II SAB/Rz 8/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Piotr Godlewski WSA Paweł Zaborniak /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 25 lipca 2018 r. sprawy ze skargi Z. A. na przewlekłość postępowanie prowadzonego przez Burmistrza w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania za przekazanie działki -skargę oddala-

Przedmiotem skargi Z.A. jest przewlekłe prowadzenie przez Burmistrza Gminy [...] postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Na podstawie akt administracyjnych sprawy ustalono, że decyzją "Urzędu Rejonowego w [...]" z dnia [...] maja 1995 r. nr [...] zatwierdzono projekt podziału nieruchomości położonej na terenie wsi [...] gm. [...] oznaczonej jako działka nr 1320/1 na nowe działki o nr ewidencyjnych 1320/2, 1320/3, 1320/4, 1320/5, 1320/6. Powyższą decyzją na podstawie art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30 poz. 127 ze zm.) przekazano działkę nr 1320/6 na rzecz Gminy [...] z przeznaczeniem na drogę dojazdową, położoną aktualnie w granicach miasta [...] po włączeniu obrębu [...] do [...]. Decyzją Prezesa Rady Ministrów Rzeczypospolitej Polskiej [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. działka nr 1320/6 została przekazana Gminie Miasta [...]. Z.A. wnioskiem z dnia 5 listopada 2014 r. oraz powołując się na wcześniejsze wnioski z dnia 30 kwietnia 1996 r. oraz z dnia 26 sierpnia 1996r., zwrócił się do Burmistrza [...] o wydanie decyzji ustalającej wysokość odszkodowania za działkę nr 1320/6. Na wniosek Burmistrza [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], dalej "Kolegium", postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r. wskazało Burmistrza [...] jako organ właściwy do rozpatrzenia sprawy. W toku postępowania o ustalenie odszkodowania Burmistrz [...] powziął wątpliwość co do zgodności z prawem decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] maja 1995 r. Kolegium utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2016 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności powyższej w części dotyczącej przeniesienia wydzielonej działki o nr 1320/6 na własność gminy [...]. Wyrokiem z dnia 14 września 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 1156/16 WSA w Rzeszowie oddalił skargę Gminy na powyższą decyzję. W następstwie rozpoznania skargi Z.A. na przewlekle prowadzenie przez Burmistrza [...] postępowania w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania za przekazanie działki, WSA w Rzeszowie wyrokiem z dnia 23 września 2016 r., sygn. akt II SAB/Rz 66/16, stwierdził, że przewlekłe prowadzenie przez Burmistrza [...] postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zaś w pozostałym zakresie skargę oddalił oraz wymierzył Burmistrzowi [...] grzywnę w wysokości 5 000, 00 zł. Wskazany wyrok został przez Burmistrza [...] zaskarżony skargę kasacyjną. Burmistrz [...] decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] umorzył postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania. Decyzja ta została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją kasacyjną Kolegium z dnia [...] maja 2017 r. nr [...]. Wnioskiem z dnia 5 października 2017 r. Z.A. złożył ponaglenie w związku z przewlekłym prowadzeniem postępowania przez Burmistrza Gminy [...]. Postanowieniem z dnia [...] października 2017 r. Kolegium uznało ponaglenie Z.A. za uzasadnione i zobowiązało Burmistrza [...] do załatwienia przedmiotowej sprawy w 60 - dniowym terminie. W skardze na przewlekłość postępowania i niezałatwienie przez Burmistrza Gminy [...] w terminie sprawy w przedmiocie wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania za przekazanie działki nr 1320/6 na rzecz Gminy [...], Z.A. zażądał stwierdzenia niezałatwienia w terminie sprawy dotyczącej wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania za przekazanie działki na rzecz Gminy [...] na podstawie Decyzji Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] maja 1995 r. i wyznaczenia Burmistrzowi Gminy [...] terminu do wydania ww. decyzji odszkodowawczej, zobowiązania Burmistrza Gminy [...] do ukarania