II SAB/Rz 73/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie NSA Stanisław Śliwa WSA Ewa Partyka /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 17 października 2023 r. sprawy ze skargi D. L. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy [...] w przedmiocie ustalenia i wypłaty dodatku węglowego I. zobowiązuje Burmistrza Miasta i Gminy [...] do rozpoznania wniosku skarżącej D. L. złożonego dnia 19 września 2022 r. w terminie 30 dni od daty zwrotu akt sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku; II. stwierdza, że bezczynność przy rozpoznaniu wniosku opisanego w punkcie I wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Burmistrza Miasta i Gminy [...] na rzecz skarżącej D. L. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem skargi D.L. (dalej: "skarżąca") jest bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy [...] (dalej: "Burmistrz" lub "organ") w sprawie ustalenia i wypłaty dodatku węglowego. Jak wynika z nadesłanych do Sądu akt sprawy, wnioskiem z dnia 9 września 2022 r. skarżąca wystąpiła do Burmistrza o wypłatę dodatku węglowego. Jako adres miejsca zamieszkania wskazała: [...]. Pismem z dnia 14 października 2022 r. nr [...], organ wystosował do skarżącej wezwanie o zgłoszenie się do Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] w sprawie wniosku o wypłatę dodatku węglowego oraz dołączenie kopii złożonej deklaracji źródeł ciepła i źródeł spalania paliw w terminie 7 dni od dnia otrzymania pisma, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia. Korespondencję skierowano na adres podany we wniosku, jednak nie została ona odebrana przez skarżącą. W związku z powyższym korespondencję złożono do akt sprawy. Zawiadomieniem z dnia 16 listopada 2022 r. poinformowano skarżącą, że z uwagi na niezastosowanie się do powyższego wezwania w wyznaczonym terminie, wniosek w sprawie dodatku węglowego pozostawia się bez rozpoznania. Korespondencję z zawiadomieniem skierowano na adres skarżącej jak wcześniej i również nie została ona podjęta przez stronę. Wobec powyższego korespondencję złożono do akt sprawy. Pismem z dnia 14 kwietnia 2023 r. skarżąca zwróciła się do organu o udzielenie informacji, w jaki sposób został rozpoznany jej wniosek o przyznanie dodatku węglowego na gospodarstwo rolne położone w [...]. Udzielając odpowiedzi na powyższe zapytanie, pismem z dnia 25 kwietnia 2023 r. Burmistrz poinformował, że wniosek został pozostawiony bez rozpatrzenia. Organ wskazał, że korespondencję w tej sprawie skierowano za zwrotnym potwierdzeniem odbioru na adres zamieszkania skarżącej wskazany we wniosku, tj. [...]. Korespondencja wróciła z adnotacją o niepodjęciu jej w terminie, w związku z czym zgodnie z art. 44 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. Z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm.; dalej: "k.p.a."), pismo uznano za skutecznie doręczone. Jednocześnie organ poinformował o możliwości wglądu w dokumentację w siedzibie organu. W reakcji na powyższe pismo, skarżąca pismem z dnia 9 maja 2023 r. wniosła "Zażalenie na decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] o pozostawieniu bez rozpoznania wniosku i dodatek węglowy", kierując przedmiotowe pismo do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. W piśmie z dnia 19 maja 2023 r. Burmistrz poinformował, że pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia nie następuje w formie decyzji lub postanowienia, więc na tego rodzaju czynność materialno-techniczną nie można wnieść środka zaskarżenia w formie odwołania lub zażalenia. W związku z powyższym organ wezwał skarżącą do wyjaśnienia w terminie siedmiu dni od dnia otrzymania wezwania, czy przedmiotowe pismo należy traktować jako skargę na bezczynność organu czy inny rodzaj pisma (wskazanie jaki) w postępowaniu administracyjnym. W piśmie z dnia 25 maja 2023 r. skarżąca wniosła o potraktowanie jej pisma z dnia 9 maja 2023 r. jako ponaglenia o załatwienie sprawy w terminie art. 37 k.p.a. Podniosła, że postępowanie prowadzone jest dłużej niż jest to niezbędne do jej załatwienia, a ponieważ organ nie rozpoznał merytorycznie sprawy, nie ma możliwości odniesienia się do stanowiska organu. Zaznaczyła, że nie może również złożyć ponownego