II SAB/Rz 98/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S.WSA Piotr Popek, Sędzia WSA Jacek Boratyn, Sędzia WSA Małgorzata Niedobylska /spr./, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 lipca 2022 r. sprawy ze skargi J.M. na bezczynność Zarządu Dróg Powiatowych w Dębicy w sprawie udostępnienia informacji publicznej 1) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, 2) stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3) zasądza od Zarządu Dróg Powiatowych w Dębicy na rzecz skarżącego J.M. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem skargi J. M. (dalej: wnioskodawca/skarżący) jest bezczynność Zarządu Dróg Powiatowych w Dębicy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W oparciu o przesłane do Sądu dokumenty ustalono, że w dniu 1 stycznia 2022 r., za pośrednictwem platformy ePUAP, wnioskodawca zwrócił się do Zarządu Dróg Powiatowych w Dębicy (dalej: organ/Zarząd) o przesłanie elektronicznej wersji dokumentów dotyczących informacji o działaniach podejmowanych w 2021 r. w zakresie organizacji ruchu dla drogi powiatowej [...]. W odpowiedzi na wniosek, pismem z dnia 21 kwietnia 2022 r. Zarząd poinformował, że na ww. drodze w 2021 r. nie były podejmowane żadne czynności związane ze zmianą stałej organizacji ruchu. Wnioskodawca skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na bezczynność Zarządu Dróg Powiatowych w Dębicy. Skarżący zarzucił naruszenie: art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek oraz art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902 ze zm.; dalej: u.d.i.p.) w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek, poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek. Wobec tak sformułowanych zarzutów, skarżący wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z dnia 1 stycznia 2022 r. dotyczącego informacji o działaniach podejmowanych w 2021 r. w zakresie zmian w organizacji ruchu dla drogi powiatowej [...] oraz do udostępnienia w wersji elektronicznej wytworzonych w tym zakresie dokumentów (w szczególności zmian projektu organizacji ruchu) oraz korespondencji otrzymanej i wysłanej, a także rozstrzygnięcie, czy bezczynność w udostępnieniu informacji miała charakter rażący, a w przypadku takiego uznania bezczynności - wymierzenie organowi grzywny według uznania sądu. W uzasadnieniu skargi skarżący zwrócił uwagę, że już 2020 r. wystąpił do Zarządu Dróg Powiatowych w Dębicy z wnioskiem o udostępnienie projektu organizacji ruchu dla drogi [...]. Po zapoznaniu się z otrzymanym materiałem, w związku z wątpliwościami odnośnie do zgodności organizacji ruchu na tej drodze w maju 2021 r. wystąpił do Wojewody Podkarpackiego o podjęcie działań w trybie nadzoru nad organizacją ruchu. Wojewoda przekazał sprawę do Starosty Powiatu Dębickiego, jako organu zarządzającego ruchem na drogach powiatowych. Skarżący podniósł, że w terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. organ nie udostępnił mu żądanych informacji - termin ten upłynął w dniu 17 stycznia 2022 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, ewentualnie o umorzenie postępowania sądowego lub odrzucenie skargi. Organ podniósł, że skarżący nie złożył za pośrednictwem elektronicznej skrzynki podawczej ePUAP odrębnego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a jedynie dołączył ten wniosek do innego starszego wniosku z 24 lipca 2020 r. Natomiast sprawa z wniosku z 24 lipca 2020 r. została już rozpatrzona. Zaznaczono, że specyfika elektronicznej skrzynki podawczej ePUAP różni się w znaczący sposób od popularnych systemów poczty elektronicznej. W elektronicznej skrzynce podawczej ePUAP dołączenie (inaczej podpięcie) nowej wiadomości do innej starszej sprawy, w przeciwieństwie do innych systemów poczty elektronicznej, nie wysyła odrębnego powiadomienia dla użytkowników. W związku z powyższym nie było możliwe zauważenie przez pracownika Zarządu Dróg Powiatowych w Dębicy przedmiotowego wniosku skarżącego, w sytuacji kiedy został on