dyscyplinarnego pracowników winnych niezałatwienia sprawy w terminie, poprzez udzielenie nagany z wpisem do akt oraz zasądzenie kosztów postępowania. Decyzja stała się prawomocna w 1995 r. Droga dojazdowa, utworzona z działki nr 1320/6 w [...], stanowi przedłużenie ulicy [...] i jako droga publiczna stanowi jedyny dojazd do zlokalizowanych przy niej nieruchomości. Pomimo faktu wykorzystywania przejętej działki do przewidzianych dla niej przy przejmowaniu celów i pomimo wielokrotnie kierowanych, wcześniej do Gminy [...], a później do Miasta [...], pism skarżący nie otrzymał za przejętą działkę żadnego należnego odszkodowania. W ocenie skarżącego nieracjonalnie długi czas załatwiania sprawy wynika z uporczywego niepodejmowania właściwych działań ze strony (wcześniej) Wójta Gminy [...], który nie ustosunkował się do wniosków, a następnie ze strony Burmistrza [...], który unika podjęcia ze skarżącym negocjacji w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania. Dalsze działania Burmistrza [...] zmierzają do maksymalnego czasowego oddalenia załatwienia sprawy. Biorąc pod uwagę fakt, że od złożenia w Gminie [...] pierwszego pisma (30 kwietnia 1996 r.), w którym skarżący domagał się odszkodowania za przejętą działkę, upłynęło ponad 21 lat, a odszkodowanie nadal nie zostało ustalone można stwierdzić, że w tym przypadku Burmistrz [...]nie realizuje zasady zaufania obywateli do władzy publicznej zagwarantowanej w art. 2 Konstytucji RP. Działka nr 1320/6 służy od 22 lat jako droga publiczna, zapewniając jedyny dojazd do 6 domów mieszkalnych i dwóch zakładów usługowych. Pomimo wyroków, postanowień i decyzji Kolegium i Sądów, dotyczących kwestii zapłaty odszkodowania, Burmistrz [...] nadal konsekwentnie uchyla się od ustalenia i wypłaty odszkodowania za tą nieruchomość naruszając art. 21 ust. 2 Konstytucji RP stanowiący, że wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...], Burmistrz [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość położoną w obr.223 [...] - [...] oznaczoną jako działka nr 1320/6 o pow. 0, 0673 ha przejętą na rzecz Gminy [...] na podstawie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] maja 1995r. Ww. decyzję strona skarżąca otrzymała w dniu 8 stycznia 2018r. W odpowiedzi na skargę Gmina [...] wniosła o oddalenie skargi w całości z uwagi na fakt, że skarga na przewlekłość postępowania Burmistrza [...] jest przedmiotem rozpatrywania przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie pod sygn. akt I OSK 2902/16 w związku ze skargą kasacyjną od wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 23 września 2016 r. sygn. akt II SAB/Rz 66/16. Organ streścił przebieg postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania oraz wyjaśnił, że Burmistrz [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. ustalił odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość. Skarżąca otrzymała ww. decyzję w dniu 8 stycznia 2018r., natomiast skarga na przewlekłość postępowania Burmistrza [...] została złożona w siedzibie organu w dniu 5 stycznia 2018 r. Biorąc pod uwagę powyższe należy zdaniem Organu uznać skargę za bezprzedmiotową. Odnosząc się do stanowiska organu zawartego w odpowiedzi na skargę skarżący wyjaśnił, że realizowana z rażącym naruszeniem prawa przewlekłość postępowania prezentowana w tej sprawie przez Gminę [...] osiąga poziom, który stanowczo powinien być ostatecznie osądzony i skutkować wyciągnięciem konsekwencji w stosunku do osób odpowiedzialnych za taki stan rzeczy. Celem systematycznie podejmowanych przez Burmistrza [...] działań prawnych jest maksymalne oddalenie w czasie kwestii zapłaty należnego odszkodowania, a skutkiem tych działań było wymuszenie wieloletnich postępowań zarówno w SKO, jak również w WSA. Efektem takich podejmowanych przez Burmistrza [...] działań jest zarówno bardzo krzywdząca sytuacja, że od około 22 lat skarżący oczekuje na odszkodowanie. W związku z powyższym wniosek Burmistrza [...] o oddalenie skargi nie zasługuje na uwzględnienie. Wyrokiem z dnia 28 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 2902/16 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Burmistrza [...] od wyroku tut. Sądu z dnia 23 września 2016 r., sygn. akt II SAB/Rz 66/16. