II SAB/Rz 6/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maciej Kobak Sędziowie WSA Marcin Kamiński /spr./ WSA Paweł Zaborniak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 marca 2021 r. sprawy ze skargi M. D. i D. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta w przedmiocie wniosku o wznowienie postępowania oraz wstrzymania wykonania decyzji - skargę oddala -

W dniu 15 stycznia 2021 r. do tut. Sądu wpłynęła skarga M. D. i D. S. (skarżący) na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Prezydenta Miasta w przedmiocie wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2019 r., znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oraz wniosku o wstrzymanie wykonania ww. decyzji. Z uzasadnienia skargi oraz nadesłanych akt sprawy wynika, że w dniu 29 lipca 2019 r. do Urzędu Miasta wpłynął wniosek skarżących o wznowienie postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2019 r., znak: [...]; przyznanie przymiotu strony we wznowieniowym postępowaniu; wstrzymanie wykonania ww. decyzji; uchylenie ww. decyzji na podstawie art. 151 § pkt 2 k.p.a. Postanowieniami z dnia [...] sierpnia 2019 r. znak: [...] Prezydent Miasta: odmówił wznowienia przedmiotowego postępowania administracyjnego, oraz odmówił wstrzymania wykonania decyzji nr [...] z dnia [...] maja 2019 r., znak: [...]. W dniu 18 września 2019 r. do Urzędu Miasta wpłynęły zażalenia skarżących na powyższe postanowienia. Zażalenia wraz z aktami sprawy zostały przekazane Wojewodzie w dniu 23 września 2019 r. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] Wojewoda uchylił postanowienie o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego, natomiast postanowieniem z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] uchylił postanowienie o odmowie wstrzymania wykonania decyzji. Akta sprawy zostały zwrócone do Urzędu Miasta w dniu 17 marca 2020 r. Pismem z dnia 16 kwietnia 2020 r. Prezydent Miasta zwrócił się do D. S. o podanie kiedy (w jakiej dacie) i w jakich okolicznościach dowiedział się o decyzji nr [...] z dnia [...] maja 2019 r., znak: [...]. W tym samym dniu, tj. 16 kwietnia 2020 r. Prezydent Miasta zwrócił się do inwestorów – K. C. i T. J., o przedłożenie wszelkich dokumentów, materiałów, które mogłyby być pomocne przy ustaleniu daty powzięcia przez skarżących wiedzy o decyzji, gdyż z informacji inwestora wynikało, że wiedzę taką mogli mieć na przełomie maja 2019 r. W dniu 30 kwietnia 2020 r. do Urzędu Miasta wpłynęła odpowiedź D. S., natomiast w dniu 6 maja 2020 r. od inwestorów. Postanowieniami z dnia 25 maja 2020 r. znak: [...] Prezydent Miasta odmówił wznowienia przedmiotowego postępowania administracyjnego, oraz odmówił wstrzymania wykonania decyzji nr [...] z dnia [...] maja 2019 r., znak: [...]. W dniu 3 czerwca 2020 r. skarżący wnieśli ponaglenie na niezałatwienie sprawy we właściwym terminie. Ponaglenie wraz z aktami sprawy zostało przekazane Wojewodzie w dniu 9 czerwca 2020 r. Następnie w dniu 16 czerwca 2020 r. do Urzędu Miasta wpłynęły zażalenia skarżących na postanowienia z dnia [...] maja 2020 r. Zażalenia zostały przekazane Wojewodzie w dniu 19 czerwca 2020 r. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] Wojewoda nie stwierdził bezczynności Prezydenta Miasta w załatwieniu sprawy oraz nie stwierdził przewlekłego prowadzenia postępowania przez Prezydenta Miasta. Postanowieniem z dnia [...] października 2020 r. nr [...] Wojewoda uchylił postanowienie o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego, natomiast postanowieniem z dnia [...] października 2020 r. nr [...] uchylił postanowienie o odmowie wstrzymania wykonania decyzji. Akta sprawy zostały zwrócone do Urzędu Miasta w dniu 2 grudnia 2020 r. W dniu 11 grudnia 2020 r. skarżący wnieśli kolejne ponaglenie na niezałatwienie sprawy we właściwym terminie. Ponaglenie wraz z aktami sprawy zostało przekazane Wojewodzie w dniu 16 grudnia 2020 r. W skardze na przewlekłe prowadzenie postępowania skarżący zarzucili naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 8, art. 12, art. 35 § 1 w zw. z art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.) i wnieśli o stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznanie sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślili, że od dnia złożenia pierwotnego wniosku w niniejszej sprawie do dnia wniesienia skargi, decyzje organu były już dwukrotnie uchylane w całości przez