wniosku, ponieważ upłynął już termin na składania takich wniosków. Ustosunkowując się do powyższego pisma, organ w piśmie z dnia 1 czerwca 2023 r. poinformował, że uznaje je za bezzasadne, ponieważ wszystkie czynności organ wykonał w terminie i zakończył postępowanie działając na podstawie art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (Dz.U. z 2022 r. poz. 1692) w zw. z art. 24a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 615 z późn. zm.). Wobec powyższego stanowiska organu skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na bezczynność Burmistrza w związku z rozpatrzeniem jej wniosku o dodatek węglowy. Wniosła o stwierdzenie przewlekłości i zobowiązanie organu do merytorycznego rozpoznania złożonego wniosku, pozostawiając ewentualne nałożenie grzywny do uznania Sądu. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że żadne wezwanie od organu w sprawie dodatku węglowego nie zostało jej doręczone, jak również nie otrzymała informacji o pozostawieniu jej wniosku o dodatek węglowy bez rozpoznania. Zaznaczyła, że pismem z dnia 9 maja 2023 r. wniosła w tej sprawie ponaglenie do organu. Wskazała, że rozstrzygnięcie organu winno nastąpić w ciągu miesiąca od otrzymania ponaglenia, jednak organ nie wydał takiego rozstrzygnięcia. Zdaniem skarżącej organ nie może pozostawić wniosku o dodatek węglowy bez rozpoznania, a ma obowiązek wydać rozstrzygnięcie merytoryczne. Skarżąca wskazała, że pismo organu z dnia 1 czerwca 2023 r. nie jest rozstrzygnięciem merytorycznym. W jej ocenie pisma strony nie można uznać za bezzasadne, a co najwyżej za takie można uznać stanowisko strony. Zdaniem skarżącej na podstawie art. 3 ust. 1 ustawy o dodatku węglowym nie można pozostawić wniosku o dodatek węglowy bez rozpoznania. Jak zaznaczyła, przepis ten mówi wyłącznie o stosowaniu przepisów o świadczeniach rodzinnych i gospodarstwie domowym. Odniesienie do art. 24a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie może być podstawą do pozostawienia wniosku strony bez rozpoznania. W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o jej oddalenie, jako bezzasadnej. Organ podał, że we wniosku o dodatek węglowy skarżąca wskazała adres zamieszkania: [...], w związku z czym cała korespondencja dotycząca sprawy przyznania dodatku węglowego była kierowana na ten adres. Ponadto organ zwrócił uwagę, że korespondencja zawierająca wniosek o wypłatę dodatku węglowego również wpłynęła do organu z ww. adresu. Następnie organ opisał przebieg postępowania. Podał, że w dniu 14 października 2022 r. do skarżącej zostało wysłane pocztą tradycyjną wraz z potwierdzeniem odbioru na adres [...] wezwanie o zgłoszenie się w sprawie wniosku o dodatek węglowy z uwagi na dołączenie kopii złożonej deklaracji dotyczącej źródeł ciepła i źródeł spalania paliw. W piśmie wskazano, że w przypadku nie zgłoszenia się wniosek pozostanie bez rozpoznania. Korespondencja wróciła z adnotacją - "zwrot nie podjęto w terminie". W następnej kolejności dnia 16 listopada 2022 r. zostało do strony wysłane zawiadomienie pocztą tradycyjną wraz z potwierdzeniem odbioru na ww. adres, że wniosek o wypłatę dodatku węglowego pozostawiono bez rozpatrzenia. Korespondencja ta również wróciła z adnotacją o zwrocie z uwagi na niepodjęcie jej w terminie. Kolejno w dniu 19 kwietnia 2023 r. do Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] wpłynęło pismo strony z dnia 14 kwietnia 2023 r., w którym jako adres do doręczeń wskazała: [...]. Organ podkreślił, że adres ten nie został podany we wniosku o dodatek węglowy. Strona zwróciła się z zapytaniem w jaki sposób został rozpatrzony wniosek o dodatek węglowy. Pismem z dnia 25 kwietnia 2023 r. poinformowano skarżącą o sposobie załatwienia wniosku. Następnie w dniu 12 maja 2023 r. do organu wpłynęło pismo strony z dnia 9 maja 2023 r. zatytułowane - "Zażalenie na decyzję Burmistrza Miasta i Gminy[...] o pozostawieniu bez rozpatrzenia wniosku o dodatek węglowy". Pismem z dnia 19 maja 2023 r. skarżąca została poinformowana, że na tego rodzaju czynność materialno-techniczną nie można wnieść środka zaskarżenia w formie odwołania lub zażalenia i zapytana czy pismo to należy potraktować jako skargę na bezczynność organu. W dniu 29 maja 