II SAB/Rz 57/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Joanna Zdrzałka /spr./ Sędziowie WSA Piotr Godlewski AWSA Karina Gniewek - Berezowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 6 lipca 2021 r. sprawy ze skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w [...] na bezczynność Rektora [...] w przedmiocie udzielenia informacji publicznej I. zobowiązuje Rektora [....] do rozpoznania wniosku strony skarżącej A. sp. z o.o. z siedzibą w [...] z dnia 11 lutego 2021 r. w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt sprawy organowi wraz z prawomocnym wyrokiem; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Rektora [...] na rzecz strony skarżącej A. sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 597 zł /słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

II SAB/Rz 57/21 UZASADNIENIE W dniu 14 lutego 2021 r. A Sp. z o.o. wystąpiła, drogą mailową, do Rektora [...] im. [...] z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie pytań ze wszystkich egzaminów pisemnych, jakie zostały przeprowadzone w sesji zimowej i letniej w latach akademickich 2017/2018, 2018/2019, 2019/2020 na wszystkich wydziałach uczelni, na studiach stacjonarnych (z wyszczególnieniem, które pytania zostały zadane, na którym z egzaminów i z jakiego przedmiotu). Jednocześnie zawnioskowano o udostępnienie tych informacji poprzez przesłanie ich pocztą elektroniczną na podany adres. W motywach wniosku wskazano, że uczelnia jest jednostką organizacyjną wykonującą zadania publiczne z zakresu szkolnictwa wyższego. Jawność pytań egzaminacyjnych z poszczególnych egzaminów stanowi wyraz jawności sfery publicznej oraz narzędzie kontroli społecznej nad jakością wykonywanych przez uczelnię usług publicznych. Pismem z dnia [...] lutego 2021 r. znak [...] (przesłanym zarówno pocztą elektroniczną jak i tradycyjną) Rektor [...] wyjaśnił, że wnioskowane informacje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. 2020 r., poz. 2176 ze zm. – "u.d.i.p."). Są one przejawem merytorycznej działalności wewnątrzzakładowej uczelni powołanej do działalności w zakresie szkolnictwa wyższego. Nie jest to przejaw wykonywania władzy publicznej. Osoby przygotowujące i przeprowadzające poszczególne egzaminy nie działają jako organy władzy publicznej, lecz w ramach autonomicznych i wewnętrznych kompetencji merytorycznych uczelni publicznej. Egzaminy na studiach wyższych nie należą także do kategorii egzaminów państwowych, od których zależy nabycie uprawnień do wykonywania określonego zawodu. A Sp. z o.o. pismem z dnia [...] kwietnia 2021 r. (data wpływu do organu – 12 kwietnia 2021 r.) złożyła za pośrednictwem organu, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na bezczynność Rektora [...] w sprawie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Zarzuciła naruszenie art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 13 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 61 ust. 1 i 2 w zw. z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP poprzez nieudostępnienie wnioskowanej informacji publicznej, wnosząc o zobowiązanie organu do udostępnienia informacji publicznej w zakresie oznaczonym we wniosku oraz o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Uzasadniając stanowisko Spółka wskazała, że pismo informujące o nieudostępnieniu informacji nie stanowi decyzji administracyjnej, a zatem jedyną drogą kwestionowania zasadności stanowiska organu jest skarga na bezczynność. Wnosząca skargę zarzuciła organowi dokonanie błędnej oceny, że żądane pytania egzaminacyjne nie są informacją publiczną. Podkreśliła, że zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą uczelnia jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, w której imieniu działa Rektor. Powołując się na art. 1 ust. 1 u.d.i.p. podała, że informację publiczną stanowi wszystko co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów wykonujących zadania publiczne. Nie ulega wątpliwości, że zadania z zakresu szkolnictwa wyższego stanowią jeden z rodzajów zadań publicznych, zaś Rektor [...] był jednym z organów zobowiązanych do stosowania ustawy. Jawność pytań egzaminacyjnych z poszczególnych egzaminów stanowi wyraz jawności sfery publicznej oraz narzędzie kontroli społecznej nad jakością wykonywanych