II SAB/Rz 83/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski Sędziowie WSA Paweł Zaborniak AWSA Maria Mikolik /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 lipca 2022 r. sprawy ze skargi J. M. na bezczynność Starosty Powiatu [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. stwierdza, że Starosta Powiatu [...] dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego J. M. z dnia 21 marca 2022 r.; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Starosty Powiatu [...] na rzecz skarżącego J. M. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem skargi J. M. (dalej: skarżący) jest bezczynność Starosty Powiatu [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Ze skargi oraz akt sprawy wynika, że w dniu 21 marca 2022 r., za pośrednictwem platformy ePUAP, J. M. zwrócił się do Starosty Powiatu [...] o przesłanie elektronicznej wersji projektu organizacji ruchu dla drogi nr [...]. W odpowiedzi na wniosek, pismem z dnia 23 marca 2022 r. Starosta poinformował, że przesyła Skarżącemu w wersji elektronicznej projekt organizacji ruchu dla drogi powiatowej nr [...]. Z kolei pismem z dnia 19 kwietnia 2022 r. Starosta w nawiązaniu do pisma z dnia 23 marca 2022 r. poinformował, że w załączniku przesyła wnioskowany projekt, który omyłkowo nie został załączony do poprzedniej korespondencji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, Skarżący zarzucił naruszenie: art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek oraz art. 10 ust. 1 w zw. z art. 12 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902 z późn. zm.; dalej: u.d.i.p.) w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek, a podmiot uzupełniający informację publiczną ma obowiązek zapewnić możliwość przesłania informacji publicznej. Wobec tak sformułowanych zarzutów, skarżący wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z dnia 21 marca 2022 r. dotyczącego udostępnienia w formie elektronicznej projektu stałej organizacji ruchu na drodze powiatowej nr [...] oraz o zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że w terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Starosta nie udostępnił mu żądanych informacji. Termin do udostępnienia przedmiotowej informacji upłynął w dniu 4 kwietnia 2022 r. Skarżący podniósł, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w uzasadnieniu wyroku w sprawie o sygn. akt II SAB/Rz 134/21 wskazał, że niewątpliwie projekt organizacji ruchu na drodze powiatowej to dokument zawierający informację publiczną, podlegającą udostępnieniu na mocy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Pogląd taki wyrażony już został w orzecznictwie sądowym, w którym podkreślono, że projekt organizacji ruchu dotyczy materii, z którą styka się każdy człowiek jako uczestnik ruchu drogowego. Z uwagi na powszechny charakter jest to więc informacja publiczna, stanowiąca nieodłączny element życia każdego obywatela. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania z uwagi na fakt, iż stało się ono bezprzedmiotowe na skutek okoliczności wskazanych w uzasadnieniu, ewentualnie o oddalenie skargi w całości i zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych, a także o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu w postaci zgłoszenia o znaku #137737 z dnia 19 kwietnia 2022 r. dotyczącego braku UPD do pisma z dnia 23 marca 2022 r. na okoliczność wykazania faktów zawartych w treści, jak również na okoliczność wykazania faktu, iż organ w ustawowym terminie i bez zbędnej zwłoki udostępnił skarżącemu informacje objęte wnioskiem z dnia 21 marca 2022 r., a przede wszystkim na okoliczność wykazania przyczyny niedoręczenia wiadomości skarżącemu. W uzasadnieniu organ odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego niedotrzymania przez organ terminu do udzielenia informacji objętej wnioskiem z dnia 21 marca 2022 r. wskazał, że w jego ocenie złożony przez skarżącego wniosek o przesłanie w wersji elektronicznej projektu organizacji ruchu na drodze powiatowej nr [...] stanowi wniosek w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej k.p.a.), zatem udzielił skarżącemu informacji w terminie zakreślonym przez ustawodawcę tj. w terminie 30-dniowym. Dodatkowo wyjaśnił, że w żaden sposób nie podejmował czynności mających na celu uchylenie się od obowiązku załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki o czym świadczy fakt, że w terminie 3 dni od dnia otrzymania wniosku udostępnił skarżącemu wnioskowane informacje, które jedynie z przyczyn technicznych nie zostały skutecznie doręczone. W ocenie Starosty na podstawie prezentowanego stanu faktycznego brak jest podstaw do stwierdzenia, że dopuścił się on zwłoki w udostępnieniu informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022r. poz. 329 ze zm., dalej: P.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Uwzględniając skargę na bezczynność sąd administracyjny 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, o czym stanowi art. 149 § 1 P.p.s.a. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zgodnie z art. 149 § 1a P.p.s.a. Sprawa została rozpoznana i rozstrzygnięta zgodnie z zasadą niezwiązania granicami skargi (art. 134 § 1 P.p.s.a.). W świetle tej zasady Sąd nie jest związany zakresem zaskarżenia, wnioskami skargi, podniesionymi zarzutami oraz powołaną podstawą prawną, kontrolując z urzędu zaskarżone działania lub zaniechania organów oraz sankcjonując je w granicach wyznaczonych w art. 145-150 P.p.s.a. lub w przepisach szczególnych. Sąd po rozpoznaniu sprawy w wyżej wskazanych granicach doszedł do przekonania, że skarga okazała się uzasadniona, bowiem doszło po stronie Starosty do bezczynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej. W pierwszej kolejności wskazać należy, że wątpliwości nie budzi, iż Starosta jest podmiotem, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt. 1 u.d.i.p. a zatem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Wątpliwości nie budzi także spełnienie warunku przedmiotowego, jeżeli chodzi o obowiązek realizacji przedmiotowego wniosku Skarżącego. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Natomiast zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt. 1 lit. c), ust. 1 pkt. 3 lit. e) i ust. 1 pkt. 5 u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o polityce wewnętrznej, w tym o programach w zakresie realizacji zadań publicznych, sposobie ich realizacji, wykonywaniu i skutkach realizacji tych zadań, o stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania oraz o majątku publicznym. Przedmiotem skierowanego wniosku skarżącego było udostępnienie projektu organizacji ruchu dla drogi powiatowej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej definiuje taką informację jako każdą informację o sprawach publicznych (art. 1). Bardziej szczegółowe wskazówki w tym zakresie zawiera art. 6 tego aktu. I tak, według ust. 1 pkt 2 lit. c, udostępnieniu podlega informacja publiczna o podmiotach zobowiązanych do jej udostępnienia tj. o przedmiocie ich działalności i kompetencjach. Z kolei, zgodnie z ust. 1 pkt 4 lit. a, udostępnieniu podlega także informacja publiczna o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych. W świetle art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2021 r. poz. 450 ze zm.), starosta zarządza ruchem na drogach powiatowych i gminnych. Zadania organu zarządzającego ruchem w zakresie projektów organizacji ruchu określa § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. z 2017 r. poz. 784), który stanowi, że organ zarządzający ruchem m. in.: rozpatruje takie projekty, opracowuje lub zleca je do opracowania, zatwierdza organizację ruchu na podstawie złożonych projektów czy przechowuje projekty organizacji ruchu i prowadzi ich ewidencję. Wobec powyższego, niewątpliwie projekt organizacji ruchu na drodze powiatowej to dokument zawierający informację publiczną, podlegającą udostępnieniu na mocy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Pogląd taki wyrażony już został w orzecznictwie sądowym, w którym podkreślono, że projekt organizacji ruchu dotyczy materii, z którą styka się każdy człowiek jako uczestnik ruchu drogowego. Z uwagi na powszechny charakter jest to więc informacja publiczna, stanowiąca nieodłączny element życia każdego obywatela (tak wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 9 marca 2021 r. II SAB/Rz 7/21 i z 15 czerwca 2022r., II SAB/Rz 33/22; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 14 września 2021 r. II SAB/Kr 114/21, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 30 lipca 2021 r. II SAB/Lu 67/21). Tym samym, tak zakres podmiotowy, jak i przedmiotowy powyższej ustawy został w warunkach niniejszej sprawy wyczerpany, co umożliwia przejście do oceny, czy skarżony podmiot rzeczywiście dopuścił się bezczynności, jak zarzucono w skardze. Zgodnie z treścią art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 cyt. ustawy. Przepis art. 13 ust. 2 stanowi, że jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Z kolei art. 15 przewiduje, że jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek (art. 10 ust. 1) podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom (ust. 1). W takim przypadku podmiot obowiązany do udostępnienia w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, ma obowiązek powiadomienia wnioskodawcy o wysokości opłaty. Udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek. W przedmiotowej sprawie skarżący złożył wniosek w dniu 21 marca 2022 r., natomiast skarżony organ udzielił skarżącemu odpowiedzi w dniu 19 kwietniu 2022 r., a więc już po wniesieniu skargi (która została wniesiona w dniu 18 kwietnia 2022 r. Niewątpliwie więc zasadniczy 14-dniowy termin ustawowy został przekroczony. Organ w niniejszej sprawie starał się wykazać, że poczynił próby udostępnienia Skarżącemu wnioskowanej informacji publicznej już w dniu 23 marca 2022r. Jak wynika jednak z pisma organu z dnia 19 kwietnia 2022r. projekt organizacji ruchu omyłkowo nie został dołączony do pisma z dnia 23 marca 2022r. Niezależnie więc od podnoszonych w odpowiedzi na skargę argumentów dotyczących braku wygenerowania UPD do pisma z dnia 23 marca 2022r. z przyczyn niezależnych od organu należało uznać, że objęty wnioskiem projekt organizacji ruchu został Skarżącemu udostępniony dnia 19 kwietnia 2022r. a więc z przekroczeniem terminu z art. 13 ust. 1 ud.i.p. W odpowiedzi na skargę również organ przyznał, że skuteczne udostępnienie Skarżącemu informacji publicznej nastąpiło dnia 19 kwietnia 2022r. W związku z powyższym Sąd stwierdził, że w sprawie, której dotyczy skarga, doszło do naruszenia terminu rozpoznania wniosku, co oznacza, że skarżony organ dopuścił się bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku. W punkcie pierwszym wyroku orzeczono zatem na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a., jak w sentencji. W punkcie drugim wyroku Sąd stosownie do treści art. 149 § 1a P.p.s.a. stwierdził, że stwierdzona w punkcie pierwszym bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Podstawą takiej kwalifikacji są okoliczności związane z brakiem oznak celowego ograniczania prawa strony skarżącej do załatwienia w ustawowym terminie wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Sąd uwzględnił, że organ poczynił starania, choć nieskuteczne w kierunku udostępnienia informacji publicznej już dnia 23 marca 2022r. Ponadto niezwłocznie po wniesieniu skargi doręczył Skarżącemu wnioskowany projekt organizacji ruchu. Sąd działając na podstawie art. 200 P.p.s.a., orzekł ponadto w punkcie trzecim wyroku o zasądzeniu od skarżonego organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania sądowego, na które złożył się uiszczony wpis sądowy