II SAB/Rz 57/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ Sędziowie WSA Paweł Zaborniak AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 16 lipca 2024 r. sprawy ze skargi P. D. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Komendanta Powiatowego Policji w [...] do rozpoznania wniosku skarżącego P. D. z dnia 21 marca 2024 r. w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt sprawy organowi wraz z odpisem prawomocnego wyroku; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Komendanta Powiatowego Policji w [...] na rzecz skarżącego P. D. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wnioskiem z 21 marca 2024 r. P.D. (dalej: "skarżący") zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji w [...] o udzielenie informacji publicznej dotyczącej policjanta: P.K. w zakresie przesłania skanów dokumentów, tj. upoważnienia wystawionego dla wymienionego do podejmowania decyzji organu policji bądź w jej imieniu oraz skanu upoważnienia wydanego dla podejmowania decyzji procesowych wszczynających i kończących postępowania. Zwrócił się o przesłanie powyższej informacji po anonimizacji na wskazany adres e mail. W odpowiedzi - pismo z 2 kwietnia 2024 r. - Komendant Powiatowy Policji w [...] poinformował, że zakres uprawnień i obowiązków na zajmowanym stanowisku przez [....] P.K. uprawnia go do prowadzenia postępowań przygotowawczych. P.D. pismem z 16 kwietnia 2024 r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Zarzucił naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie polegające na nieudostępnienie informacji publicznej na wniosek oraz naruszenie art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902 ze zm. - dalej: "u.d.i.p.") w zakresie w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku poprzez brak zastosowania, polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Wobec powyższych zarzutów zwrócił się o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku. Zdaniem skarżącego odpowiedź udzielona przez organ w piśmie z 2 kwietnia 2024 r. jest wymijająca. Organ nie przesłał skanów upoważnień i nie udzielił informacji czy w ogóle takie upoważnienia zostały wydane. Nie zrealizował zatem wniosku oraz przede wszystkim nie wydał decyzji do wydania której był zobowiązany. Wyjaśnił, że jego wniosek odnosił się do danych dotyczących służbowych uprawnień funkcjonariusza a więc takich których nie sposób definiować jako niezwiązanych z interesem publicznym. Wykazanie umocowania do podejmowania przez funkcjonariusza czynności procesowych, a także czynności służbowych w ramach pełnionej służby, ze swej istoty służy interesowi publicznemu i taka jego funkcja nie może być kwestionowana. Upoważnienia są dokumentami urzędowymi bezsprzecznie związanymi z pracą w Policji. P. K. jest osobą pełniącą funkcje publiczne i pracownikiem Policji zatem Komendant miał obowiązek udzielić żądanych informacji. Odmowa winna przyjąć formę decyzji. W odpowiedzi na skargę Komendant wniósł o oddalenie jako bezzasadnej. Wyjaśnił, że udzielił skarżącemu odpowiedzi w terminie przewidzianym przez u.d.i.p., tj. w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Organ nie zignorował wniosku skarżącego i w ustawowym terminie odpowiedział na zgłoszoną potrzebę o dostęp. W odpowiedzi udostępniono wnioskodawcy wiedzę o zakresie uprawnień i obowiązków na zajmowanym przez policjanta stanowisku. W ocenie organu nie wszystkie dane dotyczące funkcjonariusza mają charakter publiczny a tylko takie, które wiążą się z bezpośrednio z wykonywanymi przez niego obowiązkami służbowymi. Wyjaśniono, że informację publiczną co do postaci i treści stanowią jedynie dokumenty urzędowe, którymi są dokumenty zawierające treść oświadczenia woli lub wiedzy utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Wskazane przez skarżącego skany dokumentów nie spełniają wymienionych przesłanek i nie mogą być udostępnione w trybie do informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Na wstępie należy wyjaśnić, że prawo do sądu określone zostało w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 z późn. zm.), ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską (art. 9, art. 87 ust. 1, art. 89 ust. 1 pkt 2 Konstytucji RP). Nadto Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 25 stycznia 1995 r., sygn. akt W 14/94, (Dz. U. Nr 14, poz. 67, OTK 1995/1/19) wskazał, że na prawo do sądu składa się także element materialny - możność prawnie skutecznej ochrony praw strony na drodze sądowej w ramach odpowiednio ukształtowanej procedury. Zgodnie natomiast z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 dalej: p.u.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Mocą art. 3 § 2 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje sprawy wymienione w tym przepisie. Natomiast w świetle regulacji art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. sąd administracyjny, w zakresie swojej kognicji, orzeka między innymi w przedmiocie skarg na bezczynność organów administracji publicznej kontrolując procedowanie tych organów z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Wyjaśnienia wymaga także, iż bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. Zatem więc celem skargi na bezczynność jest wymuszenie na organie określonych w przepisach zachowań. Przenosząc powyższe rozważania na niwę rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że przedmiotowa skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Pojęcie informacji publicznej ma szeroki charakter