II SAB/Rz 86/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie NSA Stanisław Śliwa /spr./ WSA Ewa Partyka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 17 października 2023 r. sprawy ze skargi R. D. na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej – skargę oddala –

R. D. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w [....] w przedmiocie informacji publicznej, zarzucając naruszenie: art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawną do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek, art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (dalej "u.d.i.p.") w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych poprzez niezasadne uznanie, iż przedmiotem wniosku nie jest udostępnienie informacji publicznej, a w konsekwencji nieudostępnienie informacji publicznej na wniosek, art. 13 ust. 1 u.d.i.p. poprzez zaniechanie udostępnienia informacji publicznej, polegające na udzieleniu na prawidłowo złożony wniosek niejasnej oraz wymijającej odpowiedzi. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia Jego wniosku z dnia 26 kwietnia 2023 r. oraz o zasądzenie na Jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Jak wynika z akt sprawy, we wniosku z dnia 26 kwietnia 2023 r., Skarżący zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: 1. kserokopii /skanu/ sprawozdania kończącego czynności wyjaśniające prowadzone przez Komendę Wojewódzką Policji w [...] w trybie w art. 134i ust. 4e ustawy o Policji, L.dz. [....] 2. podania imienia i nazwiska, stopnia rzecznika dyscyplinarnego który prowadził w/w czynności wyjaśniające L.dz. [....], stażu służby w Policji, zajmowanego stanowiska, komórki organizacyjnej w której pełni służbę, jakie posiada przygotowanie zawodowe i wykształcenie do realizacji czynności służbowych. Skarżący wskazał, by informacje te przesłane zostały pocztą e-mail pod adres: [....] lub pocztą pod adres: K., [....]. W odpowiedzi na powyższy wniosek – pismo z dnia 8 maja 2023 r. – Komendant Wojewódzki Policji podał, że przedmiotowe żądanie nie może zostać zrealizowane w trybie u.d.i.p., gdyż nie stanowi informacji publicznej. Dalej wskazał, że kwestie dotyczące odpowiedzialności dyscyplinarnej policjantów reguluje ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2023 r. poz. 171) w rozdziale 10 zatytułowanym "Odpowiedzialność dyscyplinarna i karna policjantów". Obowiązująca w tym zakresie procedura wskazuje zakres uprawnień przysługujących określonej i wskazanej grupie osób. Ustawa ta nie przewiduje możliwości udostępnienia kopii sprawozdania kończącego czynności wyjaśniające, o których mowa w art. 134i ust. 4 cytowanej ustawy, a które zostało sporządzone zgodnie z istniejącymi w tym zakresie przepisami. Dlatego też zasady dostępu do wskazanego przez Wnioskodawcę sprawozdania z czynności wyjaśniających, jak i danych rzecznika dyscyplinarnego prowadzącego przedmiotowe czynności nie podlegają regulacjom ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902). Do zagadnień tych mają bowiem zastosowanie wskazane przepisy, a nie przepisy, na których autor oparł swój wniosek. Komendant podkreślił, że przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie mogą służyć obejściu zasad dostępu do określonych akt postępowań i znajdujących się w nich dokumentów. W wymienionej wyżej skardze R. D. wskazał, że w świetle art. 1 ust. 1 ustawy o Policji, Policja stanowi umundurowaną i uzbrojoną formację służącą społeczeństwu i przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Nie ma zatem wątpliwości co do tego, że Policja jest podmiotem, który wykonuje zadania publiczne. Dokumenty wytworzone przez organy Policji w związku z realizacją przewidzianych prawem zadań, w tym czynnościami podjętymi na skutek naruszenia przez policjanta dyscypliny służbowej lub nieprzestrzegania etyki zawodowej mieszczą się więc w zakresie