II SAB/Rz 54/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski /spr./ Sędziowie WSA Elżbieta Mazur-Selwa WSA Magdalena Józefczyk po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 17 czerwca 2026 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na bezczynność Burmistrza [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. stwierdza, że Burmistrz [...] dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku strony skarżącej Stowarzyszenia [...] z dnia 17 listopada 2025 r.; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Burmistrza [...] na rzecz strony skarżącej Stowarzyszenia [...] kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

II SAB/Rz 54/26 U z a s a d n i e n i e Przedmiotem skargi Stowarzyszenia [...] jest bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy [...] w sprawie o udostępnienie informacji publicznej. Jak wynika z akt sprawy, Stowarzyszenie wnioskiem z 14 listopada 2025 r., złożonym za pośrednictwem platformy e-PUAP, zwróciło się do Burmistrza o udostępnienie informacji publicznej w postaci: 1. Kopii wszystkich umów o dotację zawartych od 1 stycznia 2019 r. do 12 listopada 2025 r. pomiędzy Miastem i Gminą D. a Stowarzyszeniem "T." wraz z dokumentacją potwierdzającą prawidłowe wnioskowanie o dotację, 2. Kopii wszystkich umów o dotację zawartych od 1 stycznia 2019 r. do 12 listopada 2025 r. pomiędzy Miastem i Gminą D. a Stowarzyszeniem "P. w R. a Merostawem [...] we F." wraz z dokumentacją potwierdzającą prawidłowe wnioskowanie o dotację, 3. Kopii wszystkich umów o dotację zawartych od 1 stycznia 2019 r. do 12 listopada 2025 r. pomiędzy Miastem i Gminą D. a Stowarzyszeniem "L." wraz z dokumentacją potwierdzającą prawidłowe wnioskowanie o dotację. Stowarzyszenie zwróciło się o przekazanie powyższych informacji drogą elektroniczną na podany adres ePUAP. 4 grudnia 2025 r. Burmistrz poinformował wnioskodawcę o przedłużeniu terminu udzielenia odpowiedzi do 31 grudnia 2025 r. Wobec braku odpowiedzi na wniosek, 13 lutego 2026 r. Stowarzyszenie złożyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na bezczynność Burmistrza w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zarzucając naruszenie: 1) art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych w zakresie w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru - poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji, 2) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji - poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji podlegającej udostępnieniu na wniosek, 3) art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902 ze zm., dalej: u.d.i.p.) w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku - poprzez brak zastosowania, polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji. Wobec powyższych zarzutów Stowarzyszenie wniosło o: 1) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, 2) zobowiązanie organu do załatwienia wniosku niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku, 3) zasądzenie od organu na rzecz Stowarzyszenia kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazało, że termin na udzielenie odpowiedzi przez organ minął 1 grudnia 2025 r., co oznacza, że Burmistrz dopuścił się bezczynności. Stowarzyszenie 4 grudnia 2025 r. otrzymało od zobowiązanego organu informację o przedłużeniu terminu udzielenia odpowiedzi do 31 grudnia 2025 r. z uwagi na zwiększony zakres obowiązków pracownika merytorycznego odpowiedzialnego za jego rozpatrzenie. Wobec braku odpowiedzi ze strony organu w wydłużonym terminie, Stowarzyszenie 21 stycznia 2026 r. przesłało do Burmistrza przypomnienie o obowiązku jej udzielenia. Do dnia wniesienia skargi Burmistrz nie udzielił odpowiedzi na wniosek z 17 listopada 2025 r. Organ dwukrotnie przekroczył termin na udzielenie odpowiedzi, najpierw w 14-dniowym ustawowym terminie, a następnie w terminie wydłużonym. Zaniechanie udostępnienia informacji przez zobligowany organ stanowi rażące naruszenie prawa i wskazuje na pozostawanie organu w bezczynności. W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o jej