II SAB/Rz 98/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur-Selwa Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Ewa Partyka /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 17 lutego 2021 r. sprawy ze skargi K. R. na bezczynność Prezesa Sądu Okręgowego w przedmiocie udzielenia informacji publicznej I. stwierdza, że Prezes Sądu Okręgowego dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego K. R. z dnia 22 lutego 2020 r. II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Prezesa Sądu Okręgowego na rzecz skarżącego K. R. kwotę 580 zł /słownie: pięćset osiemdziesiąt zł/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem skargi K.R. (dalej jako: skarżący) jest bezczynność Prezesa Sądu Okręgowego w [...] (dalej jako: organ) w zakresie udzielenia informacji publicznej. Z nadesłanych do sądu akt sprawy wynika, że w dniu 22 lutego 2020 r. (sobota) skarżący za pośrednictwem platformy ePUAP zwrócił się do organu z wnioskiem o udostępnienie w formie elektronicznej na skrzynkę ePUAP treści zanonimizowanego orzeczenia sądu wraz z uzasadnieniem w sprawie o sygn. akt [...]. Skarżący zaznaczył, że treść ww. orzeczenia nie jest dostępna w wersji elektronicznej w zbiorach publicznie dostępnych, zatem udostępnienie go na wniosek jest dopuszczalne. Z załączonego do skargi urzędowego poświadczenia przedłożenia wynika, że wniosek został doręczony organowi w dniu 22 lutego 2020 r., natomiast zgodnie z prezentatą widniejącą na wydruku wniosku wpłynął on do Sądu Okręgowego w dniu 24 lutego 2020 r., zaś do Prezesa Sądu w dniu 27 maja 2020 r. Pismem z dnia 11 marca 2020 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na bezczynność organu w przedmiocie rozpoznania złożonego przez niego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, zarzucając organowi naruszenie art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępnie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 2176 – dalej: u.d.i.p.). Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do rozpoznania jego wniosku w terminie 7 dni od otrzymania odpisu wyroku, stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. treść orzeczenia sądu powszechnego stanowi informację publiczną, a także, że zgodnie z art. 2 ust 2 u.d.i.p. wnioskodawca nie jest zobowiązany do wykazywania interesu prawnego lub faktycznego w celu uzyskania wymienionych informacji. Podniósł również, że stosownie do art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, co oznacza, że termin na udzielenie informacji przez organ minął w dniu 7 marca 2020 r. (sobota) Skarżący zauważył, że mimo iż termin ten wypadał w sobotę, nie podlegał on wydłużeniu do dnia 9 marca 2020 r. (tj. do poniedziałku), ponieważ art. 57 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. 2020 r. poz. 256 z późn. zm. – dalej: k.p.a.) nie ma w tym przypadku zastosowania, gdyż dotyczy stron postępowania, a więc nie organu. Pismem z dnia 30 marca 2020 r. skarżący zwrócił się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z wnioskiem o wymierzenie organowi grzywny w związku z nieprzekazaniem w terminie złożonej przez niego skargi na bezczynność organu do sądu. Sprawa została zarejestrowana pod sygn. II SO/Rz 7/20. W aktach sprawy znajduje się oświadczenie pracownicy Sądu Okręgowego A.P., że w związku z jej nieobecnością w pracy od dnia 13 marca 2020 r. do dnia 24 kwietnia 2020 r. wiadomości zostały przez nią ściągnięte i wydrukowane ze skrzynki mailowej oraz platformy ePUAP w dniu 27 kwietnia 2020 r. Data ta widnieje również na prezentacie zamieszczonej na wydruku ww. skargi na bezczynność organu. Przy piśmie z dnia 29 maja 2020 r. organ udostępnił skarżącemu żądaną informację. Jednocześnie poinformował, że zwłoka w realizacji wniosku nastąpiła z przyczyn niezależnych od organu. Wyjaśnił, że wniosek został omyłkowo przekazany do I Wydziału Cywilnego i przedłożony do akt sprawy [...]. Następnie wnioskowane orzeczenie zostało opublikowane w Portalu Informacyjnym. Dopiero w dniu 27 maja 2020 r. wniosek został przedstawiony stosownie do właściwości i nadano mu prawidłowy bieg. W odpowiedzi na skargę, udzielonej pismem z dnia 8 czerwca 2020 r., organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Odnosząc się do zarzucanej mu bezczynności, przywołał okoliczności, jak w ww. piśmie z dnia 29 maja 2020 r. W kwestii złożonej skargi na bezczynność wyjaśnił, że wskutek ograniczeń związanych z COVID-19, część pracowników Sądu Okręgowego była nieobecna w pracy już od 13 marca 2020 r. Dotyczyło to między innymi A.P., która wróciła do pracy dopiero 24 kwietnia 2020 r., zaś w dniu 27 kwietnia 2020 r. wydrukowała ze skrzynki ePUAP dokumenty dotyczące sprawy. Dokumenty te zostały przekazane do sekretariatu Prezesa Sądu Okręgowego w dniu 27 maja 2020 r. Dalej organ wskazał, że w dniu 29 maja 2020 r. przesłał skarżącemu wnioskowaną informację, załatwiając wniosek w całości. Końcowo podkreślił, że opóźnienie w udzieleniu informacji nie wynikało ze złej woli organu, lecz zostało spowodowane z jednej strony nieumyślną omyłką pracownika, z drugiej zaś sytuacją związaną z COVID-19, tj. rozpoczęciem przez pracowników Sądu Okręgowego pracy zdalnie, rotacyjnie, a także nieobecnością wielu z nich z powodu konieczności opieki nad dziećmi na skutek zamknięcia szkół, przedszkoli i żłobków. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Złożona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: "P.p.s.a."), zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Stosownie do art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta – w myśl art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. – obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 tego przepisu. W świetle art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a.: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Jakkolwiek przepisy P.p.s.a. nie określają, na czym polega stan bezczynności, to w orzecznictwie sądowym oraz w doktrynie zgodnie przyjmuje się, że ze stanem tym mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109 wraz z powołanym orzecznictwem). W przypadku udzielenia informacji publicznej bezczynność może wystąpić wówczas, gdy informacja wskazana we wniosku o jej udostępnienie jest informacją publiczną w rozumieniu przepisów u.d.i.p. a przy tym żądanie jej udzielenia skierowane jest do podmiotu zobowiązanego w myśl przepisów tej ustawy. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że Prezes Sądu Okręgowego w [...] to podmiot, który z mocy art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. stosownie do art. 22 § 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 2072) - z wyjątkiem spraw zastrzeżonych dla dyrektora sądu - reprezentuje sąd na zewnątrz, kieruje nim i jednocześnie pełni funkcje z zakresu administracji sądowej. Jest on więc organem właściwym do załatwienia spraw objętych ustawą o dostępie do informacji publicznej. W sprawie nie było też kwestionowane, że żądana informacja jest informacją publiczną, o której mowa w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret trzecie u.d.i.p., która w chwili złożenia skargi nie została udostępniona publicznie ani skarżącemu na jego wniosek. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Według ust. 2 tego przepisu jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Skład orzekający w sprawie zauważa jednak, że Sąd Okręgowy w [...] nie jest instytucją czynną dla interesantów całą dobę i 7 dni w tygodniu, tylko od poniedziałku do piątku – w ustalonych godzinach urzędowania, wyznaczonych stosownie do § 39 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 18 czerwca 2019 r. - Regulaminu wewnętrznego urzędowania sądów powszechnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 1141). Podmiot zobowiązany do udostepnienia informacji publicznej musi mieć realną możliwość zapoznania się z treścią wniosku. Jednakże kwestia czy czternastodniowy termin na udzielenie żądanej informacji publicznej rozpoczął bieg 22 czy 24 lutego 2020 r. lub czy zakończył swój bieg z dniem 7 czy też 9 marca 2020 r. w okolicznościach sprawy nie ma większego znaczenia. Różnica bowiem wynosi tylko 2 dni i nie ma wpływu na fakt, że bez względu na ustalenie, w którym z tych dni upłynął termin wynikający z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., skarga została złożona w dniu 11 marca 2020 r., a więc w chwili jej złożenia była ona zasadna. Tak mała różnica, w ocenie Sądu, co do zasady nie ma też wpływu na ocenę całego okresu opóźnienia organu w aspekcie rażącego naruszenia prawa. Skuteczność zgłoszenia żądania udostępnienia informacji publicznej nie może być oceniana według reguł obowiązujących w klasycznym postępowaniu administracyjnym. Należy bowiem zauważyć, że do stosowania k.p.a. ustawa o dostępie do informacji publicznej odsyła jedynie w odniesieniu do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie tej informacji (art. 16 u.d.i.p.). Na wcześniejszym etapie postępowanie w przedmiocie udzielenia informacji publicznej jest natomiast postępowaniem odformalizowanym, a przepisy u.d.i.p. nie wskazują jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku - poza utrwaleniem go w formie pisemnej (zob. wyrok NSA z dnia 1 marca 2019 r. sygn. akt I OSK 708/17, LEX nr 2689879). Jednocześnie ugruntowane orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje, że za wniosek pisemny uznawać należy również przesłanie zapytania pocztą elektroniczną (e-mail) - i to nawet, gdy do jego autoryzacji nie zostanie użyty podpis elektroniczny (zob. np. wyrok NSA z dnia 16 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1277/08, ONSAiWSA 2010/5/91). Przyjmuje się przy tym, że do obowiązków organu administracji publicznej należy taka konfiguracja poczty elektronicznej, w tym filtrów antyspamowych, oraz takie zorganizowanie obsługi technicznej poczty elektronicznej organu, aby zapewnić bezproblemowy i niezwłoczny odbiór przesyłanych na ten adres podań, wobec prawnej dopuszczalności ich wnoszenia także drogą elektroniczną (zob. postanowienie NSA z dnia 10 września 2015 r., sygn. akt