i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich. Prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje prawo żądania udzielenia informacji o określonych faktach i stanach istniejących w chwili udzielania informacji. Prawo obywateli do uzyskania informacji publicznej przewidziano w art. 4 u.d.i.p. Przepis ten przewiduje, że do udostępnienia informacji publicznej obowiązane są m.in. organy władzy publicznej, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego publicznych. Ustawodawca w art. 6 u.d.i.p. zamieścił przykładowy wykaz (katalog) informacji i dokumentów, które stanowią informację publiczną, przy czym wyszczególnienie to nie jest wyliczeniem wyczerpującym (zamkniętym), lecz ma charakter przykładowy. O zakwalifikowaniu określonej informacji do udostępnienia decyduje jej treść i charakter. Przesłanką kwalifikującą konkretną informację do kategorii informacji publicznej jest więc spełnienie przez nią kryterium przedmiotowego i stąd też decydującymi są treść i charakter konkretnej informacji, nie zaś podmiot, który jest w jej posiadaniu. Udostępnieniu podlega informacja publiczna, czyli każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 u.d.i.p). Załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej może przybrać postać: 1. czynności materialno-technicznej, jaką jest udzielenie informacji publicznej; 2. pisma informującego, że wezwany podmiot nie jest zobowiązany do udzielenia informacji, gdyż nią nie dysponuje albo nie jest podmiotem, od którego można jej żądać; 3. pisma informującego, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej; 4. pisma informującego, że istnieje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji publicznej lub zastosowania tego trybu w sytuacji, gdy z treści wniosku wynika, że wnioskodawca żąda udostępnienia w trybie szczególnym; 5. decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. - akt ten jest wydawany w przypadku odmowy udostępnienia informacji, względnie umorzenia postępowania o udostępnienie informacji; 6. decyzji odmawiając udostępnienia żądanej informacji gdy stwierdzi, że stanowi ona informację przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. i że nie może być udostępniona bez wykazania przesłanki specjalnego znaczenia jej udostępnienia dla interesu publicznego. Zatem w przypadku spraw dotyczących dostępu do informacji publicznej organ administracji pozostaje w bezczynności wówczas, gdy nie udostępnił zainteresowanemu podmiotowi żądanej przez niego informacji publicznej stosownie do przepisów u.d.i.p., nie odmówił udostępnienia informacji na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., nie umorzył postępowania w myśl art. 14 ust. 2 u.d.i.p. bądź też nie odmówił udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. odpowiedzi należy udzielić bez zbędnej zwłoki, jednakże nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Termin ten może być przedłużony, co przewiduje art. 13 ust. 2 ustawy. Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy należy w pierwszej kolejności stwierdzić, że Komendant Powiatowy Policji należy do grupy podmiotów zobowiązanych do załatwienia wniosków o udostępnienie informacji publicznej, będącej w jej posiadaniu. Bez wątpienia Policja, realizując zadania publiczne w zakresie ochrony praworządności oraz czuwania nad ściganiem przestępstw i bezpieczeństwa obywateli, należy do kategorii organów władzy publicznej zobowiązanych w myśl art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. do udostępniania informacji publicznej (m.in. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1113/04 oraz z dnia 6 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 1918/07). W świetle powyższego, nie ulega wątpliwości, że Komendant Powiatowy Policji jest podmiotem reprezentującym jednostkę realizującą zadania publiczne, w związku z tym jest podmiotem zobowiązanym na gruncie u.d.i.p. do udostępnienia informacji, mających charakter informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 u.d.i.p.). Nie budzi również wątpliwości Sądu, że informacje objęte wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie skanów dokumentów, tj. upoważnienia wystawionego dla wymienionego do podejmowania decyzji organu policji bądź w jej imieniu oraz skanu upoważnienia wydanego dla podejmowania decyzji procesowych wszczynających i kończących postępowania stanowią informację publiczną. Zgodnie z treścią art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Istotny w sprawie niniejszej jest fakt, że skarżący domagał się od organu dostępu do materialnego źródła informacji publicznej w postaci skanu dokumentów. Nie żądał on od organu przekazania informacji stanowiących odpowiedź na zadane pytania. Żądana informacja nie odnosiła się do sfery posiadanej przez organ wiedzy. Czym innym jest żądanie udostępnienia informacji publicznej poprzez wgląd do dokumentu, tu żądanie jego skanu, a czym innym żądanie udostępnienia informacji, która znajduje się w dokumencie urzędowym znajdującym się w zasobach organu, do którego skierowano wniosek dostępowy. Przyjęta dystynkcja znajduje uzasadnienie w postanowieniach art. 3 ust. 1 pkt 1 do pkt 3 u.d.i.p., które jako podstawową formę realizacji prawa dostępu do informacji publicznej wskazują jej "uzyskanie" (pkt 1). Wgląd do dokumentów urzędów traktuje, jako odrębną i samodzielną formę dostępową – art. 3 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. Przez uzyskanie informacji publicznej rozumieć trzeba przekazanie wnioskującemu