II SAB/Rz 95/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Zaborniak po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2017 r. w Rzeszowie na posiedzeniu niejawnym w sprawie z jej skargi M.U. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w R. w przedmiocie nieprzedstawienia propozycji pracy - postanawia - odrzucić skargę

W dniu 12 września 2017 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wpłynęła, przekazana przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w R. (dalej: "DIAS"/"organ"), skarga M.U. (dalej: "Skarżący") na bezczynność tego organu, polegającą na nieprzedstawieniu w terminie do 31 maja 2017 r. pisemnej propozycji określającej nowe warunki pracy w Krajowej Administracji Skarbowej, a tym samym naruszenie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1948 ze zm., dalej: "przepisy wprowadzające"). W oparciu o ww. zarzut Skarżąca wniosła o stwierdzenie, że Dyrektor dopuścił się bezczynności w zakresie objętym zarzutami skargi, a bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zobowiązanie Dyrektora do przedstawienia Skarżącej w określonym przez Sąd terminie pisemnej propozycji określające nowe warunki zatrudnienia, do czego był zobowiązany na mocy art. 165 pkt 7 przepisów wprowadzających. W uzasadnieniu skargi Skarżąca podała, że rozpoczęła pracę w aparacie skarbowym w 1998 r. na stanowisku starszego referenta w dziale podatków pośrednich. Następnie podjęła prace w izbie skarbowej, w grudniu 2008 r. w urzędzie kontroli skarbowej na stanowisku starszego komisarza skarbowego, a w 2010 r. awansowała na stanowisko inspektora kontroli skarbowej. W 2013 r. objęła funkcję Kierownika Oddziału Środków Publicznych, a w 2014 r. Naczelnika Wydziału Kontroli Podatkowej. Od marca 2016 r. do marca 2017 r. ponownie pracowała na stanowisku inspektora kontroli skarbowej. Podkreśliła, że swoje obowiązku pracownicze wykonywała należycie i sumiennie posiadając przy tym odpowiednie wykształcenie ekonomiczne wyższe i podyplomowe. Nie pełniła służby zawodowej ani nie pracowała w organach bezpieczeństwa państwa ani nie była ich współpracownikiem. Nie nabyła ani nie nabywa w najbliższym czasie uprawnień emerytalnych. W świetle powyższego w pełni usprawiedliwione było oczekiwanie, że do dnia 31 maja 2017 r. otrzyma pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia, uwzględniającą jej kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy zawodowej w myśl art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających. Wygaśnięcie stosunku pracy w sytuacji gdy 20 lat swojego życia zawodowego oddała pracy na rzecz administracji podatkowej skutkuje ogromnym rozgoryczeniem, poczuciem wielkiej krzywdy, utratą poczucia własnej wartości oraz zaufania do organów władzy państwowej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie. Podkreślił, że w świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne oraz na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Stosownie natomiast do art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a., skarga przysługuje również na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, w przypadkach określonych w pkt 1-4 i w pkt 4a cyt. przepisu, a także w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. O braku możliwości zakwalifikowania żądania Skarżącej - tj. przedłożenia Jej propozycji pracy - jako sprawy podlegającej kontroli przez sąd administracyjny przesądza treść przepisów wprowadzających, które nie nakładają na kierowników jednostek organizacyjnych, w tym przypadku Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w R., obowiązku przedłożenia propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby czy też zatrudnienia wszystkim funkcjonariuszom/pracownikom aktualnie pełniącym służbę/zatrudnionym w Izbie Administracji Skarbowej w R. Stosownie do treści art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających dyrektor izby administracji skarbowej (m.in.) składa odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Natomiast z art. 170 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy wynika, iż w przypadku nie otrzymania propozycji pracy lub służby do dnia 31 maja 2017 r. stosunki pracy osób zatrudnionych oraz pełniących służbę w jednostkach KAS wygasają z dniem 31 sierpnia 2017 r. Ustawodawca zatem w treści tej regulacji wprost potwierdza brak obowiązku pracodawcy złożenia propozycji funkcjonariuszowi/pracownikowi nowych warunków służby/zatrudnienia, określając jednocześnie skutki prawne takiej decyzji (wygaśnięcie stosunku służbowego/stosunku pracy). Zatem nieprzedłożenie propozycji nowych warunków pełnienia służby/zatrudnienia nie stanowi naruszenia art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających, a funkcjonariusz ani pracownik nie mają roszczenia o jej przedłożenie. Z przepisów wprowadzających nie wynika zatem, aby opisane w skardze oczekiwane czynności organu mieściły się w pojęciu aktu administracyjnego w rozumieniu art. 3 § 2 p.p.s.a. W związku z tym, że brak jest regulacji prawnych obligujących pracodawcę do działania, bezzasadne jest twierdzenie o bezczynności