Wojewodę Podkarpackiego jako organ II instancji i przekazywane do ponownego rozpoznania z wyraźnymi i ścisłymi wytycznymi dotyczącymi ponownego rozpoznania sprawy. Postępowanie do dnia dzisiejszego prowadzone jest przewlekle co stanowi obrazę art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Skarżący podkreślili, że organ administracji publicznej załatwia sprawę bez zbędnej zwłoki, w szczególności w sytuacji gdy jej załatwienie nie wymaga dalszego gromadzenia materiału dowodowego i znane są wszystkie istotne okoliczności w sprawie, co ma miejsce w niniejszej sprawie, a mimo to postępowanie jest prowadzone w sposób przewlekły z obrazą art. 35 k.p.a. Zdaniem skarżących zachowanie organu świadczy o celowym i świadomym wydłużaniu postępowania, co niewątpliwie narusza powołane w skardze zasady ogólne postępowania administracyjnego. Dowodem na tę okoliczność jest poszukiwanie przez organ kolejnych zbędnych powodów, dla których tok postępowania był przedłużany po pierwszym uchyleniu decyzji administracyjnej do ponownego rozpoznania, mimo jasnych wytycznych organu II instancji i zgromadzonego w całości materiału dowodowego w sprawie, niewymagającego już uzupełniania w pierwotnym postępowaniu - naruszenie art. 7, 8, 12 k.p.a. poprzez niestanie organu administracji publicznej na straży praworządności, przy oczywistości stanu faktycznego, bez potrzeby gromadzenia dodatkowego materiału dowodowego, nie mając na względzie słusznego interesu obywateli, oraz interesu społecznego. Postępowanie nie jest prowadzone w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej - samorządowej, w tym kierowaniem się zasadami proporcjonalności, bezstronności, równego traktowania stron. Organ administracji publicznej - samorządowej w przedmiotowej sprawie nie działa szybko i wnikliwie, a także nie posługuje się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. Sprawa w żaden sposób nie jest niezwłocznie załatwiona - od jej rozpoczęcia minęło półtora roku, gdzie przedmiotem jest oczywisty status strony skarżących. Skarżący stwierdzili, że postępowanie organu jest wyrazem lekceważenia prawa i stron, stąd wniosek o stwierdzenie, że niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, oraz wniosek o przyznanie na rzecz skarżących sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Wnosząc o przyznanie w/w sumy, skarżący podkreślili, że przewlekłość postępowania ma charakter ciągły, organ zaś lekceważy stan faktyczny, celowo przedłuża postępowanie odmawiając przyznania oczywistego statusu strony skarżącym, mimo oczywistości ustaleń faktycznych, lekceważy wszelkie wnioski i ponaglenia w tym zakresie, a w szczególności przedłuża rozstrzygnięcie merytoryczne w sprawie. Skarżący wskazali, że ciąg czynności podejmowanych przez organ w postępowaniu wszczętym wnioskiem złożonym w rozpoznawanej sprawie nie pozostawia wątpliwości co do tego, że organ prowadzi postępowanie opieszale i z naruszeniem wynikających z procedury administracyjnej terminów załatwienia sprawy. Za taką oceną przemawiają takie okoliczności, jak przede wszystkim bezsporna przewlekłość postępowania w okresie od złożenia wniosku do dnia wydania pierwszej decyzji w sprawie, która następnie została uchylona decyzją kasatoryjną. Przyczyny braku działania organu nie były w istocie wyjaśniane stronie postępowania, co stanowiło oczywistą obrazę art. 36 k.p.a. Za przewlekłością postępowania przemawia ponadto nieuwzględnianie oczywistych wytycznych organu II instancji (dwukrotnych) oraz kierunku, w którym sprawa powinna być prowadzona i załatwiona, wydania kolejnej decyzji administracyjnej przez organ I instancji sprzecznej z zgromadzonym już materiałem dowodowym oraz sprzecznej z stanem faktycznym, a także prowadzenie postępowania pod kątem poszukiwana zbędnych w sprawie dowodów, celem umyślnego i zawinionego przedłużenia postępowania. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o oddalenie skargi. Zdaniem organu nieprawdziwe jest twierdzenie skarżących, iż po upływie półtora miesiąca od otrzymania przez organ akt do ponownego rozpoznania sprawy (po raz drugi), mimo zgromadzonego w całości materiału, nie wymagającego dalszego prowadzenia postępowania dowodowego, nie została wydana żadna decyzja merytoryczna. Organ podkreślił, że do dnia złożenia skargi wykonywał czynności w terminach ustawowych. Pomimo zawieszenia biegu terminów, organ dokonywał czynności w celu wyjaśnienia sprawy, zgodnie z wytycznymi organu II instancji. Zatem nie można organowi zarzucić przewlekłości postępowania. Organ powołał się przy tym na wyrok NSA z dnia 16 lipca 2020 r., sygn. akt I GSK 631/20. Ponieważ organ nie dopuścił się przewlekłości, nie zachodzą okoliczności do wymierzenia grzywny określonej w art. 154 § 6 w zw. z art. 149 § 2 p.p.s.a. Organ poinformował również, że postanowieniem z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] Wojewoda rozstrzygnął ponaglenie skarżących nie stwierdzając przewlekłego prowadzenia postępowania. W tym samym dniu postanowieniem nr [...] organ wznowił postępowanie administracyjne, zgodnie z wytycznymi Wojewody. Na postanowienie to inwestorzy złożyli zażalenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga została oddalona jako pozbawiona uzasadnionych podstaw. Przedmiotem rozpoznania i rozstrzygnięcia Sądu w przedmiotowej sprawie była skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie wniosku o wznowienie postępowania oraz wniosku o wstrzymanie wykonania ostatecznej decyzji, której dotyczy wniosek o wznowienie. Sprawa skargi na bezczynność skarżonych organów w sprawie wznowienia postępowania nie była przedmiotem oceny Sądu w niniejszym postępowaniu. Bezczynność i przewlekłość stanowią bowiem odrębne przedmioty zaskarżenia w świetle art. 3 § 2 pkt 8-9 p.p.s.a. Zgodnie z art. 37 § 1 pkt. 2 k.p.a. przewlekłość postępowania to stan, w którym postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy, a jednocześnie termin załatwienia sprawy określony w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych lub termin przedłużony na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. nie zostały przekroczone (zob. art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). W przedmiotowej sprawie nie sposób dostrzec elementów stanu przewlekłego prowadzenia postępowania przez skarżony organ pierwszej instancji. Jeżeli można dostrzec tego rodzaju elementy, to tego rodzaju zarzut mógł zostać skierowany co najwyżej przeciwko organowi drugiej instancji. Analiza akt sprawy dowodzi, że wniosek z dnia 26 lipca 2019 r. (złożony 29 lipca 2019 r.) o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] maja 2019 r., połączony z wnioskiem o wstrzymanie ostatecznej decyzji, został najpierw załatwiony w ustawowym terminie 1 miesiąca (art. 35 § 3 k.p.a.) przez wydanie postanowienia z dnia 29 sierpnia 2019 r. o odmowie wznowienia postępowania oraz postanowienia z tego samego o odmowie wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji (art. 152 k.p.a.). Zażalenia na powyższe postanowienia z dnia 17 września 2019 r. zostały terminowo przekazane przez organ pierwszej instancji do organu wyższego stopnia pismem z dnia 23 września 2019 r. Zażalenia wpłynęły do Wojewody w dniu 26 września 2019 r. i ze względu na ich niezałatwienie w miesięcznym terminie organ ten pismem z dnia 25 października 2019 r. na podstawie art. 36 k.p.a. zawiadomił stronę skarżącą o nowym terminie załatwienia sprawy zażaleniowej, wyznaczając go na dzień 15 grudnia 2019 r. Strona skarżąca nie kwestionowała powyższego terminu w trybie ponaglenia lub skargi do sądu administracyjnego na przewlekłość postępowania zażaleniowego. W kolejnym piśmie z dnia 16 grudnia 2019 r. Wojewoda ponownie zawiadomił stronę skarżącą o nowym terminie załatwienia sprawy zażaleniowej, wyznaczając go na dzień [...] stycznia 2020 r. Również w tym przypadku strona skarżąca nie kwestionowała zasadności kolejnego przedłużenia terminu. W dniu [...] stycznia 2020 r. organ zażaleniowy uchylił zaskarżone postanowienia z dnia [...] sierpnia 2019 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Akta sprawy wpłynęły do organu pierwszej instancji w dniu 17 marca 2020 r. W dniu 31 marca 2020 r. weszła w życie nowelizacja ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, która w nowym przepisie art. 15zzs ust. 1 pkt. 6) postanowiła, że w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów procesowych w postępowaniach administracyjnych nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Powyższy przepis odnosił się również do terminów załatwiania spraw administracyjnych, co oznacza, że od dnia 31 marca 2020 r. bieg termin załatwienia sprawy o wznowienie oraz sprawy wniosku o wstrzymanie wykonania ostatecznej decyzji na podstawie art. 152 k.p.a. uległ zawieszeniu. Stan ten trwał do dnia 16 maja 2020 r., a więc