art. 6 u.d.i.p., a w konsekwencji podlegają udostępnieniu. Skarżący podniósł, że w świetle art. 1 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli wnioskodawca ma zapewniony dostęp do żądanych informacji w innym trybie, wyłączone będzie stosowanie trybu z u.d.i.p., gdyż byłoby to sprzeczne z jej celem. W tym miejscu Skarżący oświadczył, że nie był jednak stroną postępowania prowadzonego w trybie w art. 134i ust. 4e ustawy o Policji, L.dz. K. [....], jak też nie inicjował go poprzez złożenie pisma, zawiadomienia, dlatego też powinien Mu zostać udostępniony dokument w postaci sprawozdania z czynności wyjaśniających. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że brzmienie art. 1 ust. 2 u.d.i.p. wskazuje, że ustawodawca przyznał prymat obowiązującym już ustawom określającym szczególny, a więc odrębny od przewidzianego w u.d.i.p. tryb dostępu do informacji publicznej tj. K.p.a. i ustawa o Policji. Komendant wskazał też na art. 5 ust. 2 u.d.i.p., stanowiący podstawowy przepis, regulujący zakres informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, które są informacjami publicznymi. Następnie podkreślił, że nie odmówił dostępu do informacji publicznej, gdyż uznał, że wnioskowane dane nie stanowią takowej informacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Z mocy art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując kryterium zgodności z prawem, jeśli ustawy nie stanowią inaczej. Badają więc czy organy administracji publicznej prawidłowo zastosowały tak przepisy proceduralne, jak i materialnoprawne. Przedmiot tej kontroli wskazuje art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", który w pkt 8 przewiduje, że przedmiot zaskarżenia może stanowić bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 tj. w sytuacjach kiedy organ zobowiązany był do wydania decyzji, postanowienia bądź też podjęcia aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem tych podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto, art. 21 u.d.i.p. stanowi, że do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarga niniejsza dotyczy bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Krąg podmiotów zobowiązanych do przekazania tego rodzaju informacji, jak też zakres tego, co mieści się pod tym pojęciem wskazuje w swojej treści ustawa o dostępie do informacji publicznej. I tak, w świetle jej art. 4 ust. 1 pkt 1, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Wedle art. 1 ustawy o Policji, Policja to umundurowana i uzbrojona formacja służąca społeczeństwu i przeznaczona do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Stosownie natomiast do art. 6 ust. 1 ustawy o Policji, organem administracji rządowej na obszarze województwa w sprawach, o których mowa w art. 5 ust. 1 tj. w sprawach ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego jest wojewoda przy pomocy komendanta wojewódzkiego Policji działającego w jego imieniu albo komendant wojewódzki Policji działający w imieniu własnym w sprawach: wykonywania czynności operacyjno-rozpoznawczych, dochodzeniowo-śledczych i czynności z zakresu ścigania wykroczeń oraz wydawania indywidualnych aktów administracyjnych, jeżeli ustawy tak stanowią. Tym samym, nie ulega wątpliwości, co zresztą nie było w sprawie kwestionowane, że Komendant Wojewódzki Policji w [...] to podmiot, o którym mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., tj. zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, o ile jest w jej posiadaniu, który to warunek ustanawia art. 4 ust. 3 u.d.i.p. Podmiot mieszczący się w katalogu z wymienionego art. 4 ust. 1 u.d.i.p., do którego zostanie skierowany wniosek o udostępnienie informacji publicznej musi dokonać oceny, czy dane, o których otrzymanie wnioskodawca się ubiega stanowią w istocie taką informację. Prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, obejmujące