oddalenie lub umorzenie postępowania. Wyjaśnił, że 13 lutego 2026 r. wpłynęła skarga Stowarzyszenia na bezczynność. W następstwie tego organ udzielił wyczerpującej odpowiedzi na wniosek, zatem skarga jest bezprzedmiotowa. Jako uzasadnienie swojego stanowiska Burmistrz wskazał na: 1. Skomplikowany charakter wniosku i zakres czasowy danych. Wniosek Stowarzyszenia obejmował szeroki zakres czasowy, tj. lata 2019-2025. Pozyskanie danych z tak znacznego okresu wymagało czasochłonnej kwerendy archiwalnej oraz weryfikacji dokumentacji, która nie jest dostępna w bieżących systemach operacyjnych "od ręki". Proces ten był dodatkowo utrudniony ze względu na konieczność zaangażowania Skarbnika Gminy w celu potwierdzenia wiarygodności danych finansowych, co było niezbędne dla rzetelnego załatwienia sprawy; 2. Brak precyzji wniosku i konieczność dokonania oceny. Wnioskodawca nie sformułował żądania w sposób w pełni precyzyjny. Poza wskazaniem "umów", treść wniosku wymagała od pracownika merytorycznego dokonania samodzielnej oceny i wyselekcjonowania dokumentów, które mogłyby wpisywać się w intencje wnioskodawcy. Konieczność interpretacji niejasno sformułowanego żądania w połączeniu z dbałością o ochronę danych prawnie chronionych (anonimizacja) wpłynęła na wydłużenie procesu przygotowania odpowiedzi; 3. Obiektywne spiętrzenie prac merytorycznych. Pracownik odpowiedzialny za przygotowanie odpowiedzi zajmuje kluczowe stanowisko w strukturze Gminy, odpowiadając za pozyskiwanie i rozliczanie projektów ze środków krajowych oraz Unii Europejskiej. W spornym okresie nastąpiła wyjątkowa kumulacja terminów związanych z przygotowaniem nowych wniosków o środki pozabudżetowe i rozliczaniem strategicznych dla Gminy inwestycji. Mając na uwadze priorytet zachowania płynności finansowej projektów publicznych, pracownik musiał godzić te obowiązki z realizacją wniosku o informację publiczną, co przy ograniczonych zasobach kadrowych doprowadziło do niezamierzonego przesunięcia terminu udzielenia odpowiedzi. Ponadto Burmistrz chciał udzielić informacji pełnej i sprawdzonej (skonsultowanej ze Skarbnikiem), a nie informacji błędnej lub niekompletnej pod presją czasu. 4. Brak znamion rażącego naruszenia prawa. Z dokumentacji obiegu korespondencji wynika, że skarga została złożona w systemie elektronicznym w piątek 13 lutego 2026 r. (w trakcie obiegu cyfrowego), natomiast do sekretariatu Burmistrza wpłynęła fizycznie i została zadekretowana dopiero w poniedziałek 16 lutego 2026 r. Odpowiedź merytoryczna na wniosek została przygotowana, podpisana i wysłana do skarżącego również 16 lutego 2026 r., zanim informacja o wpłynięciu skargi została przekazana do właściwego pracownika merytorycznego. Powyższa zbieżność dat dowodzi, że organ w sposób ciągły i rzetelny pracował nad przygotowaniem informacji publicznej (co wymagało czasu ze względu na zakres lat 2019-2025 oraz konsultacje ze Skarbnikiem), a finał tych prac nastąpił samoistnie, bez związku z zainicjowaniem drogi sądowej przez Stowarzyszenie. Powyższe potwierdza brak złej woli organu oraz fakt, że zwłoka nie miała charakteru lekceważącego wobec przepisów prawa. Przekroczenie terminu nie było wynikiem złej woli czy bezczynności o charakterze kwalifikowanym. Organ podjął realne działania (powiadomienie o przedłużeniu z 4 grudnia 2025 r.), a zwłoka była efektem splotu obiektywnych trudności organizacyjnych i dbałości o rzetelność przekazywanej informacji. Odpowiedzi udzielono 16 lutego 2026 r. a niezwłoczne uzupełnienie dokumentacji (18 i 19 lutego 2026 r.) potwierdza determinację organu do pełnego zadośćuczynienia prawu skarżącego do informacji. W związku z udostępnieniem żądanej informacji w całości, Burmistrz na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. wniósł o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. Końcowo podkreślił, że nie dopuścił się bezczynności. Jego działanie było ukierunkowane na rzetelne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, a informacja publiczna została udzielona. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm., dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola sądu obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Rozpoznawana sprawa dotyczy bezczynności Burmistrza Miasta i Gminy [...] w sprawie o udostępnienie informacji publicznej obejmującej kopie wszystkich umów o dotację (wraz ze stosowną dokumentacją) zawartych od 1 stycznia 2019 r. do 12 listopada 2025 r. pomiędzy Miastem i Gminą D. a Stowarzyszeniem "T.", Stowarzyszeniem "P. w R. a Merostawem [...] we F." oraz Stowarzyszeniem "L.". I. Kwestię dostępu do informacji publicznej w sposób kompleksowy reguluje u.d.i.p., określając zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania, a także tryb udostępniania tej informacji. Zgodnie z art. 1 ust. 1 tej ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie w niej określonym. Udostępnienie informacji publicznej może nastąpić tylko wówczas, gdy podmiot do którego został skierowany wniosek należy do katalogu podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej oraz gdy jest on w posiadaniu informacji mającej charakter publiczny. Stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 1) u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Zgodnie z art. 4 ust. 3 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty o których mowa w ust. 1 i 2 tego artykułu, będące w posiadaniu takich informacji. Zakres przedmiotowy informacji publicznej określa art. 6 ust. 1 u.d.i.p., wymieniając rodzaje spraw, jakich może ona dotyczyć (nie jest to wyliczenie wyczerpujące, o czym świadczy zwrot "w szczególności"). Obejmują one m.in. informację o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych (pkt 4 a); zgodnie z ust. 2 tego artykułu, dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. W doktrynie i orzecznictwie sądowym za informację publiczną uznaje się każdą wiadomość wytworzoną lub odnoszoną do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszoną do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. W kontekście przytoczonych wyżej regulacji nie ulega wątpliwości, że Burmistrz Miasta i Gminy [...] jest podmiotem na którym ciąży obowiązek udostępniania będącej w jego posiadaniu informacji publicznej oraz że taki charakter miały informacje żądane przez Stowarzyszenie co do umów o dotacje zawieranych pomiędzy Miastem i Gminą D. a wskazanymi Stowarzyszeniami. Nie jest to zresztą przedmiotem sporu między stronami, tak samo jak nie jest kwestionowane przez Burmistrza posiadanie żądanych przez skarżące Stowarzyszenie umów. II. W myśl art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie w jakim udostępni informację, nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2). Co do zasady, udostępnianie informacji publicznej następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 14 u.d.i.p.). Pozostawanie w bezczynności przez podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej oznacza niepodjęcie - w terminie wskazanym w art. 13 ustawy - stosownych czynności, tj. nieudostępnienie informacji, bądź też niewydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1) lub decyzji o umorzeniu postępowania (art. 14 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1); na równi z niepodjęciem tego rodzaju czynności orzecznictwo sądowoadministracyjne traktuje przedstawienie informacji innej niż ta której oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub nieadekwatnej do treści wniosku (tak m.in. wyrok NSA z 20 października 2021 r. III OSK 1092/21 - LEX nr 3245934). Jak wynika z akt sprawy, wniosek skarżącego Stowarzyszenia o udostępnienie informacji publicznej (oznaczony datą 14 listopada 2025 r.) przesłany został drogą elektroniczną do Urzędu Miasta i Gminy [...] 