II SAB/Rz 79/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka /spr./ AWSA Maria Mikolik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 7 października 2021 r. sprawy ze skargi P. D. na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Komendanta Miejskiego Policji do rozpoznania wniosku skarżącego P. D. z dnia 26 maja 2021 r. o udzielenie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty zwrotu akt sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Komendanta Miejskiego Policji na rzecz skarżącego P. D. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

II SAB/Rz 79/21 UZASADNIENIE Przedmiotem skargi P.D. jest bezczynność Komendanta Miejskiego Policji w sprawie udostępnienia informacji publicznej., zaistniała po złożeniu wnioskiem z [...] maja 2021 r. o udzielenie informacji publicznej dotyczącej policjanta K.K. poprzez przesłanie po anonimizacji następujących dokumentów: 1. życiorysu, 2. kopii dyplomu ukończenia szkoły średniej, wyższej i szkoły policyjnej, 3. informacji o przebiegu drogi zawodowej, 4. kopii mianowania na policjanta, 5. kopii oświadczenia majątkowego, 6. kopii aktualnych badań psychiatrycznych, 7. informacji o wysokości wynagrodzenia brutto za ostatni miesiąc. Wnioskodawca zastrzegł przesłanie ww. informacji drogą elektroniczną na podany adres email. W odpowiedzi Komendant Miejski Policji, pismem z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] (przesłanym mailem w tym dniu) poinformował, że wysokość wynagrodzenia policjanta (pkt 7 wniosku) reguluje rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. z 2020 r., poz. 1988). W odniesieniu do Odnośnie pozostałych żądanych dokumentów (z wyłączeniem oświadczenia majątkowego) organ wyjaśnił, że zawierają treści o charakterze informacji publicznej potwierdzającej kompetencje konkretnego funkcjonariusza Policji, jednak same w sobie są dokumentami prywatnymi, które nie podlegają udostępnieniu w ramach powszechnego dostępu do informacji publicznej. Dokumenty te mimo pozostawania w merytorycznym związku z nawiązaniem i przebiegiem służby nie dotyczą bezpośrednio pełnienia funkcji publicznej i nie spełniają kryterium dokumentów urzędowych o jakich mowa w art. 6 ust. 2 ustawy. W tym zakresie organ uznał, że zasadna jest odmowa ich udostępnienia, gdyż nie spełniają kryterium informacji publicznej. W kwestii udostępnienia kopii oświadczenia majątkowego organ poinformował, że kompleksowe regulacje w tym zakresie zawiera ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, a zatem nie mają zastosowania przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. W art. 62 ust. 5 ustawy o Policji wskazano, że informacje zwarte w oświadczeniu o stanie majątkowym stanowią tajemnicę prawnie chronioną i podlegają ochronie przewidzianej dla informacji niejawnych klauzuli "zastrzeżone" określonej w przepisach o ochronie informacji niejawnych, chyba że policjant, który złożył oświadczenie wyraził pisemną zgodę na ich ujawnienie z zastrzeżeniem ust. 7. Tylko informacje zawarte w oświadczeniach o stanie majątkowym osób pełniących funkcje organów Policji są publikowane bez ich zgody na właściwych stronach Biuletynu Informacji Publicznej. W dniu 16 czerwca 2021 r. (data wpływu do organu) P.D. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji. Zarzucił naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę prawną do uzyskania informacji publicznej, poprzez błędne zastosowanie polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek oraz naruszenie art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie w jakim z tych przepisów wynika, że informacja nieudostępniona w BIP jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki nie później niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez brak zastosowania i niezrealizowanie wniosku. Wobec powyższych zarzutów wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku. Wyjaśnił, że zwrócił się o udostępnienie informacji i przesłanie jej na podany adres poczty elektronicznej. Wprawdzie organ odpowiedział na jego wniosek, ale nie udostępnił żądanych informacji. Skarżący wskazał, że K.K. jest funkcjonariuszem zatem organ obowiązany był udzielić żądanych informacji. Odnowa udzielenia informacji musi być wydana w formie decyzji – art. 16 ust. 1 u.d.i.p., na którą przysługuje zażalenie. Brak wydania decyzji stanowi naruszenie ustawy. Na poparcie powyższego stanowiska skarżący powołał orzeczenia sądów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę Komendant Miejski Policji zawnioskował o jej