również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa zapewnia art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, który w zakresie trybu dostępu odwołuje się do innych ustaw. Ustawa o dostępie do informacji publicznej w art. 1 zawiera definicję tej informacji stanowiąc, że jest nią każda informacja o sprawach publicznych. Uszczegółowienie tego sformułowania znajduje się w art. 6 u.d.i.p., według którego, udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o: podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., w tym o przedmiocie ich działalności i kompetencjach (pkt 2 lit. c), zasadach ich funkcjonowania, w tym o stanie przyjmowanych spraw (pkt 3 lit. e) oraz o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych (pkt 4 lit. a). Skarżący, we wniosku z dnia 26 kwietnia 2023 r., domagał się od Komendanta Wojewódzkiego Policji w [....] udostępnienia kserokopii /skanu/ sprawozdania kończącego czynności wyjaśniające prowadzone przez Komendę Wojewódzką Policji w [...] w trybie w art. 134i ust. 4e ustawy o Policji, L.dz. K-[...] oraz podania imienia i nazwiska, stopnia rzecznika dyscyplinarnego który prowadził w/w czynności wyjaśniające L.dz. K-[...], stażu służby w Policji, zajmowanego stanowiska, komórki organizacyjnej w której pełni służbę, jakie posiada przygotowanie zawodowe i wykształcenie do realizacji czynności służbowych. Dane powyższe jako mieszczące się w zakresie wskazanym w powołanym wyżej art. 6 u.d.i.p. należy uznać jako stanowiące informację publiczną. Odnoszą się bowiem do działalności Komendanta Policji, czyli zakresu jego kompetencji, prowadzonych przez niego spraw. Okoliczność, że adresat wniosku o informację publiczną jest podmiotem wymienionym w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. oraz, że dane, które wnioskodawca chce uzyskać są informacją publiczną w rozumieniu wskazanej ustawy nie przesądza jednak zawsze o konieczności uwzględnienia tego wniosku i przekazania żądanej informacji. Jest tak dlatego, że prawodawca przewidział sytuacje, w których pomimo spełnienia powyższych warunków, dane nie będą podlegały udostępnieniu. Dotyczy ich art. 5 u.d.i.p., który wskazuje na ograniczenia w dostępie do informacji publicznej określone w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (ust. 1), w przepisach o przymusowej restrukturyzacji (ust. 2a), w ustawie z dnia 12 lutego 2010 r. o rekapitalizacji niektórych instytucji oraz o rządowych instrumentach stabilizacji finansowej (ust. 2b), jak też ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (ust. 2). Poza tym, art. 1 ust. 2 u.d.i.p. stanowi, że przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Ta ostatnia regulacja świadczy o tym, że jeśli istnieją unormowania wskazujące "swoje" reguły udostępniania informacji publicznych, to mają one pierwszeństwo przed zasadami określonymi w ustawie o dostępie do informacji publicznych. Tego rodzaju sytuacja wystąpiła właśnie w sprawie niniejszej. Postępowanie wyjaśniające, do którego odnosi się wniosek Skarżącego ewentualnie poprzedza prowadzone wobec policjantów postępowanie dyscyplinarne i uregulowane jest w ustawie o Policji, w rozdziale 10 "Odpowiedzialność dyscyplinarna i karna policjantów". Dlatego też za prawidłowe należało uznać stanowisko Komendanta, wyrażone w jego piśmie z dnia 8 maja 2023 r. stanowiącym odpowiedź na wniosek Skarżącego, że żądane dane nie mogą zostać udostępnione w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wedle art. 134i ust. 4e ustawy o Policji, z czynności wyjaśniających rzecznik dyscyplinarny sporządza sprawozdanie, w którym w szczególności przedstawia wnioski dotyczące wszczęcia postępowania dyscyplinarnego, odstąpienia od wszczęcia postępowania dyscyplinarnego albo odstąpienia od wszczęcia postępowania dyscyplinarnego i przeprowadzenia rozmowy dyscyplinującej ze sprawcą przewinienia