przez uczelnię usług publicznych. W dalszej części na poparcie swojego stanowiska skarżąca przywołała orzeczenia sądów administracyjnych oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 czerwca 2016 r., sygn. akt K 8/15, w którym stwierdzono, że wyłączenie możliwości zapoznania się z testami i pytaniami wykorzystywanymi w trakcie egzaminów, które już się odbyły jest niekonstytucyjne, bowiem wiedza o pytaniach z poprzednich lat przyczynia się do lepszego przygotowania egzaminowanych, zaś ograniczenie dostępu do tych informacji nie jest uzasadnione koniecznością ochrony innych dóbr. Jako pozostające bez znaczenia dla sprawy oceniła stwierdzenie organu, że egzaminy na studiach wyższych nie należą do kategorii egzaminów państwowych, gdyż żaden przepis nie uzależnia dostępu do informacji w zakresie pytań egzaminacyjnych od charakteru egzaminu. Spółka stwierdziła, że nie dokonując udostępnienia informacji publicznej pomimo upływu 14-dniowego terminu, organ nie wypełnił ciążącego na nim obowiązku w czasie wyznaczonym przez art. 13 ust. 1 ustawy, a jego działanie należało zakwalifikować jako naruszenie art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 13 ust. 1 u.d.i.p. W odpowiedzi na skargę Rektor [...] wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej. Organ był uprawniony do udzielenia stosownej odpowiedzi bez potrzeby wydania decyzji administracyjnej, a zatem nie pozostaje w bezczynności. Wyjaśnił, że ustawa o dostępie do informacji publicznej daje prawo do uzyskania informacji o sprawach publicznych, nie przyznaje jednak uprawnienia do otrzymania każdej informacji będącej w posiadaniu adresata wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W ocenie organu przygotowywanie pytań egzaminacyjnych z poszczególnych przedmiotów cząstkowych realizowanych przez studentów w ramach programu studiów i ich późniejsze wykorzystywanie w celu zweryfikowania posiadania wiedzy przez studentów i dokonania weryfikacji efektów uczenia się - nie stanowi wykonywania władzy publicznej. Nie jest to sprawa publiczna, a jedynie przejaw merytorycznej działalności wewnątrzzakładowej uczelni. Nauczyciele akademiccy przygotowujący pytania celem przeprowadzenia egzaminów pisemnych z poszczególnych przedmiotów nie działają, jako organy władzy publicznej, lecz w ramach autonomicznych i wewnętrznych kompetencji merytorycznych uczelni. Pytania egzaminacyjne z poszczególnych przedmiotów realizowanych w toku studiów służą jedynie zweryfikowaniu osiągnięcia przez studenta określonych efektów uczenia się. Uzyskanie pozytywnej oceny z takiego egzaminu nie powoduje uzyskania przez studenta określonych uprawnień lub też tytułu zawodowego. Z tej przyczyny organ wskazał, że przywoływane stanowisko zawarte w wyroku TK nie może zostać uznane za reprezentatywne, z uwagi na odmienność rozstrzyganego problemu. Trybunał rozstrzygał problem dostępu do pytań na egzaminie państwowym, którego pozytywne zaliczenie wiązało się z nadaniem określonych uprawnień i możliwości wykonywania określonego zawodu. Tymczasem uzyskanie pozytywnego wyniku z egzaminów "cząstkowych" służących zweryfikowaniu wiedzy wyłącznie w zakresie jednego z wielu przedmiotów, jakie są realizowane w toku studiów, nie powoduje nabycia przez studenta żadnych uprawnień. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zakres kognicji sądów administracyjnych, które sprawują kontrolę działalności administracji pod względem legalności, określają przepisy art. 3 § 2, 2a i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) - zwanej dalej P.p.s.a. Kontrola ta z mocy art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. obejmuje również bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Bezczynność oznacza stan, w którym organ, będący właściwym miejscowo i rzeczowo do załatwienia sprawy, nie wydaje decyzji, postanowienia bądź innego aktu administracyjnego lub nie podejmuje czynności z zakresu administracji publicznej, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a. Sąd orzekał w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 P.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Skarżący zarzuca Rektorowi [...] bezczynność powstałą na tle stosowania ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. 