2023 r. do organu wpłynęło pismo z dnia 25 maja 2023 r. z wnioskiem o potraktowanie pisma z dnia 9 maja 2023 r. jako ponaglenia załatwienia sprawy w trybie art. 37 k.p.a. Pismem z dnia 1 czerwca 2023 r. skarżąca została poinformowana przez Burmistrza, że pismo to uznaje się za bezzasadne, ponieważ wszystkie czynności organ wykonał w terminie. Wówczas to w dniu 7 czerwca 2023 r. do Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [....] wpłynęło pismo z dnia 6 czerwca 2023 r. zatytułowane jako skarga na bezczynność administracyjną. Po przytoczeniu powyższych okoliczności, organ zauważył, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek skarżącej i na żadnym etapie postępowania, aż do jego zakończenia w postaci pozostawienia wniosku bez rozpoznania, skarżąca nie podała innego adresu niż adres [...]. W ocenie organu, to strona, jeżeli zmienił się jej adres, powinna w trakcie trwania postępowania zawiadomić o tym organ administracji. Za wyrokiem WSA w Krakowie sygn. akt: III SA/Kr 698/16, Burmistrz wskazał, że "organ jest zobowiązany dostarczyć przesyłkę stronie na adres przez nią wskazany". W ocenie organu wykonał on wszelkie niezbędne czynności w sprawie, a doręczenie wszelkiej korespondencji stronie na adres przez nią wskazany, zgodnie z art. 44 Kodeksu postępowania administracyjnego należy uznać za skuteczne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Stosownie do przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej: "P.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola ta obejmuje również bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło zgodnie z treścią art. 119 pkt 4 P.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 P.p.s.a.). Zgodnie z brzmieniem art. 53 § 2b P.p.s.a. wymogiem skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest jej poprzedzenie ponagleniem skierowanym do właściwego organu. Z kolei zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność), 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Ponaglenie wnosi się do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie, do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia (art. 37 § 3 k.p.a.). W niniejszej sprawie wymóg złożenia ponaglenia został spełniony, mimo że w aktach przedstawionych do kontroli nie ma dowodu przekazania ponaglenia do właściwego organu. Burmistrz odpisał natomiast skarżącej, że ponaglenia nie jest zasadne. Zgodnie z brzmieniem art. 149 § 1 P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1 P.p.s.a., może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. (art. 149 § 2 P.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 154 § 6 P.p.s.a. grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. W sprawach o przedmiocie objętym skargą uwzględnienia wymaga zasada szybkości postępowania, zawarta w treści art. 12 § 1 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy spoczywa na organach administracji publicznej prowadzących postępowanie w sprawie (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.). Na początku Sąd zaznacza, że nie odniesie się do merytorycznych aspektów sprawy, tj. do ustalenia, czy spełnione zostały warunki do przyznania dodatku węglowego. Powyższe wykracza poza granice niniejszej sprawy. Sąd ocenił tylko jej aspekty procesowe pod kątem ewentualnej bezczynności. Jak wynika z przedstawionych do kontroli akt sprawy w dniu 19 września 2022 r. skarżąca złożyła w Urzędzie Miasta i Gminy wniosek o wypłatę dodatku węglowego na formularzu stosownym do załącznika do rozporządzenia Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 16 sierpnia 2022 r. We wniosku tym podała swój adres – [...]