odrzucenie, ewentualnie jej oddalenie. Podtrzymał stanowisko, że dane o które wnioskował skarżący nie stanowią informacji publicznej, zatem wydanie decyzji odmownej w takim przypadku nie ma uzasadnienia prawnego. Odpowiedź organu mieściła się w ramach działania i w granicach przepisów prawa. Zarzut bezczynności i odmowy udzielenia informacji publicznej są nieuprawnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zakres kognicji sądów administracyjnych, które sprawują kontrolę działalności administracji pod względem legalności, określają przepisy art. 3 § 2, 2a i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) - zwanej dalej P.p.s.a. Kontrola ta z mocy art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. obejmuje również bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Bezczynność oznacza stan, w którym organ, będący właściwym miejscowo i rzeczowo do załatwienia sprawy, nie wydaje decyzji, postanowienia bądź innego aktu administracyjnego lub nie podejmuje czynności z zakresu administracji publicznej, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a. Sąd orzekał w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 P.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Skarżący zarzuca Komendantowi Miejskiemu Policji bezczynność powstałą na tle stosowania ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1429) – dalej: "u.d.i.p.", która reguluje tryb udostępniania informacji, stanowiąc, że udostępnianie na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba, że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany tego nie umożliwiają. Wówczas podmiot ten powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości przekazania informacji i wskazuje w jakiej formie informacja może być udostępniona. W takim przypadku, jeżeli w ciągu 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 1 i 2). Sposobami załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej w myśl ww. ustawy są zatem: albo udzielenie informacji, albo poinformowanie o braku możliwości udostępnienia informacji (art. 14 ust. 2) albo też wydanie decyzji odmownej (art. 16 ust. 1). Nie ulega wątpliwości Sądu, że zakres żądania skarżącego wyznaczony został treścią jego wniosku z dnia [...] maja 2021 r., obejmującego 7 punktów dotyczących osoby K.K. - funkcjonariusza Policji . Bezsporne jest też, że wniosek ten został nadany drogą elektroniczną, a wnioskodawca zastrzegł taki sam sposób udzielenia zanonimizowanych informacji. Oceniając zatem czy organ dopuścił się bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej należy rozstrzygnąć, czy informacje objęte wnioskiem skarżącego mają taki charakter. W odniesieniu do zakresu pojęcia informacja publiczna należy w pierwszym rzędzie sięgnąć do art. 61 Konstytucji RP, zgodnie z którym, obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Jest to przepis, którego brzmienie należy mieć na uwadze przy interpretacji regulacji w tym zakresie zawartych w ustawie o dostępie do informacji publicznej, przyjmując w konsekwencji, że pojęcie informacji publicznej jest bardzo szerokie. Wskazuje na to zresztą już sam art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Przykładowe dane, które ustawodawca uznał za informację publiczną zawiera art. 6 przedmiotowego aktu, stanowiąc m.in., że do takich zaliczone są informacje o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach. Pojęcie "funkcjonariusza publicznego" zostało zdefiniowane w art. 115 § 13 Kodeksu karnego; jest nim: 1) Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej; 2) poseł, senator, radny; 2a) poseł do Parlamentu Europejskiego; 3) sędzia, ławnik, prokurator, funkcjonariusz finansowego organu postępowania przygotowawczego lub organu nadrzędnego nad finansowym organem postępowania przygotowawczego, notariusz, komornik, kurator sądowy, syndyk, nadzorca sądowy i zarządca, osoba orzekająca w organach dyscyplinarnych działających na podstawie ustawy; 4) osoba będąca pracownikiem administracji rządowej, innego organu państwowego lub samorządu terytorialnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe, a także inna osoba w zakresie, w którym uprawniona jest do wydawania decyzji administracyjnych; 5) osoba będąca pracownikiem organu kontroli państwowej lub organu kontroli samorządu terytorialnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe; 6) osoba zajmująca kierownicze stanowisko w innej instytucji państwowej; 7) funkcjonariusz organu powołanego do ochrony bezpieczeństwa publicznego albo funkcjonariusz Służby Więziennej; 8) osoba