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga została przez Sąd oddalona, bowiem nie okazała się uzasadniona. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2188). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302; zwana dalej w skrócie p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem swej skargi Skarżący uczynił przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Burmistrza [...] w sprawie dotyczącej ustalenia odszkodowania za nieruchomość o nr 1320/6 w Zwięczycy, nabytej z mocy prawa przez Gminę [...] w wyniku zatwierdzenia podziału działki. Skarga została rozpoznana przez WSA w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest przewlekłe prowadzenie postępowania. Ustawową definicję przewlekłości postępowania administracyjnego wyraża art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a., który stanowi, że przewlekle jest prowadzone postępowanie jeżeli trwa dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Mając ten przepis na uwadze, można z przekonaniem uznać, iż z przewlekłością postępowania mamy do czynienia w sytuacji, gdy organ administracji podejmuje określone czynności procesowe, niemniej jednak nie są to czynności zmierzające do końcowego załatwienia sprawy. Chodzi tu o takie działania, które nie zapewniają wyjaśnienia okoliczności sprawy i wydania stosownego merytorycznego rozstrzygnięcia, zaś postępowanie jest nadmiernie rozciągnięte w czasie i w nieuzasadniony sposób jest przedłużane niesprawnymi działaniami organu. Innymi słowy, organ działa przewlekle wówczas gdy jego czynności są nieskuteczne lub też mało skuteczne. To stanowisko znajduje potwierdzenie w wyroku NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., o sygn. II OSK 549/13, LEX nr 1369030, gdzie stwierdzono : postępowanie prowadzone w sposób w przewlekły jest to postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź przy wykonywaniu czynności pozornych powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Dodać do tego należy, iż stanu przewlekłości, gdy już wystąpi nie eliminuje wydanie przed wniesieniem skargi do WSA, jak i w czasie późniejszym, przez właściwy organ aktu rozstrzygającego sprawę merytorycznie. Jest to kolejna różnica zachodząca ze stanem bezczynności, który to stan może zostać zniesiony jeżeli organ przed wydaniem wyroku przez sąd, podejmie się trudu załatwienia sprawy w przewidzianej przez prawo formie (por. wyrok NSA z 19 kwietnia 2017 r., sygn. II OSK 238/16, LEX). Można organom administracji czynić skuteczne zarzuty bezczynności czy przewlekłości postępowania, o ile są one obiektywnie właściwe do wydania jednego z aktów wskazanych w art. 3 § 2 pkt. 1 – 4 p.p.s.a. Innymi słowy, nie można domagać się od Organu wydania decyzji administracyjnej, jeżeli organ ten w świetle obowiązujących regulacji nie jest właściwy w sprawie. Wzorzec procedowania organu administracji w zakresie terminów załatwienia sprawy administracyjnej wyznaczają przepisy art. 12 § 1 oraz art. 35 § 1, 2 i 3 k.p.a. Szczególnie istotne znaczenie w niniejszej sprawie odgrywa przepis art. 35 § 3 K.p.a., który stanowi: załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż w sprawie dotyczącej ustalenia wysokości odszkodowania orzekał WSA, który wyrokiem z dnia 23 września 2016 r., o sygn. II SAB/Rz 66/16 stwierdził, że Burmistrz [...] przewlekle prowadził postępowanie w sprawie odszkodowania z wniosku Z.A. Wyrok ten stał się prawomocny z uwagi na oddalenie wniesionej przez Gminę [...] skargi kasacyjnej przez NSA - wyrok z 28 marca 2018 r., sygn. I OSK 290/16. Wobec tego wyroku w niniejszym postępowaniu WSA miał za zadanie ocenić, czy po jego wydaniu Burmistrz w dalszym ciągu prowadził postępowanie w sposób nieefektywny. Zdaniem Sądu o braku stanu przewlekłości postępowania w niniejszej sprawie świadczyć będzie podjęcie przez Burmistrza rozstrzygnięcia kończącego w jakikolwiek sposób postępowanie administracyjne wszczęte z wniosku strony