. Pismem z dnia 14 października 2022 r. wysłanym na wskazany przez skarżącą adres, wezwano ją do zgłoszenia się do MOPS "w sprawie wniosku o wypłatę dodatku węglowego oraz dołączenie kopii złożonej deklaracji dotyczącej źródeł ciepła i źródeł spalania paliw w terminie 7 dni od dnia otrzymania pisma". Pogrubionym drukiem zaznaczono, że w przypadku niezgłoszenia się "wiosek zostanie bez rozpatrzenia". Na karcie 8 akt znajduje się zwrócona przez urząd pocztowy ww korespondencja, która nie została skarżącej doręczona. Z adnotacji, pieczątki, stempli i datowników wynika, że przesyłka została nadana w dniu 14 października 2022 r., doręczyciel awizował ją w dniu 18 października 2022 r. (zapiski na odwrocie koperty połączonej ze zwrotnym potwierdzeniem odbioru). Przesyłkę zwrócono do nadawcy w dniu 3 listopada 2022 r. z powodu jej niepodjęcia w terminie przez adresata bez drugiego awizowania. Pismem z dnia 16 listopada 2022 r. działająca z upoważnienia Burmistrza Kierownik MOPS zawiadomiła skarżącą, że na podstawie art. 3 ust. 1 ustawy o dodatku węglowym (dalej w skrócie ustawa) w związku z art. 24a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych (dalej w skrócie u.ś.r.) została wezwana do wyjaśnienia nieprawidłowości w złożonym wniosku /złożenia wyjaśnień dotyczących rozbieżności pomiędzy złożonym wnioskiem o dodatek węglowy, złożoną deklaracją w Centralnej Ewidencji Emisyjności Budynków / złożenia wyjaśnień dotyczących składu gospodarstwa domowego, w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania. Ponieważ we wskazanym terminie skarżąca nie zastosowała się do wezwania, wskazano, że jej wniosek o wypłatę dodatku węglowego pozostawiono bez rozpatrzenia. Na karcie 10 akt znajduje się zwrócona przez urząd pocztowy korespondencja, która również nie została skarżącej doręczona. Z adnotacji, pieczątek, stempli i datowników wynika, że przesyłka została nadana w dniu 16 listopada 2022 r. doręczyciel awizował ją jedynie w dniu 21 listopada 2022 r. zaś 6 grudnia 2022 r. zwrócono ją do nadawcy ze względu na niepodjęcie w terminie przez adresata (obydwie ostatnie okoliczności opisano na odwrocie koperty połączonej ze zwrotnym potwierdzeniem odbioru). Na żadnej z ww wpiętych w akta kopert ani zwrotnych potwierdzeń odbioru nie zostało odnotowane czy przesyłki te były awizowane po raz drugi. Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Z § 3 tej normy prawnej wynika, że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. W kontrolowanej sprawie skarżąca złożyła wniosek w dniu 19 września 2022 r. Z przedstawionych Sądowi do kontroli akt sprawy jednoznacznie wynika, że sprawa ta nie została rozstrzygnięta decyzją. Organ w piśmie z dnia 16 listopada 2022 r. wskazał, że wniosek skarżącej pozostawiono bez rozpatrzenia. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 Sędziów z dnia 3 września 2013 r., sygn. I OPS 2/13 (przywołane orzeczenia dostępne na stronie www/cboisa.nsa.gov.pl) w razie pozostawienia podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.) przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Jak podkreślono w uzasadnieniu uchwały, skutek wszczęcia postępowania administracyjnego wywołuje również wniesienie podania nieczyniącego zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa (art. 63 § 2 – 3a k.p.a.), o ile nie zajdą okoliczności wskazane w art. 61a § 1 k.p.a. Oznacza to, że czynności wymienione w art. 64 § 2 k.p.a. (wezwanie wnoszącego podanie do usunięcia jego braków w terminie siedmiu dni, pouczenie go, że nieusunięcie tych braków w wyznaczonym terminie spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania, czy pozostawienie podania bez rozpoznania) organ podejmuje w toku wszczętego już postępowania. NSA podkreślił, że w przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Wniesienie skargi na "bezczynność władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania danego aktu (por. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 1983 r., SA/Wr 6/83, GP 1983, nr 24). W orzecznictwie wyrażony został również pogląd, zgodnie z którym organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności nie tylko w przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a., ale także wówczas, gdy nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji (wyrok NSA z dnia 20 lipca 1999 r., I SAB 60/99, OSP 2000, nr 6, poz. 87). Prowadzi to do wniosku, że z bezczynnością organu mamy do czynienia nie tylko w przypadku, gdy mimo upływu terminu sprawa nie jest załatwiona, ale również w przypadkach, gdy organ odmawia jej rozpoznania lub załatwienia, bo mylnie sądzi, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej. W przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem kontroli sądowej nie jest określony akt lub czynność organu administracji