17 listopada 2025 r. 4 grudnia 2025 r. – a więc już po upływie 14-dniowego terminu na udzielenie odpowiedzi – Burmistrz poinformował Stowarzyszenie o przedłużeniu terminu jej udzielenia do 31 grudnia 2025 r. Mimo upływu tego terminu oraz wystosowanego przez Stowarzyszenie 21 stycznia 2026 r. przypomnienia o braku odpowiedzi na wniosek, Burmistrz nie udostępnił wnioskowanej informacji publicznej. Uczynił to dopiero 16 lutego 2026 r. w następstwie wpłynięcia w tym dniu do Urzędu Miasta i Gminy w D. - oznaczonej datą 13 lutego 2026 r. i skierowanej do WSA w Rzeszowie - skargi Stowarzyszenia na jego bezczynność (niepełna odpowiedź z 16 lutego 2026 r. została dodatkowo uzupełniona 18 i 19 lutego 2026 r.). Oznacza to, że wobec upływu 1 grudnia 2025 r. 14-dniowego terminu o jakim mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., od 2 grudnia 2025 r. Burmistrz pozostawał w zwłoce w załatwieniu wniosku Stowarzyszenia, a tym samym dopuścił się bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej, której nie niwelowało skierowane już po tym terminie do Stowarzyszenia pismo informujące o braku możliwości załatwienia wniosku i wyznaczające termin do jego załatwienia do 31 grudnia 2025 r. III. Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W myśl § 1a tego artykułu, sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Mimo że udzielona skarżącemu 16, 18 i 19 lutego 2026 r. odpowiedź wyczerpywała żądanie wniosku, nie wyklucza to uznania, że w dacie wniesienia skargi Burmistrz Miasta i Gminy [...] pozostawał w bezczynności, przy czym opóźnienia w udostępnieniu informacji publicznej nie wyłączają podane w odpowiedzi na skargę okoliczności, że wynikało to z szerokiego zakresu czasowego danych, skomplikowanego charakteru wniosku oraz konieczności znacznego nakładu pracy w przygotowanie niezbędnych danych, co przy ograniczonych zasobach kadrowych musiało zostać pogodzone z innymi bieżącymi zadaniami. W realiach sprawy oznaczało to uznanie, że Burmistrz dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku skarżącego Stowarzyszenia (art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a.), bowiem ta forma rozstrzygnięcia ma miejsce wówczas, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organ załatwi sprawę. W takim przypadku Sąd, rozstrzygając sprawę, uwzględnia jednak stan bezczynności istniejący w chwili wniesienia skargi. Fakt, że przed rozpoznaniem skargi przez Sąd doszło do całościowego załatwienia wniosku, nie powoduje bezprzedmiotowości orzekania co do zaistniałej bezczynności, skutkując jedynie brakiem podstaw do zobowiązania Burmistrza do rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W związku z tym w pkt I sentencji wyroku stwierdzono więc, że Burmistrz dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku Stowarzyszenia z 17 listopada 2025 r. Tak samo jak udzielenie informacji przed rozpoznaniem przez sąd skargi na bezczynność nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania co do zaistnienia tej bezczynności, nie skutkuje również bezprzedmiotowością stwierdzenia, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Za takie uznaje się działanie /bezczynność organu o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, nacechowane złą wolą lub ignorancją wnioskodawcy, co zachodzi w razie oczywistego lekceważenia jego wniosków, jawnego braku woli załatwienia sprawy, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa lub ich naruszenia, skutkujące długotrwałym prowadzeniem postępowania. Brak spełnienia tych przesłanek połączony z właściwym załatwieniem wniosku skarżącego po wniesieniu skargi przemawiał w ocenie Sądu za uznaniem, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt II sentencji wyroku. W tym zakresie Sąd aprobuje wyjaśnienia Burmistrza, że nieterminowe załatwienie wniosku nie było wynikiem umyślnego działania i faktycznie wynikało z charakteru żądanych informacji oraz obiektywnych trudności organizacyjnych, o czym świadczy m.in. dokonane 4 grudnia 2025 r. powiadomienie skarżącego o konieczności przedłużenia terminu na udzielenie odpowiedzi. O należnych skarżącemu Stowarzyszeniu kosztach postępowania (obejmujących opłacony od skargi wpis w kwocie 100 zł) orzeczono w pkt III wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a. Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym (na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów), bowiem zgodnie z art. 119 pkt 4 P.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.