skarżącej. Wynika to z faktu, że w świetle obowiązującego prawa organ jednostki samorządowej, która nabyła z mocy art. 98 ust. 1 u.g.n. własność nieruchomości nie posiada kompetencji administracyjnej do decyzyjnego rozstrzygania o wysokości odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną na podstawie w/w regulacji u.g.n.. W sprawie wysokości odszkodowania winien orzekać właściwy miejscowo starosta wykonujący w tym obszarze zadania z zakresu administracji rządowej. O właściwości tego organu przesądza jednoznacznie art. 98 ust. 3 w zw. z. art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n. Na mocy tych przepisów to starosta wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu w przypadku, o którym mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n. Prawo domagania się przez skarżącego wydania decyzji administracyjnej w określonych w K.p.a. terminach wynika jedynie z ustalonej przez SKO w [...] w sposób naruszający art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n. właściwości Burmistrza [...] – postanowienie z 25 marca 2015 r., znak SKO.4160/6/2015. Sprzeczność z prawem wskazanego postanowienia SKO została potwierdzona wyrokiem WSA w Rzeszowie z 24 lipca 2018 r., o sygn. II SA/Rz 450/18 (CBOSA). Kolegium wydając w/w postanowienie zupełnie pominęło znaczenie dla sprawy art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n. Oczywiście niezgodne z przepisami u.g.n. postanowienie SKO wykluczało dopuszczalność zastosowania art. 65 § 1 i 2 K.p.a., czyli przekazania wniosku skarżącego do organu właściwego. Skarżący w wyniku wydania aktu wyznaczającego właściwość mógł domagać się od Burmistrza [...] wydania decyzji kończącej postępowanie, lecz nie miał skutecznego prawnie roszczenia o ustalenie w drodze decyzji wysokości odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości. Decyzja Burmistrza o ustaleniu tej wysokości byłaby w świetle art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. decyzją nieważną, gdyż wydaną z bezsprzecznym naruszeniem przepisów o właściwości organu administracji. Burmistrz [...] orzekając o wysokości odszkodowania za mienie nabyte z mocy prawa przez Gminę [...], działałby w sprawie majątkowej tej Gminy, co byłoby niezgodne z założeniami systemu prawa administracyjnego. Biorąc pod uwagę powyższy stan rzeczy, nie można było stwierdzić w niniejszym postępowaniu przewlekłego prowadzenia postępowania przez Burmistrza Gminy [...], gdyż organ ten po doręczeniu mu wyroku WSA z dnia 23 września 2016 r., w dniu [...] lutego 2017 r. wydał decyzję administracyjną o nr [...], którą umorzył postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość. W treści tej decyzji Organ słusznie zauważył brak swej właściwości rzeczowej do rozstrzygnięcia sprawy wysokości odszkodowania. Tym samym skarżony Organ wykonał nadaną mu w sposób naruszający prawo kompetencje do zakończenia postępowania, znosząc również stan bezczynności i przewlekłości postępowania. Na powyższą ocenę nie wpływa to, że w/w decyzja nie załatwiała sprawy merytorycznie, bowiem Burmistrz takiego rodzaju rozstrzygnięcia nie był władny wydać. Dlatego też nie może być również rozliczany z tego czy działał w postępowaniu w sposób efektywny pod względem wykorzystania swych uprawnień rzeczowych, których oczywiście nie posiadał. WSA zauważa także, że Burmistrz zobowiązywany kolejnymi postanowieniami i decyzjami SKO w [...], końcowo wydał decyzję o ustaleniu wysokości odszkodowania – decyzja z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...] - czyniąc to w terminie wyznaczonym mu postanowieniem SKO w [...] z dnia [...] października 2017 r., nr [...], i przed wniesieniem rozpoznanej skargi. Także i to rozstrzygnięcie przekonuje o braku stanu przewlekłości postępowania, co należy podkreślić, prowadzonego przez Organ niewłaściwy rzeczowo w sprawie administracyjnej. Powyższe przyczyny musiały zadecydować o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania, WSA nie orzekał z uwagi na treść art. 200 p.p.s.a., która pozwala zasądzić te koszty na rzecz skarżącego, którego skarga została uwzględniona.