publicznej, spośród wymienionych w przepisach art. 3 § 2 pkt 1 – 4a P.p.s.a., lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Według NSA prowadzi to do wniosku, że organ prowadzący postępowanie, który pozostawia podanie bez rozpoznania z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa (mimo że nie zaszły przesłanki wskazane w art. 64 § 2 k.p.a.), pozostaje w bezczynności, ponieważ bezzasadnie uchyla się od rozpoznania sprawy i wydania decyzji. Również w literaturze przedmiotu dominuje pogląd, że środkiem zaskarżenia zapewniającym obronę przed bezprawnym nadużywaniem instytucji usunięcia braków podania jest skarga na bezczynność organu (por. np. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2012, s. 311; G. Łaszczyca [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, t. I, Warszawa 2013, s. 626; P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 177-178; A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz Lex, Warszawa 2011, s. 452). Nie ulega wątpliwości, że pozostawienie podania bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 k.p.a. następuje w drodze czynności materialno-technicznej, o podjęciu której należy powiadomić wnoszącego podanie na piśmie. Także w najnowszej literaturze przedmiotu nie ma w tej kwestii wątpliwości (por. np. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2012, s. 311; W. Chróścielewski, J. P. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2011, s. 120; G. Łaszczyca [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, t. I, Warszawa 2013, s. 625; R. Stankiewicz [w:] M. Wierzbowski, A. Wiktorowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013, s. 386). Należy też podzielić stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w uchwale składu 7 sędziów NSA z dnia 4 lutego 2008 r., I OPS 3/07 (ONSAiWSA z 2008 r. nr 2, poz. 21), że rozpoznając sprawę w trybie postępowania administracyjnego organ prowadzący postępowanie – co do zasady - może podejmować działania albo w formie postanowienia, albo w formie decyzji. Nie ma zatem w postępowaniu regulowanym przepisami k.p.a. miejsca na podejmowanie aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., te bowiem są formą podejmowania działań przez organy administracji w trybie pozaprocesowym, tzn. trybie, który nie został uregulowany przepisami postępowania administracyjnego ogólnego, czy przepisami administracyjnych postępowań szczególnych, np. podatkowego. Analiza przepisów ustawy o dodatku węglowym prowadzi do wniosku, że złożony wniosek skarżącej nie był dotknięty brakami formalnymi, a jeśli nawet organ byłby innego zdania to z treści pisma z dnia 14 października 2022 r. nie wynika, aby skarżąca była wzywana do uzupełnienia takich ewentualnych braków. Żaden przepis ww ustawy ani też art. 23 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, do której odsyła art. 3 ust. 1 ustawy o dodatku węglowym nie określa jako wymogu formalnego dołączenia do wniosku deklaracji dotyczącej źródeł ciepła i źródeł spalania. Jak wynika z przepisu art. 2 ust. 15 i następne ustawy, weryfikacja wniosku o wypłatę dodatku węglowego, w szczególności w zakresie zgłoszenia lub wpisania głównego źródła ogrzewania w centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków, następuje już w toku postępowania. Sama zaś ustawa o dodatku węglowym pozostawienie wniosku bez rozpoznania przewiduje w razie jego złożenia po dniu 30 listopada 2022 r. (art. 2 ust. 10) oraz w przypadku gdy wniosek o wypłatę dodatku węglowego złożono dla więcej niż jednego gospodarstwa domowego mających ten sam adres miejsca zamieszkania i wypłaty dodatku wnioskodawcy, który złożył wniosek jako pierwszy – wówczas pozostałe wnioski pozostawia się bez rozpoznania (art. 2 ust. 3b). Z akt sprawy nie wynika, aby zachodziła któraś z ww sytuacji. Co jednak najistotniejsze – z przestawionych do kontroli akt sprawy nie wynika, aby skarżąca w ogóle została skutecznie wezwana do dokonania czynności opisanych w piśmie z dnia 14 października 2022 r. i aby w konsekwencji mogły zaistnieć podstawy do pozostawienia jej wniosku bez rozpatrzenia, o których wspomniano wyżej, bądź przewidziane w art. 64 § 2 k.p.a. Także zawiadomienie o pozostawieniu wniosku skarżącej bez