dyscyplinarnego. Inne regulacje dotyczące tych czynności nie przewidują wprawdzie, by dokument ten podlegał udostępnieniu, poza wypadkiem, kiedy stanie się materiałem postępowania dyscyplinarnego, co ma miejsce kiedy dojdzie do wszczęcia postępowania dyscyplinarnego (art. 134i ust. 4f ustawy o Policji). Powyższe nie może jednakże stanowić argumentu za stosowaniem w takich okolicznościach unormowań ustawy o dostępie do informacji publicznych. To bowiem, że prawodawca w taki, a nie inny sposób uregulował kwestie związane z czynnościami wyjaśniającymi, w tym ze sporządzanym po ich zakończeniu sprawozdaniem jest wyrazem jego świadomej woli. O tym, że przedmiotowa treść przepisów jest przejawem określonej koncepcji prawodawcy może świadczyć brzmienie art. 135f ust. 2 ustawy o Policji, zgodnie z którym, rzecznik dyscyplinarny może, w drodze postanowienia, odmówić udostępnienia akt, jeżeli sprzeciwia się temu dobro postępowania dyscyplinarnego. Na postanowienie przysługuje zażalenie. Brzmienie tego unormowania poprzedza art. 135f ust. 1 ustawy o Policji, który upoważnia obwinionego do przeglądania akt postępowania dyscyplinarnego oraz sporządzania z nich notatek lub fotokopii. Nawet więc osobie przeciwko której toczy się już postępowanie dyscyplinarne (a czynności wyjaśniające mogą ewentualnie go poprzedzać) akta sprawy mogą nie zostać udostępnione. Stosowanie więc w takich uwarunkowaniach zasad przewidzianych w ustawie o dostępie do informacji publicznej świadczyłoby o ewidentnym obejściu wskazanych regulacji ustawy o Policji, co należy uznać za niedopuszczalne. Fakt więc, że ustawodawca nie przewidział możliwości udostępnienia sprawozdania z czynności wyjaśniających nie może prowadzić de facto do zmiany tej zasady poprzez skorzystanie z uregulowań innego aktu tj. ustawy o dostępie do informacji publicznej żeby nie stosować przepisów ustawy o Policji. Taka wykładnia jest w ocenie Sądu niewłaściwa. W przypadku więc istnienia regulacji szczególnych wyłączone jest stosowanie przepisów u.d.i.p. W tym miejscu należy zauważyć, że we wskazanym piśmie z dnia 8 maja 2023 r. Komendant częściowo błędnie uzasadnił przedstawione stanowisko o odmowie uwzględnienia wniosku Skarżącego. Mianowicie podał, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznych, co w świetle tego co wyżej wskazano, nie jest stwierdzeniem prawidłowym. Następnie jednak Organ zasadnie odniósł się do odrębnych regulacji dotyczących prowadzenia postępowania wyjaśniającego wobec policjantów, które wyłączają możliwość realizacji żądania Skarżącego w trybie u.d.i.p. Wyjaśnienia wymaga, że aby móc skutecznie powołać się na takie odrębne regulacje, to danym wskazanym we wniosku o udostępnienie informacji publicznej musi przysługiwać status informacji publicznych, co jednoznacznie wynika z brzmienia art. 1 ust. 2 u.d.i.p. Konkludując należy zauważyć, że podana przez Skarżącego w złożonym przez Niego wniosku podstawa w postaci ustawy o dostępie do informacji publicznej nie może podważać stosowania normy wynikającej z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. Dlatego też jako właściwe należało ocenić wystosowanie do Skarżącego przez Komendanta Policji odpowiedzi, w której zasadnie odwołano się do stosownych unormowań ustawy o Policji chociaż błędnie oceniono status danych wniosku, nie traktując ich jako informacji publicznych. To ostatnie nie miało jednak żadnego wpływu na prawidłowość działania Komendanta. Dodać w tym miejscu należy, że odpowiedzi udzielono w terminie 14 dni, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Wniosek Skarżącego wpłynął bowiem do Organu dnia 26 kwietnia 2023 r., a pismo Komendanta datowane jest na 8 maja 2023 r. W takiej sytuacji o bezczynności Komendanta nie może być mowy. Z podanych względów orzeczono o oddaleniu złożonej skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a.