II SAB/Rz 51/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maria Mikolik Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 21 maja 2026 r. sprawy ze skargi M. C. na bezczynność Wojewody Podkarpackiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy - oddala skargę -

Przedmiotem skargi Skarżącej M. C. jest bezczynność Wojewody Podkarpackiego (dalej: Wojewoda lub Organ) w sprawie rozpoznania wniosku z 17 września 2024 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Przedmiotowy wniosek, obarczony brakami formalnymi, Skarżąca złożyła do Wojewody [...]. Następnie na wniosek Skarżącej, wskazującej na zmianę miejsca zamieszkania 6 sierpnia 2025 r. sprawa została przekazana Wojewodzie Podkarpackiemu do załatwienia zgodnie z właściwością. Wojewoda pismem z 30 września 2025 r., za pośrednictwem pełnomocnika, wezwał Skarżącą, w trybie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm. dalej: K.p.a.), do uzupełnienia braków formalnych wniosku w postaci: osobistego stawiennictwa, przedstawienia ważnego dokumentu podróży (paszportu), uzupełnienia formularza wniosku we wskazanym zakresie, przedłożenia aktualnych fotografii oraz doręczenia formularza załącznika nr 1, a także uiszczenia opłaty skarbowej w wysokości 440 zł – w terminie siedmiu dni od odebrania wezwania. Pismo zostało skierowane do pełnomocnika Skarżącej za pośrednictwem e-PUAP i odebrane 4 października 2025 r. Z akt sprawy wynika, że braki formalne wniosku nie zostały uzupełnione. Pismem z 24 października 2025 r., Wojewoda zawiadomił Skarżącą, że pozostawił wniosek bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. wobec nieusunięcia braków formalnych wniosku w terminie, który upłynął 13 października 2025 r., Pismem z 17 listopada 2025 r. Skarżąca, działając przez pełnomocnika, wniosła ponaglenie na niezałatwienie ww. sprawy w terminie. 26 listopada 2025 r. organ przekazał przedmiotowe ponaglenie do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców (dalej: UdSC) wraz z aktami sprawy. W skardze na bezczynność Wojewody, w przedmiocie rozpatrzenia wniosku w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, Skarżąca zarzuciła organowi: - błędne zastosowanie trybu pozostawienia podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 K.p.a.), z uwagi na termin wezwania, który był krótszy niż 7 dni oraz - niepoprawną praktykę wezwania strony do uzupełnienia braków formalnych podania oraz naruszającą przepisy formę wzywania strony do uzupełnienia braków formalnych. Wniosła o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności oraz że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a także o zasądzenie od organu zwrotu koszów postępowania. Zdaniem Skarżącej, metoda stosowana przez organ jest wadliwa i niezgodna z przepisami. Wyznaczany podczas rozmowy telefonicznej termin na uzupełnienie braków jest sztywno narzucony, a strona nie ma na niego wpływu. Konieczność uprzedniego kontaktu telefonicznego, jako warunek uzupełnienia braków formalnych, stanowi o przyjęciu niepoprawnej praktyki, dotyczącej wzywania strony do uzupełnienia braków formalnych, co jest bezzasadne i wynika z błędnej interpretacji przepisów, stanowiąc o bezskuteczności tej czynności w całości, a w dalszej konsekwencji o istniejącej na dzień wniesienia skargi bezczynności organu. W ocenie pełnomocnika Skarżącej, skoro organ nie wezwał strony do uzupełnienia braków w sposób skuteczny, nie mógł wyciągnąć konsekwencji z uchybienia wyznaczonemu wadliwie terminowi, a zatem pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia było przedwczesne i bezskuteczne, co skutkuje pozdawaniem organu w bezczynności, na dzień wniesienia skargi. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Podkreślił, że spełnione zostały przesłanki do pozostawienia wniosku Skarżącej bez rozpoznania, z uwagi na bezskuteczny upływ prawidłowo wyznaczonego terminu do uzupełnienia braków wniosku. W odpowiedzi na argumenty pełnomocnika podkreślił, że wskazany w piśmie z 30 września 2025 r. siedmiodniowy termin na uzupełnienie braków wniosku był zgodny z przepisami prawa, a w treści wezwania znalazła się informacja gdzie należy się stawić, tj. w siedzibie Podkarpackiego Urzędu Wojewódzkiego w [...], a także pod jakimi numerami telefonów można ustalić konkretną datę i godzinę wizyty, jednakże są to informacje o charakterze technicznym, mające na celu usprawnienie pracy urzędu i zapewnienie lepszej obsługi cudzoziemców. Końcowo organ wskazał, że do dnia wpływu skargi Szef UdSC nie ustosunkował się do ponaglenia na pozostawienie sprawy bez rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga nie podlega uwzględnieniu. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 – dalej: P.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Przepisy prawa nie definiują pojęcia bezczynności, jednakże w piśmiennictwie przyjmuje się, że stan taki zachodzi wówczas, gdy organ administracji publicznej nie podjął w przewidzianym terminie żadnych czynności w sprawie lub co prawda prowadził postępowanie, ale pomimo ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął w terminie stosownej czynności (zob. T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2005, s. 86). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność kluczowy jest moment jej wniesienia. W sytuacji, gdy bezczynność istniała w dacie wniesienia skargi, lecz ustała po wniesieniu skargi, okoliczność ta ma jedynie wpływ na orzeczenie w przedmiocie zobowiązania organu do wydania aktu lub dokonania czynności. Skargę oddala się jedynie wtedy, gdy w dacie jej wniesienia bezczynność nie istniała. Istotą rozstrzygnięcia w sprawie o bezczynność organu jest zatem przesądzenie o tym, czy organ miał obowiązek działania i czy stosowne działania podjął, w określonym w ustawie terminie. W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie - mimo zasadniczej zasadności niektórych argumentów, podnoszonych przez pełnomocnika Skarżącej, dotyczących przyjętej przez organ praktyki telefonicznego umawiania się w celu uzupełnienia braków dokumentacji - działaniu organu, w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie można zarzucić nieprawidłowości, skutkującej uznaniem zarzutu bezczynności tego organu za zasadny. Na gruncie stanu faktycznego przedmiotowej sprawy działaniu Wojewody nie można bowiem przypisać nieprawidłowości, skutkującej pozostawaniem w bezczynności. W sprawie nie ulega wątpliwości, że wniosek Skarżącej, obywatelki Kolumbii, o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej nie zawierał wszystkich elementów o jakich mowa w art. 106 § 1a ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach, dlatego też Skarżąca, została wezwana przez Wojewodę do jego uzupełnienia – w terminie 7 dni. Wezwanie, skierowane do pełnomocnika Skarżącej zawierało pouczenie o konieczności osobistego stawiennictwa, konieczności przedstawienia oryginału ważnego dokumentu podróży oraz informowało o konieczności uzupełnienia formularza. Wezwanie to zostało doręczone pełnomocnikowi Skarżącej 4 października 2025r. Wyznaczony termin na uzupełnienie braków nie został dotrzymany, a wniosek Skarżącej - którego braków nie uzupełniono w terminie - został pozostawiony bez rozpoznania, o czym pełnomocnika Skarżącej poinformowano pismem z 24 października 2025 r. Co istotne, w przedmiotowej sprawie ani z samych akt sprawy, ani nawet z treści ponaglenia czy z treści skargi nie wynika, aby Skarżąca podjęła jakiekolwiek starania, w celu uzupełnienia żądanych braków formalnych. Innymi słowy, na podstawie materiałów sprawy nie można wywieść wniosku, że wadliwość wezwania stała się, bądź mogła stać się przyczyną, z powodu której strona nie uzupełniła braków wniosku. Dopiero 17 listopada 2025 r. pełnomocnik Skarżącej wniósł ponaglenie, odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych i podkreślając, że sposób sformułowania wezwania do uzupełnienia braków formalnych podania – tj. wytworzenie przez organ dodatkowych barier, w postaci konieczności telefonicznego umówienia się m. in. na pobranie linii papilarnych – przesądza o tym, że termin do uzupełnienia braków, nie został w przypadku Skarżącej wyznaczony prawidłowo tj. zgodnie z obowiązującymi przepisami, co powoduje że Skarżąca prawidłowo wezwana do uzupełnienia braków, a wobec tego pozostawienie jej wniosku bez rozpoznania było przedwczesne. Zdaniem pełnomocnika Skarżącej przesądza to o pozostawaniu organu w bezczynności. W stanie faktycznym przedmiotowej sprawy Sąd uznał powyższą argumentację skargi za bezzasadną, mimo iż na gruncie innych stanów faktycznych, ocena ta mogłaby być inna. Niewątpliwie bowiem pełnomocnik Skarżącej ma rację, co do tego, że ewentualne wytworzenie przez organ dodatkowych barier, mających bądź mogących mieć wpływ na terminowość uzupełnienia braków formalnych