pełniąca czynną służbę wojskową, z wyjątkiem terytorialnej służby wojskowej pełnionej dyspozycyjnie; 9) pracownik międzynarodowego trybunału karnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe. Policjant jest częścią umundurowanej i uzbrojonej formacji (Policji), której podstawowe zadania określa art. 1 ust. 2 ustawy 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 360), a wśród nich są: ochrona życia i zdrowia ludzi oraz mienia przed bezprawnymi zamachami, ochrona bezpieczeństwa i porządku publicznego, w tym zapewnienie spokoju w miejscach publicznych oraz w środkach publicznego transportu i komunikacji publicznej, w ruchu drogowym i na wodach, inicjowanie i organizowanie działań mających na celu zapobieganie popełnianiu przestępstw i wykroczeń, czy wykrywanie przestępstw i wykroczeń oraz ściganie ich sprawców. W doktrynie oraz orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że funkcjonariuszem publicznym jest każda osoba, której uprawnienia i obowiązki w zakresie działalności publicznej są określone lub uznane przez ustawę lub wiążącą RP umowę międzynarodową (por. wyrok NSA z dnia 20.11.2019 r., I OSK 4342/18). W powołanym wyroku wyrażono również pogląd, że funkcjonariuszem publicznym jest osoba pełniąca funkcję publiczną rozumianą jako wykonywanie zadań publicznych polegających na podejmowaniu działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób (lub łączących się, co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów) lub gospodarowanie mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. W zakresie pojęcia osoby pełniącej funkcje publiczne sądy wypowiedziały się w licznych orzeczeniach, w których zwraca się uwagę na konieczność szerokiej wykładni w tym przedmiocie. Osobą taką nie jest więc tylko funkcjonariusz publiczny w rozumieniu kodeksu karnego, lecz każda osoba mająca związek z realizacją zadań publicznych. Funkcja publiczna to bowiem funkcja związana z uprawnieniami i obowiązkami w zakresie realizacji zadań publicznych [np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4.02.2020 r. I OSK 2634/18 (NSA), wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 20.03.2006 r., K 17/05]. Podkreślenia wymaga, że w przypadku osób pełniących funkcje publiczne ograniczenie w dostępie do informacji publicznej ze względu na ich prywatność nie występuje, o ile informacje te mają ścisły związek z pełnieniem tych funkcji. Niewątpliwie policjant należy do kategorii osób pełniących funkcje publiczne i co do zasady informacje dotyczące podejmowanych przez niego w ramach obowiązków służbowych działań - mieszczących się w ustawowych kompetencjach Policji - są informacją publiczną Konsekwencją natomiast takiego rozumienia funkcjonariusza publicznego oraz wykonywanych zadań publicznych, a także związku żądanej informacji o osobie pełniącej funkcję publiczną z pełnieniem tej funkcji jest uznanie, że informacje na temat posiadanego wykształcenia i doświadczenia zawodowego, przebiegu kariery zawodowej oraz stanu zdrowia, dające obraz kompetencji (kwalifikacji i predyspozycji) do pracy na określonym stanowisku, stanowią informację publiczną. Z wykładni art. 5 ust. 2 u.d.i.p. wynika zresztą wprost, że udostępnieniu podlega informacja o osobach pełniących funkcje publiczne, mająca związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji. Sąd zgadza się z poglądem wyrażonym w wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 6 maja 2021 r. (sygn. akt II SAB/Rz 33/21), że informacje publiczne mogą wynikać nie tylko z dokumentów urzędowych sporządzonych przez uprawnionego funkcjonariusza publicznego w ramach jego kompetencji oraz skierowanych do innego podmiotu lub złożonych do akt sprawy (art. 6 ust. 2 u.d.i.p.), lecz także z innych dokumentów, którymi podmioty publiczne posługują się w celu wykonywania powierzonych im zadań publicznych. W związku z powyższym informacje publiczne mogą wynikać również z dokumentów nieurzędowych wytworzonych w związku z rozpoczęciem, trwaniem lub zakończeniem stosunku służbowego funkcjonariusza publicznego (np. policjanta), jeśli tylko dokumenty te stanowią część bazy informacyjnej wykorzystywanej przez dany podmiot publiczny. Do grupy powyższej zaliczyć można informacje o przebiegu drogi zawodowej policjanta. Zasadniczo więc żądanie skarżącego udzielenia wnioskowanych informacji zawierających życiorys, kopię dyplomu ukończenia szkoły średniej, wyższej i policyjnej, informacji o przebiegu drogi zawodowej, kopii aktu mianowania na policjanta oraz kopii aktualnych badań psychiatrycznych obejmowało informację publiczną podlegającą udostępnieniu. W zakresie udostępnienia kopii oświadczenia majątkowego policjanta istotne znaczenie ma art. 62 ust. 5 ustawy o Policji, zgodnie z którym, informacje zawarte w takim oświadczeniu stanowią tajemnicę prawnie chronioną i podlegają ochronie przewidzianej dla informacji niejawnych o klauzuli tajności "zastrzeżone" określonej w przepisach o ochronie informacji niejawnych. Tymczasem, w myśl art. 5 ust. 