tego organu, polegającej na braku złożenia propozycji pracy. Sprawa nie należy zatem do właściwości sądu administracyjnego i powinna podlegać odrzuceniu stosownie do art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Jedynie z ostrożności procesowej, na wypadek uznania przez sąd, iż w niniejszej sprawie dopuszczalna jest droga sądowo- administracyjna strona przeciwna wnosi o jej oddalenia z uwagi na niezasadność zarzutu naruszenia wskazanych skargą przepisów, z przyczyn wyżej wskazanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Merytoryczne rozpoznanie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądami administracyjnymi badaniem dopuszczalności jej wniesienia, w tym przede wszystkim oceną, czy zaskarżone działanie organu lub jego bezczynność podlega kontroli sądu administracyjnego z uwzględnieniem regulacji zawartej w art. 3 p.p.s.a. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę administracji publicznej poprzez rozpatrywanie skarg na bezczynność w przypadkach określonych w pkt 1-4, a więc dotyczących wydania decyzji administracyjnej, niektórych postanowień, a także innego aktu lub podjęcia czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zgodnie zaś z art. 3 § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. W niniejszej sprawie postępowanie sądowoadministracyjne zostało zainicjowane skargą na bezczynność organu, wyrażającą się w braku złożenia Skarżącej propozycji dalszego zatrudnienia w Krajowej Administracji Skarbowej na podstawie art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających. Zdaniem Sądu, taka bezczynność organu nie jest objęta zakresem regulacji art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Możliwości wniesienia skargi w tym przedmiocie do sądu administracyjnego nie przewidują także przepisy szczególne. Skarżąca była członkiem korpusu służby cywilnej, zatrudnionym w służbie cywilnej na podstawie umowy o pracę. Zgodnie zaś z art. 165 ust. 1 przepisów wprowadzających, z dniem 1 marca 2017 r. Skarżąca stał się z mocy prawa pracownikiem zatrudnionym w Izbie Administracji Skarbowej w R. Według natomiast art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających, dyrektor izby administracji skarbowej składa odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Wobec zaś nieprzedstawienia Skarżącej przez organ w terminie do 31 maja 2017 r. pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 przepisów wprowadzających stosunki pracy osób zatrudnionych oraz pełniących służbę w jednostkach KAS wygasają z dniem 31 sierpnia 2017 r. Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie, co powyżej zaznaczono, jest bezczynność organu w nawiązaniu ze Skarżącą stosunku pracy w drodze umowy o pracę. Umowa o pracę nie jest jednak żadnym z aktów lub czynności, wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., które w razie ich niewydania lub niepodjęcia przez organ mogą być objęte skargą na bezczynność tego organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Umowa o pracę zawierana jest bowiem na podstawie zgodnych oświadczeń stron, a to oznacza, że organ, przy zawieraniu umowy o pracę nie korzysta z władztwa administracyjnego. Nie jest ona zatem aktem z zakresu administracji publicznej, a zawarcie takiej umowy nie może być traktowane jako podjęcie czynności z zakresu administracji publicznej. Skoro wniesiona w niniejszej sprawie skarga nie mieści się w zakresie regulacji art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., to jej merytoryczne rozpoznanie przez sąd administracyjny dopuszczalne byłoby jedynie w sytuacji, gdyby kontrolę sądowoadministracyjną w takich sprawach przewidywały przepisy ustaw szczególnych (art. 3 § 3 p.p.s.a.). W sprawie taka sytuacja nie zachodzi. Takiej kontroli nie przewidują żadne przepisy prawa, w tym przepisy wprowadzające. W kontekście tych przepisów nie ulega wątpliwości, że ustawodawca pozostawił organom prawo do decydowania o tym czy w ogóle danej osobie złożona zostanie propozycja dalszego zatrudnienia bądź służby, jak i wyboru rodzaju dalszego zatrudnienia. Tylko na marginesie wskazać należy na treść art. 5 p.p.s.a. Na jego podstawie właściwość sądów administracyjnych została wyłączona (enumeracja negatywna), m.in. w sprawach: wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi (pkt 2); odmowy mianowania na stanowiska lub powołania do pełnienia funkcji w organach administracji publicznej, chyba że obowiązek mianowania lub powołania wynika z przepisów prawa (pkt 3). Chodzi tu o akty lub czynności przełożonych względem podwładnych w ramach stosunków służbowych. Wyłączenie kontroli sądowoadministracyjnej tego rodzaju aktów lub czynności jest zasadą, natomiast dopuszczalność skargi do sądu administracyjnego w tego rodzaju sprawach wymaga wyraźnego przepisu prawa pozytywnego, który stanowi wyjątek od powyższej zasady. Tego rodzaju sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi. Uwzględniając powyższe skarga nie podlega kognicji sądu administracyjnego, co obligowało do jej odrzucenia jako niedopuszczalnej, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a