wniosku przez stronę może zostać ocenione jako okoliczność istotna, która może mieć wpływ na ocenę bezczynności organu. Sąd w składzie orzekającym, podziela bowiem co do zasady, argumenty zaprezentowane w orzeczeniu NSA z 13 lutego 2024r. II OSK 629/23 oraz poprzedzającym go orzeczeniu WSA w Poznaniu z 6 grudnia 2022r. II SAB/Po 169/22 mocą których uznano, że organ pozostawał w bezczynności, w sytuacji gdy pominął fakt stawienia się strony w siedzibie organu, zasłaniając się koniecznością wcześniejszego ustalenia terminu stosownej wizyty, a także nie uwzględniając faktu, że braki podania zostały finalnie uzupełnione, chociaż po upływie wyznaczonego terminu. Istotnie bowiem, przepis ustawy nie upoważniają organu do wyznaczania, w ramach siedmiodniowego terminu na uzupełnienie wniosku, dodatkowego obowiązku, od którego uzależniona jest możliwość przystąpienia do uzupełnienia braków formalnych podania. Nie kwestionując zatem zasadniczej trafności argumentów pełnomocnika, Sąd uznał, że w przedmiotowej sprawie nie mają one znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Skoro bowiem Skarżąca nie podjęła nawet próby uzupełnienia żądanych braków, z zachowaniem czy też z pominięciem trybu wskazanego przez Wojewodę (pełnomocnik Skarżącej nie sugeruje nawet podjęcia takiej próby) a braki te finalnie nie zostały uzupełnione, to nie sposób uznać, że sposób sformułowania wezwania przez wojewodę mógł być okolicznością, która miała wpływ na zaniechanie wszelkich działań przez Skarżącą. Tym samym, w ocenie Sądu, nie sposób wywodzić wniosku o bezczynności organu w przedmiotowej sprawie. Gdyby chodziło o samą kwestię przekroczenia terminu do uzupełnienia braków formalnych podania, to argumenty odnoszące się do nieprawidłowości i niezgodności z ustawą sposobu ustalania terminu dla uzupełnienia owych braków w systemie stworzonym przez organ tj. konieczności uprzedniego telefonicznego ustalenia terminu, w ramach siedmiodniowego terminu wyznaczonego przez wojewodę – mogłyby mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Jak wyżej stwierdzono, Sąd podziela reprezentowany w orzecznictwie pogląd, co do tego, że prawem strony jest uzupełnienie braków formalnych złożonego podania, w ustawowym terminie, bez dodatkowych przeszkód czynionych ze strony organu administracji publicznej. W przedmiotowej jednak sprawie nie chodzi o kwestię uzupełnienia konkretnych braków formalnych w określonym terminie, ani o ewentualne przeszkody ze strony organów, ale o brak uzupełnienia braków z powodu niepodjęcia próby ich uzupełnienia (choćby z przekroczeniem terminu) oraz z jednoczesnym odwołaniem się do wad wystosowanego do strony wezwania, jako okoliczności znoszącej wszelkie skutki wezwania do uzupełnienia braków . W ocenie Sądu, w tym stanie faktycznym kwestia samego sposobu wyznaczenia terminu przez Wojewodę nie ma decydującego znaczenia ani dla pozostawienia podania Skarżącej bez rozpatrzenia, ani tym bardziej dla stwierdzenia bezczynności organu. Niewątpliwie bowiem wezwanie do uzupełnienia braków zostało prawidłowo doręczone pełnomocnikowi Skarżącej, a zarówno z akt sprawy jak i pism procesowych nie wynika, aby strona podjęła próbę zadośćuczynienia temu wezwaniu. W tej sytuacji nie sposób uznać, że pozostawienie podania bez rozpatrzenia było bezzasadne, a organ wciąż pozostaje w bezczynności. Należy bowiem odróżnić sytuację, w której ewentualna wadliwość działania organu, w sposób potencjalny choćby staje się przyczyną niedopełnienia przez stronę nałożonych przez nią obowiązków – tutaj: obowiązku osobistego stawiennictwa, od próby instrumentalnego wykorzystania argumentów uznanych za zasadne na gruncie innych stanów faktycznych, jako okoliczności mające bezpośrednie przełożenie na stan prawny przedmiotowej sprawy. Taki automatyzm jest, zdaniem Sądu, zupełnie nieuzasadniony w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy. Reasumując, mimo iż Sąd podziela zasadniczo argumenty o wadliwości ograniczania strony w możliwości uzupełnienia wniosku, to w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy nie dopatrzył się takich ograniczeń – samo bowiem sformułowanie wezwania, poprzez poinformowanie o wymogu telefonicznego uzgodnienia szczegółowego terminu wizyty nie świadczy jeszcze o tworzeniu barier, w sytuacji gdy strona nie podjęła próby uzupełnienia wniosku. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.