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Stosowną informacje w tym zakresie, odwołującą się do treści art. 62 ust. 5 ustawy o Policji zawiera pismo Komendanta z [...].06.2021 r. Wskazuje ono także, że tylko informacje zawarte w oświadczeniach o stanie majątkowym osób pełniących funkcje organów Policji podlegają ujawnieniu w Biuletynie Informacji Publicznej. W przypadku pozostałych policjantów ujawnienie tych informacji wymaga zgody zainteresowanego funkcjonariusza Ograniczenie w dostępie do tego rodzaju informacji publicznej winno wobec tego zostać wykazane w decyzji administracyjnej, stosownie do art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Jeśli chodzi o wynagrodzenie policjanta, na zakwalifikowanie tej informacji jako publicznej wskazuje art. 6 u.d.i.p. Taki charakter mają wymienione w tym przepisie informacje o sposobach realizacji zadań publicznych, ich wykonywaniu i skutkach realizacji tych zadań (art. 6 ust. 1 pkt 1ppkt c) oraz o majątku publicznym, w tym majątku jednostek samorządu terytorialnego, długu publicznym, ciężarach publicznych, etc. (art. 6 ust. 1 pkt 5). Niewątpliwie w skład tego majątku wchodzą wynagrodzenia wszystkich funkcjonariuszy publicznych. Wynagrodzenia te, wraz ze wszystkimi składnikami finansowane są ze środków publicznych, a gospodarka tymi środkami jest jawna, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 885, ze zm.). W orzecznictwie wydanym w zakresie tej problematyki wskazuje się, że zasada przejrzystości sektora finansów publicznych, aby mogła być w pełni realizowana musi obejmować swobodny dostęp obywatela do informacji o działalności państwa w wymiarze finansowym, aby uzyskał on rzetelny obraz sytuacji finansowej państwa w wybranym przez niego sektorze (por. wyroki: WSA w Białymstoku z dnia 26.06.2014 r., II SAB/Rz 26/14, WSA w Kielcach z dnia 12.02.2015 r., II SAB/Ke 1/15, WSA w Warszawie z dnia 13.05.2015 r., II SAB/Wa 290/15, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Istotne znaczenie ma jednakże ograniczenie jakie wprowadza art. 5 u.d.i.p. w zakresie realizacji prawa do informacji, stanowiąc, że prawo do informacji podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Z kolei w świetle jego ust. 2, prawo to ograniczone jest także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. W ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie wysokość wynagrodzenia konkretnego policjanta stanowi jednak tzw. dane wrażliwe, przy których udostępnieniu poszanowanie prawa do prywatności powinno mieć priorytet, o ile nie dotyczy osób pełniących funkcję organu (komendant, zastępca komendanta). W tym wypadku i przy braku zgody zainteresowanego funkcjonariusza na ujawnienie wysokości jego wynagrodzenia, żądanie skarżącego w tym zakresie należało rozpoznać wskazując wysokość wynagrodzenia funkcjonariusza w takim samym stopniu służbowym i na takim samym stanowisku jak K.K., z podaniem ilości lat, jak stanowi w jego wypadku tzw. "wysługę lat", zgodnie z rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. z 2020 r., poz. 1988). W rozpoznawanej sprawie do dnia wniesienia skargi żądanej informacji (w żądanej formie) nie udostępniono, nie została też wydana wspomniana wyżej decyzja, co oznacza pozostawanie Komendanta Miejskiego Policji w bezczynności Z tych przyczyn Sąd orzekł, jak w pkt I sentencji wyroku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Jednocześnie, na mocy art. 149 § 1a P.p.s.a. Sąd uznał, że zaistniała bezczynność nie miała charakteru rażąco naruszającej prawo. Miał przy tym na uwadze stosunkowo nieduże przekroczenie terminu załatwienia sprawy (termin mijał [...] czerwca 2021r., skargę złożono[...] czerwca 2021r.), a także brak uporczywości w pozostawaniu w bezczynności, a tego rodzaju okoliczności – tj. uporczywość oraz długotrwały brak podejmowania jakichkolwiek działań wiąże się powszechnie z bezczynnością rażąco naruszającą prawo. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o art. 200 P.p.s.a. w z zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a. i art. 210 § 2 P.p.s.a.