dołączony do starszej sprawy, która już ponad rok temu została załatwiona. Organ podkreślił, że skarżący w żaden sposób nie powiadomił pracowników Zarządu Dróg Powiatowych w Dębicy, że złożył nowy wniosek, jako kontynuację wcześniej zakończonej sprawy poprzez dołączenie do niej nowego wniosku. Przedmiotowy wniosek został dopiero odszukany w dniu 7 kwietnia 2022 r. podczas przeszukiwania archiwalnych wiadomości. Fakt ten uwidacznia wydruk stanowiący dokument na str. 1B w załączonych aktach sprawy. Wówczas zauważono w starszej sprawie jedną nieodczytaną wiadomość i dokonano jej otwarcia, co spowodowało także powiadomienie skarżącego. Wówczas skarżący złożył niniejszą skargę. Istotnym w sprawie jest fakt, że od momentu znalezienia i otwarcia wniosku skarżącego czyli od 7 kwietnia 2022 r. udzielono skarżącemu w ustawowym terminie żądanej informacji przez wysłanie mu za pośrednictwem internetu pisma z 21 kwietnia 2022 r. znak [...]. Również na jego nowy wniosek z 23 kwietnia 2022 r. także terminowo udzielono mu informacji poprzez wysłanie pisma z 9 maja 2022 r. znak [...]. W ocenie organu skarga jest bezprzedmiotowa ponieważ aktualnie nie można zarzucić bezczynności w sprawie, gdyż skarżącemu została udostępniona informacja zgodnie z jego wnioskiem za pośrednictwem internetu. Nie sposób również uznać, że w sprawie winni są pracownicy Zarządu Dróg Powiatowych w Dębicy, ponieważ skarżący nie złożył odrębnego wniosku tylko dołączył swój nowy wniosek do starszej zakończonej sprawy. Niezależnie od powyższego organ podniósł, że skarga powinna zostać odrzucona ponieważ skarżący nie złożył wcześniej ponaglenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022r. poz. 329 ze zm., dalej: P.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Uwzględniając skargę na bezczynność sąd administracyjny 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, o czym stanowi art. 149 § 1 P.p.s.a. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zgodnie z art. 149 § 1a P.p.s.a. Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika zaś, że Sąd nie jest związany zakresem zaskarżenia, wnioskami skargi, podniesionymi zarzutami oraz powołaną podstawą prawną, Skarga została rozpoznana przez WSA w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 P.p.s.a. W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Na wstępie Sąd stwierdza, że zawarty w odpowiedzi na skargę wniosek organu o odrzucenie skargi z powodu niewyczerpania środków zaskarżenia tj. brak złożenia ponaglenia, jest niezasadny. Skargę na bezczynność organu w zakresie braku udostępnienia informacji publicznej wnosi się bez uprzedniego wyczerpania administracyjnego toku instancji do sądu administracyjnego, co wynika z ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych (zob. np. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., o sygn. I OSK 601/05, LEX). Brak było zatem podstaw do odrzucenia skargi. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organ dopuścił się bezczynności, "Bezczynność organu administracji publicznej" to sytuacja, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żądanych czynności w sprawie lub opieszale prowadził postępowanie, ale - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (tak NSA w wyroku z dnia 5 lutego 1999 r., sygn. akt I SAB 90/98, LEX). Na mocy art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. W świetle ugruntowanego stanowiska sądów administracyjnych, pozostawanie w bezczynności przez podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu ustawy, oznacza niepodjęcie przez ten podmiot, w terminie wskazanym w wyżej przytoczonym przepisie, stosownych czynności. Celem skargi na bezczynność, wniesionej w sprawie wniosku o udostępnienie informacji publicznej, jest doprowadzenie do podjęcia czynności lub aktu przez podmiot zobowiązany do działania unormowanego ustawą o dostępie do informacji publicznej. W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że przedmiot wniosku skarżącego, tj. działania