rozpoznania nie zostało jej skutecznie nawet zastępczo doręczone. Zgodnie z art. 42 § 1 k.p.a. pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy albo na adres do korespondencji wskazany w bazie adresów elektronicznych. Pisma mogą być doręczone również w lokalu organu administracji publicznej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej (§ 2). W razie niemożności doręczenia pisma w sposób określony w § 1 i 2, a także w razie koniecznej potrzeby, pisma doręcza się w każdym miejscu, gdzie się adresata zastanie. Stosownie do art. 43 k.p.a. w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania. Organ stanął na stanowisku, że skarżącej zarówno wezwanie z dnia 14 października 2022 r., jak i zawiadomienie o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania doręczono w tzw. zastępczy sposób. Tzw. fikcję doręczenia przewidziano w art. 44 k.p.a. Zgodnie z § 1 tego przepisu w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43: 1) operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego; 2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ. Według § 2, zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. Stosownie do § 3, w przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia. Jak stanowi § 4 doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. Tymczasem z wcześniej przedstawionego opisu korespondencji kierowanej do skarżącej oraz zapisków doręczyciela na kopertach dołączonych do zwrotnych potwierdzeń odbioru wynika, że skarżąca nie była wzywana do uzupełnienia jakichkolwiek braków formalnych wniosku złożonego na wzorze, zaś kierowana do niej korespondencja była awizowana tylko jednokrotnie, a więc w świetle art. 44 k.p.a. brak było podstaw do uznania, że korespondencja została skutecznie doręczona w sposób zastępczy. W przypadku jednokrotnego awizowania nie można bowiem uznać, że doręczenie zostało skutecznie dokonane. Ponadto jak wcześniej wskazano, w piśmie z dnia 14 października 2022 r. nie wyszczególniono jakie braki formalne określone w art. 64 k.p.a. lub innych przepisach szczególnych powinny zostać usunięte, zaś ustawa o dodatku węglowym ani art. 23 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie wskazuje, aby doręczenie deklaracji, o której mowa w ww piśmie organu było wymogiem formalnym takiego wniosku. Nawet gdyby tak było, to i tak skarżącej nie doręczono skutecznie wezwania z dnia 14 października 2022 r. Skoro więc skarżąca złożyła wniosek o wypłatę dodatku węglowego, który dotychczas nie został rozstrzygnięty, ani tego dodatku jej nie wypłacono, ani też nie zaistniały podstawy wskazane w ustawie o dodatku węglowym do pozostawienia wniosku bez rozpoznania, wreszcie nie wezwano skutecznie do usunięcia ewentualnych braków wniosku, o których mowa w art. 64 § 1 k.p.a. lub innych przepisach szczególnych Sąd był zobligowany do stwierdzenia, że Burmistrz nie załatwił sprawy ani w terminie określonym w art. 35 k.p.a., w terminie określonym w art. 2 ust. 11 ustawy o dodatku węglowym przez wypłatę w tym terminie dodatku, co odpowiada ustawowej definicji bezczynności przewidzianej w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Dlatego Sąd orzekł jak w pkt I wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. W okolicznościach sprawy w ocenie Sądu trudno uznać, że doszło do "zwykłego" naruszenia ustawowych terminów załatwienia sprawy. W chwili wyrokowania termin ten oscyluje już w zakresie roku od daty złożenia wniosku, a przyjęcie, że nastąpiło skuteczne doręczenie zarówno nieprecyzyjnego i pozbawionego podstaw wezwania z dnia 14 października 2022 r. (dostęp organu do informacji wynika z art. 2 ust. 15 – 15g ustawy), jak i potem pisma informującego o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania, w sytuacji gdy na zwrotnych potwierdzeniach odbioru ani na kopertach nie ma adnotacji o powtórnym awizowaniu przesyłek stosownie do art. 44 § 3 k.p.a. jest w ocenie Sądu rażącym naruszeniem prawa, oczywistym w świetle przedstawionych wyżej przepisów ustawy o dodatku węglowym i k.p.a. Dlatego orzeczono jak w pkt II wyroku w oparciu o art. 149 § 1a k.p.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. Zasądzona kwota odpowiada uiszczonemu przez skarżącą wpisowi od skargi.