I OSK 1968/15; postanowienie NSA z dnia 3 listopada 2015 r., I OSK 1940/15 - publ. CBOSA). Wskazuje się nadto, że skutki trudności, błędów czy nieprawidłowości w zakresie kształtowania i obsługiwania przez organy administracji publicznej oficjalnych systemów służących do komunikacji z tymi organami (np. poczty elektronicznej, systemu ePUAP) nie mogą być przerzucane na korzystających z tych systemów (zob. postanowienie NSA z dnia 5 listopada 2015 r., sygn. akt I OZ 1414/15; wyrok NSA z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2186/14 – publ. CBOSA). W postanowieniu z dnia 18 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 2897/15 NSA stwierdził, że ryzyko nieodebrania przez organ wysłanego do niego przy użyciu poczty elektronicznej wniosku, skierowanego na oficjalnie podany adres poczty elektronicznej organu, obciążało ten organ, a nie skarżącego. Z przytoczonego orzecznictwa wynika więc w istocie domniemanie, że jeżeli wiadomość została prawidłowo nadana na oficjalny adres poczty elektronicznej organu, to znaczy, że dotarła ona do adresata. Daleko odformalizowany tryb składania wniosków o udostępnienie informacji publicznej oznacza, że wykazanie skuteczności wniesienia żądania w tym przedmiocie do organu administracji publicznej za pośrednictwem poczty elektronicznej, wymaga jedynie potwierdzenia wysłania wniosku na oficjalny adres poczty elektronicznej organu. Za taki adres uznać natomiast należy adres do korespondencji elektronicznej podany w Biuletynie Informacji Publicznej lub na oficjalnej stronie internetowej organu (urzędu będącego jednostką pomocniczą organu). W niniejszej sprawie, wobec złożenia wniosku za pośrednictwem ePUAP oczywisty pozostawał fakt i data złożenia wniosku. Bez znaczenia zaś dla biegu terminu z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. pozostają podnoszone przez organ okoliczności takie jak to, że pracownik nie nadał właściwego biegu pismu i nie przekazał pisma do sekretariatu Prezesa, czy też nieobecność w pracy niektórych pracowników, w tym Pani A.P. – od 13 marca 2020 r. do 24 kwietnia 2020 r., ani też to, że dopiero w dniu 27 kwietnia 2020 r. pracownica ta wydrukowała ze skrzynki ePUAP dokumenty dotyczące sprawy skarżącego, wreszcie, że zostały one przekazane do sekretariatu Prezesa dopiero w dniu 27 maja 2020 r. Po pierwsze ustawowy termin 14 dni na załatwienie wniosku skarżącego z dnia 22 lutego 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej upłynął zanim rozpoczął się ciąg opisywanych w odpowiedzi na skargę zdarzeń i wówczas już Prezes pozostawał w zwłoce w udzieleniu informacji publicznej. Po wtóre, jak wyżej wskazano to na organie spoczywa odpowiedzialność za takie a nie inne błędy czy zaniechania pracowników, czy też wadliwą organizację pracy i zaniechania dotyczące bieżącej obsługi korespondencji, w tym także platformy ePUAP. Nawet późniejsze zawieszenie biegu terminów spowodowanych epidemią nie miałoby w realiach niniejszej sprawy żadnego wpływu na ocenę faktu, że termin 14 dni na udzieleni informacji nie został dotrzymany. W przedmiocie udzielenia informacji publicznej nie toczyło się bowiem żadne postępowanie administracyjne, w którym ewentualnie terminy rozpoznania sprawy podlegałyby zawieszeniu. Jak wcześniej wskazano w orzecznictwie podkreśla się, że tryb udostępnienia informacji publicznej określają przepisy u.d.i.p. i k.p.a. ma zastosowanie dopiero w razie wydania decyzji odmownej lub umorzenia postępowania, a to stosownie do art. 16 u.d.i.p. Jednakże, biorąc pod uwagę opisane przez organ okoliczności związane z epidemią, Sąd nie dopatrzył się złej woli przy załatwianiu wniosku skarżącego. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem stwierdzenie przez Sąd, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a. następuje wówczas gdy jest to naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem w powiązaniu z konkretnymi okolicznościami sprawy. Jest to taki przypadek gdy dochodzi do lekceważenia wniosków stron. Przekroczenie terminu musi być bardzo znaczne i wskazywać na złą wolę organu lub powodować wyjątkowo dolegliwe dla strony skutki. Nie ma definicji legalnej tego pojęcia i nie określono także kryteriów rażącego naruszenia prawa. Biorąc jednak pod uwagę ogólną sytuację w kraju, braki kadrowe związane z wymuszoną różnymi względami nieobecnością niektórych pracowników w okresie pandemii w pracy, ale też i wadliwy obieg dokumentów w ocenie Sądu w opisanych przez organ okolicznościach brak podstaw do przypisania organowi cech rażącego naruszenia prawa przy stwierdzonej bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego. Mając na uwadze powyższe oraz fakt udostępnienia żądanej informacji już po złożeniu skargi Sąd orzekł jak w pkt I i II wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a P.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącego kwotę odpowiadającą uiszczonemu wpisowi od skargi oraz wynagrodzenie pełnomocnika radcy prawnego stosowne do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 265).