podjęte w zakresie zmian w organizacji ruchu dla drogi powiatowej i wytworzonych w tym zakresie dokumentów i korespondencji (otrzymanej i wysłanej), obejmował dane stanowiące informację publiczną – art. 1 ust. 1 u.d.i.p. W orzecznictwie trafnie przyjmuje się, że sprawę organizacji ruchu na drogach, choćby z uwagi na powszechny zakres jej oddziaływania (prawo powszechnego dostępu), należy kwalifikować jako sprawę z zakresu informacji publicznej. Ta informacja jest bowiem nieodłącznym elementem życia publicznego, rzutującym na życie każdego, komu przyjdzie korzystać z ruchu drogowego w miejscu objętym projektem organizacji ruchu (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 21 kwietnia 2021 r., sygn. II SAB/Rz 34/21, LEX. LEGALIS). W myśl art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2022r., poz. 988), starosta zarządza ruchem na drogach powiatowych i gminnych, z zastrzeżeniem ust. 6, który z kolei stanowi, że prezydent miasta zarządza ruchem na drogach publicznych położonych w miastach na prawach powiatu, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych. Z powyższego wynika, że to Zarząd Dróg Powiatu Dębickiego, będący jednostką budżetową Powiatu Dębickiego, podejmuje działania w zakresie zarządzania ruchem, w tym w sprawie zmian w organizacji ruchu, na drodze powiatowej nr [...], a wobec złożonego przez wnioskodawcę w drodze elektronicznej wniosku należało stosować przepisy u.d.i.p. W przedmiotowej sprawie skarżący złożył wniosek o udzielenie informacji publicznej w dniu 1 stycznia 2022r. i od tego dnia rozpoczął bieg termin na jego rozpatrzenie. Do chwili wniesienia skargi tj. do 11 kwietnia 2022r. skarżący nie otrzymał żadnej odpowiedzi, mimo upływu terminu, o którym mowa w art.13 u.d.i.p. Oznacza to, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku. Podnoszone przez organ okoliczności związane z brakiem możliwości odczytania przez pracownika wniosku, który został dołączony do innego starszego wniosku, mogą mieć znaczenie dla oceny czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, natomiast nie wpływają na stwierdzenie obiektywnego faktu, że w ustawowym terminie organ nie podjął żadnej czynności w związku ze złożonym wnioskiem. Obowiązkiem organu jest takie zorganizowanie obsługi korespondencji urzędowej, aby przychodząca poczta była na bieżąco odczytywana. Trzeba przy tym dodać, że sprawach dotyczących skarg na bezczynność znaczenie ma to, czy podmiot zobowiązany udostępnił żądaną od niego informację, względnie, czy wydał decyzję o odmowie jej udostępnienia bądź poinformował wnioskodawcę o niemożności udzielenia wnioskowanych danych (np. w sytuacji, kiedy ich nie posiada). Dla stwierdzenia bezczynności nie są natomiast istotne przyczyny, z powodu których akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również, czy brak działania był zawiniony czy też niezawiniony, jak też czy spowodowany był przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinien zostać wydany (tak WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 9 grudnia 2020 r., o sygn. II SAB/Rz 107/20, CBOSA). W związku z powyższym na podstawie art.149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Sąd stwierdził, że w sprawie, której dotyczy skarga, doszło do bezczynności organu w rozpoznaniu wniosku. Jednocześnie Sąd odstąpił od zobowiązania organu do rozpatrzenia wniosku, bowiem już po wniesieniu skargi żądane informacje zostały skarżącemu udostępnione, o czym poinformował on Sąd pismem z dnia 16 czerwca 2022r. W punkcie drugim wyroku Sąd stosownie do treści art. 149 § 1a P.p.s.a. stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Podstawą takiej kwalifikacji są okoliczności związane z brakiem oznak celowego ograniczania prawa skarżącego do załatwienia w ustawowym terminie wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a., Sąd zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego, na które złożył się uiszczony wpis sądowy od skargi w kwocie 100zł.