do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2. Ustawa z dnia 14 maja 2020 r. w art. 46 pkt. 20) uchyliła art. 15zzr i art. 15zzs, jednocześnie stanowiąc w art. 68 ust. 7, że terminy w postępowaniach, o których mowa w art. 15zzs ustawy zmienianej w art. 46, których bieg uległ zawieszeniu na podstawie art. 15zzs tej ustawy, biegną dalej po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Z przepisu art. 68 ust. 7 ww. ustawy wynika zatem, że z dniem 24 maja 2020 r. zawieszony bieg terminów załatwiania został wznowiony. Niezależnie jednak od zawieszenia biegu terminu załatwienia spornej sprawy wznowienia postępowania w okresie od 31 marca do dnia 23 maja 2020 r., organ pierwszej instancji pismem z dnia 16 kwietnia 2020 r. wezwał stronę do złożenia wyjaśnień, a następnie po złożeniu pisma z dnia 29 kwietnia 2020 r. (przez pełnomocnika strony skarżącej) oraz pisma z dnia 30 kwietnia 2020 r. (przez inwestora) wydał w dniu 25 maja 2020 r. postanowienie o odmowie wznowienia postępowania oraz postanowienie o odmowie wstrzymania decyzji ostatecznej. Pismem z dnia 1 czerwca 2020 r. pełnomocnik strony skarżącej złożył ponaglenie na bezczynność i przewlekłość organu pierwszej instancji, które postanowieniem organu drugiej instancji z dnia 17 czerwca 2020 r. zostało załatwione negatywnie. Z kolei wniesione przez pełnomocnika strony skarżącej zażalenia na postanowienia z dnia 25 maja 2020 r. wpłynęły do Wojewody w dniu 22 czerwca 2020 r. Organ ten pismem z dnia 22 lipca 2020 r. zawiadomił stronę skarżącą o nowym terminie załatwienia sprawy zażaleniowej, wyznaczając go na dzień 10 września 2020 r. W tym przypadku strona skarżąca również nie kwestionowała zasadności kolejnego przedłużenia terminu. Pismem z dnia 7 września 2020 r. Wojewoda ponownie zawiadomił stronę skarżącą o nowym terminie załatwienia sprawy zażaleniowej, wyznaczając go na dzień 15 października 2020 r. Strona skarżąca nie kwestionowała powyższego terminu w trybie ponaglenia lub skargi do sądu administracyjnego na przewlekłość postępowania zażaleniowego. Ostatecznie organ zażaleniowy wydał w dniu 14 października 2020 r. postanowienie, w którym uchylił zaskarżone postanowienia z dnia 25 maja 2020 r. i przekazał sprawę skarżonemu organowi do ponownego rozpoznania. Powyższe postanowienie doręczono skarżonemu organowi pierwszej instancji 21 października 2020 r., jednak – co należy wyraźnie podkreślić – akta sprawy zostały zwrócone temu organowi dopiero 2 grudnia 2020 r. Strona skarżąca pismem z dnia 10 grudnia 2020 r. wniosła ponaglenie, które wpłynęło do skarżonego organu 11 grudnia 2020 r. (9 dni po zwrocie akt przez Wojewodę). Skarżony organ pismem z dnia 16 grudnia 2020 r. przekazał ponaglenie do Wojewody, który postanowieniem z dnia [...] grudnia 2020 r. uznał ponaglenie za bezzasadne. W dniu 28 grudnia 2020 r. skarżony organ pierwszej instancji wydał postanowienie o wznowieniu postępowania, które zostało zaskarżone zażaleniem przez inwestorów. Pismem z dnia 11 stycznia 2021 r. skarżony organ przekazał ponownie akta do Wojewody wraz z zażaleniem. W dniu 15 stycznia 2021 roku do tut. Sądu wpłynęła natomiast skarga na bezczynność i przewlekłość organu pierwszej instancji. W świetle ustaleń nie można zasadnie twierdzić, że skarżony organ pierwszej instancji dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. Znaczące czasowe przestoje w toku postępowania nie były związane – jak już wyżej wskazano – z działaniami lub zaniechaniami organu pierwszej instancji. Sąd nie stwierdził zatem, aby skarżony organ dokonywał czynności pozornych, niecelowych lub nieefektywnych procesowo. Nie stwierdzono również nieuzasadnionych lub celowych okresów braku aktywności procesowej. Odmiennym zagadnieniem jest natomiast podtrzymywanie przez organ pierwszej instancji błędnego stanowiska prawnego na tle dopuszczalności wznowienia postepowania. Stanowisko to zostało ocenione negatywnie przez organ zażaleniowy, który ostatecznie nakazał skarżonemu organowi wznowienie postępowania, co nastąpiło w dniu 28 grudnia 2020 r. Błędne oceny prawne organów w danej sprawie administracyjnej nie podlegają jednak sankcjonowaniu przez sąd administracyjny w sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego. Mając na uwadze powyższe argumenty i przesłanki, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją oraz rozpoznania wniosku o wstrzymanie wykonania ostatecznej decyzji, której dotyczy wniosek o wznowienie.