2020 r., poz. 2176 ze zm.) – dalej: "u.d.i.p.", która reguluje tryb udostępniania informacji, stanowiąc, że udostępnianie na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba, że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany tego nie umożliwiają. Wówczas podmiot ten powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości przekazania informacji i wskazuje w jakiej formie informacja może być udostępniona. W takim przypadku, jeżeli w ciągu 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 1 i 2). Sposobami załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej w myśl ww. ustawy są zatem: albo udzielenie informacji, albo poinformowanie o braku możliwości udostępnienia informacji (art. 14 ust. 2) albo też wydanie decyzji odmownej (art. 16 ust. 1). W rozpoznawanej sprawie spór dotyczy kwalifikacji charakteru żądanych informacji – pytań egzaminacyjnych z wszystkich sesji na wszystkich wydziałach [....] w latach 2017 – 2020. Odmawiając udostepnienia tej informacji Rektor utrzymuje, że nie stanowi ona informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, bowiem dotyczy merytorycznej działalności wewnątrzzakładowej uczelni powołanej do działalności w zakresie szkolnictwa wyższego, nie będącej przejawem wykonywania władzy publicznej. Ponadto pytania dotyczą egzaminów nie należących do kategorii egzaminów państwowych, od których zależy nabycie uprawnień do wykonywania określonego zawodu. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p.. Przepis ten konkretyzuje przedmiot informacji publicznej w sposób przykładowy, nie tworząc zamkniętego katalogu źródeł i rodzajów informacji publicznej. Mając na względzie te przepisy uznać należy, że informację publiczną stanowi wszystko co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Do takich podmiotów niewątpliwie należy rektor wyższej uczelni publicznej jako podmiot reprezentujący jednostkę wykonującą zadania publiczne (art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.) w zakresie szkolnictwa wyższego oraz dysponujący majątkiem publicznym – prowadzący gospodarkę finansową uczelni (art. 23 ust. 2 pkt 10 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce). Za informację publiczną przyjąć należy treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno dokumenty bezpośrednio przez nie wytworzone, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Niewątpliwie przeprowadzanie egzaminów jest związane z działalnością uczelni i dotyczy to zarówno egzaminu końcowego na studiach, jak i egzaminów we wszystkich sesjach na wszystkich latach studiów, jak słusznie zauważa skarżąca spółka. Nie można zatem podzielić stanowiska organu wyrażonego w odpowiedzi na skargę, stwierdzającego, że pytania z egzaminów przeprowadzanych podczas sesji egzaminacyjnych w toku studiów na [....] mają charakter jedynie organizacyjny i porządkowy, bowiem dają one jedynie odpowiedź na pytanie czy dany student dysponuje wiedzą wystarczającą (konieczną) do zaliczenia kolejnych etapów studiów i nie powodują one uzyskania tytułu zawodowego, są natomiast jedynie elementem organizacji wewnętrznej studiów. Za "dokumentację wewnętrzną" powszechnie uznaje się informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), utrwalone na piśmie lub elektronicznie, wytworzine w toku procesu zmierzającego do wypracowania określonego stanowiska, w tym decyzji. Dokumenty wewnętrzne służą wymianie poglądów czy stanowisk, są zbiorem materiałów tzw. roboczych, ale same w sobie nie wyrażają ostatecznego stanowiska w danej sprawie. W ocenie Sądu pytania egzaminacyjne nie mogą być traktowane jako dokument "wewnętrzny", w wyżej podanym znaczeniu. Sąd podziela wyrażone w wyroku WSA w Szczecinie z dnia 6 lutego 2019 r., II SAB/Sz 163/18 stanowisko, że jawność pytań egzaminacyjnych z poszczególnych egzaminów na kolejnych etapach studiów stanowi nie tylko wyraz jawności sfery publicznej (do której niewątpliwie zaliczyć można uczelnię wyższą), ale także narzędzie kontroli społecznej nad jakością wykonywanych przez dany podmiot usług publicznych, do których został powołany. W wyroku tym pokreślono, że zarówno w interesie samej uczelni jak i społeczeństwa jest wysoka jakość kształcenia studentów na poziomie wyższym na uczelni publicznej, jawność taka służy zachowaniu