o nią podmiotowi pewnej wiedzy o faktach w formie pisemnej bądź ustnej. Dostęp do informacji publicznej w formule jej "uzyskania" nie zmierza więc do bezpośredniego zetknięcia się wnioskującego z interesującego go rzeczywistością, lecz do uzyskania informacji o tej rzeczywistości – M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz. Warszawa 2023, s. 45 i 46. Jeżeli prawo do informacji publicznej ma być realizowane poprzez wgląd do dokumentów urzędowych, bądź innych dokumentów stanowiących jej nośnik, musi to wynikać z jednoznacznej treści wniosku dostępowego, względnie z ograniczonych możliwości udostępnienia informacji publicznej w innej formie – art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Upoważnienie do podejmowania decyzji organu Policji bądź w jego imieniu, a także upoważnienie do podejmowania decyzji procesowych wszczynających i kończących postępowanie niewątpliwie mają charakter dokumentów urzędowych. Niewątpliwie upoważnienia te mają charakter zewnętrzny i są elementem decyzyjnej działalności organu Policji. Sąd podziela tu stanowisko NSA zawarte w wyroku z dnia 3 kwietnia 2024 r., III OSK 416/22, iż kwestia zewnętrznego charakteru pisma ma znaczenie jedynie przy rozstrzyganiu o tym, czy pismo to jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Należy potwierdzić, że zgodnie z powołanym przepisem "zewnętrzność" pisma, rozumiana jako skierowanie go do innego podmiotu, lub złożenie do akt sprawy, stanowi cechę definicyjną dokumentu urzędowego. Nie oznacza to jednak, że każde pismo, które nie cechuje się tak rozumianą zewnętrznością jest dokumentem wewnętrznym. Nieskierowanie pisma do podmiotu spoza struktur organizacyjnych jego autora dowodzi wyłącznie tego, że nie mamy do czynienia z dokumentem urzędowym, nie przesądza zaś o tym, że nie jest ono nośnikiem informacji publicznej. O tym decyduje jego treść. O zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu u.d.i.p., decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. Nie każdy dokument zawierający informację publiczną jest dokumentem urzędowym i nie każdy dokument niebędący dokumentem urzędowym jest dokumentem wewnętrznym. Dokument urzędowy jest wyłącznie jedną z form inkorporacji informacji publicznej. Dowodzi tego struktura treści art. 3 i art. 6 u.d.i.p., która dokumenty urzędowe traktuje jako jedną z form informacji publicznej - art. 3 ust. 1 pkt 2 i art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. Jak słusznie wyjaśnił to NSA w wyroku z dnia 26 maja 2023 r., III OSK 4149/21 dokumentem urzędowym w rozumieniu u.d.i.p. jest dokument stanowiący oświadczenie wiedzy oraz skierowany na zewnątrz, co m.in. odróżnia go od "dokumentu wewnętrznego", tj. takiego, który nie jest skierowany do podmiotów zewnętrznych. Dokumenty wewnętrzne służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk, mogą określać zasady działania w określonych sytuacjach, mogą też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu. Cechą dokumentów wewnętrznych jest bowiem to, że zostają wytworzone tylko na potrzeby podmiotu, który je wytworzył, i nie przedstawiają jego stanowiska na zewnątrz, nie zostają bezpośrednio wykorzystane w szeroko rozumianym procesie decyzyjnym. Z szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej wyłączeniu podlegają jednak treści zawarte w dokumentach wewnętrznych, rozumiane jako informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. W ich przypadku można bowiem mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej. Od "dokumentów urzędowych" w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. odróżnia się zatem "dokumenty wewnętrzne" służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nieprzesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Nie są jednak wyrazem stanowiska organu, wobec czego nie stanowią informacji publicznej. Nie budzi zatem wątpliwości Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, że organ pozostaje bezczynny w rozpoznaniu wniosku skarżącego. W związku z powyższym Sąd w pkt 1 sentencji zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 21 marca 2024 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz aktami sprawy. Zgodnie z art. 149 § 1a P.p.s.a., uwzględniając skargę na bezczynność, sąd stwierdza jednocześnie, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). W ocenie Sądu, taka sytuacja nie wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. Jak wynika z akt administracyjnych, organ po wpłynięciu wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej udzielił odpowiedzi na ten wniosek w ustawowym terminie. Odpowiedź ta - jak już wskazano - nie stanowiła prawidłowej reakcji na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, jednak - co istotne - organ w piśmie tym poinformował skarżącego o zakresie uprawnień funkcjonariusza. Powyższe świadczy o tym, że ostatecznie bezczynność organu nie była skutkiem zlekceważenia prawa skarżącego do uzyskania żądanej informacji publicznej, lecz wynikała z mylnej oceny charakteru żądanej w tej sprawie informacji. W związku z powyższym Sąd przyjął, że bezczynności organu w tej sprawie nie można przypisać rażącego charakteru w wyżej przedstawionym rozumieniu. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd uznał w pkt 2 sentencji wyroku, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a P.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 i 2 sentencji. O kosztach w punkcie 3 sentencji orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.