rzetelności, prawidłowości i sprawiedliwości przeprowadzanych egzaminów, a co za tym idzie zrównaniu szans wszystkich studiujących na danej uczelni studentów. Konsekwencją uznania, że żądane przez stronę skarżącą informacje mają charakter informacji publicznej jest ocena czy w rozpoznawanej sprawie Rektor dopuścił się bezczynności. Zgodnie z przepisami u.d.i.p., podmiot do którego został skierowany wniosek o udzielenie informacji, może m.in. udzielić informacji publicznej bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od złożenia wniosku, powiadomić stronę w terminie 14 dni o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim informacja zostanie udostępniona, nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku, udzielić w formie pisma odpowiedzi, że organ nie jest w posiadaniu informacji publicznej, bądź też odmówić decyzją udostępnienia informacji publicznej. W rozpoznawanej sprawie doszło do bezczynności, bowiem w przewidzianym ustawą terminie wniosek skarżącej spółki nie został załatwiony w żaden przewidziany wyżej sposób. Oczywiście można by rozważać uznanie pisma Rektor [...] z dnia [...] lutego 2021 r. (skierowanego w ustawowym terminie) odmawiającego udzielenia informacji, za mające cechy decyzji administracyjnej, ale tylko w sytuacji przyjęcia, że żądane informacje nie mają charakteru informacji publicznej. Odmienne stanowisko Sądu w tym zakresie determinuje jednak inny kierunek rozpatrzenia wniosku spółki. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 P.p.s.a. orzekł o bezczynności organu oraz o zobowiązaniu organu do rozpoznania wniosku skarżącej. Kwestią odrębną jest ewentualna kwalifikacja żądanych informacji jako mających charakter informacji "przetworzonej". Pojęcie to nie zostało przez ustawodawcę zdefiniowane, jednak orzecznictwo wypracowało swego rodzaju opisową definicję "informacji publicznej przetworzonej", stanowiącą wynik wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Za taką uznaje się m. in. informację, która w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem, a niezbędnym podstawowym warunkiem jej wytworzenia jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste (por. wyrok NSA z dnia 30 września 2015 r., I OSK 1746/14), jest zatem jakościowo nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego (por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2016 r., I OSK 2658/14; wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2016 r., I OSK 33/15), bądź też jest wynikiem ponadstandardowego nakładu pracy podmiotu zobowiązanego wymagającej użycia dodatkowych sił i środków oraz zaangażowania intelektualnego w stosunku do posiadanych przez niego danych i wyodrębniana w związku z żądaniem wnioskodawcy oraz na podstawie kryteriów przez niego wskazanych; jest to zatem informacja przygotowywana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., I OSK 89/13, LEX nr 1368968; por. też wyrok NSA z dnia 17 października 2006 r., I OSK 1347/05, LEX nr 281369) na podstawie pierwotnego zasobu danych (por. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2012 r., I OSK 2149/12; wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., I OSK 89/13; wyrok NSA z dnia 3 października 2014 r., I OSK 747/14). Niewątpliwie zagadnienie to wymagać będzie analizy organu, przede wszystkim zaś ustalenia czy żądane informacje są w ogóle i w jaki sposób przechowywane przez uczelnię. Te kwestie niewątpliwie mogą zaważyć na sposobie rozpoznania wniosku, w związku z czym Sąd zobowiązał rektora do rozpoznania wniosku, nie przesądzając, czy ostatecznie informacje zostaną udostępnione. Sąd uznał jednocześnie, na mocy art. 149 § 1a P.p.s.a., że zaistniała bezczynność nie miała charakteru rażąco naruszającej prawo. Rażącym naruszeniem prawa jest bowiem naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołującym dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1998 r). W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie taka sytuacja rażącej bezczynności nie zaistniała, bowiem bezczynność organu wynikała jedynie z niewłaściwej interpretacji przepisów ustawy i nie była długotrwała. O kosztach, obejmujących wpis od skargi, koszty zastępstwa adwokackiego oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 210 P.p.s.a. i art. 205 § 2 P.p.s.a.