II SAB/Rz 49/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maciej Kobak /spr./ Sędziowie WSA Ewa Partyka NSA Małgorzata Wolska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 15 września 2020 r. sprawy ze skargi J. N. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w przedmiocie wydania decyzji o zwolnieniu ze służby I. zobowiązuje Dyrektora Izby Administracji Skarbowej do wydania wobec skarżącej J. N. decyzji dotyczącej stosunku służbowego w terminie 21 dni od dnia zwrotu akt; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Przedmiotem skargi J. N. (dalej w skrócie: "skarżąca") jest bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] (dalej w skrócie: "Dyrektor IAS") wyrażająca się w braku wydania decyzji o zwolnieniu ze służby. Z akt sprawy wynika, że pismem z dnia 28 maja 2018 r. skarżąca wezwała Dyrektora IAS do wydania decyzji administracyjnej zwalniającej ją ze służby Celno- Skarbowej. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] Dyrektor IAS odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie zwolnienia ze służby. Skarżąca wniosła zażalenie na powyższe postanowienie do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej. Pismem z dnia 12 czerwca 2018 r. skarżąca wniosła ponaglenie do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej domagając się stwierdzenia bezczynności Dyrektora IAS w sprawie wydania decyzji administracyjnej o zwolnieniu jej ze służby Celno– Skarbowej. W dniu 23 lipca 2018 r. skarżąca wniosła skargę na bezczynność Dyrektora IAS w związku z nie wydaniem decyzji o zwolnieniu jej ze służby Celno – Skarbowej. Skarżąca zarzuciła naruszenie: 1) art. 35 § 1 - 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm. – dalej w skrócie: "k.p.a.") w zw. z art. 36 § 1 k.p.a. wyrażające się w braku wydania wobec skarżącej decyzji zwalniającej ze służby w sytuacji zwolnienia jej ze służby w trybie przekształceń w Krajowej Administracji Skarbowej na mocy ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 – dalej w skrócie: "Przepisy wprowadzające KAS") poprzez brak złożonej propozycji służby i jej zakończenie z dniem 31 sierpnia 2017 r., 2) art. 2, 7, 32 ust. 1 oraz art. 60 i art. 78 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez fakt nierównego traktowania jej osoby wyrażający się w tym, iż wbrew przytoczonym przepisom Dyrektor IAS nie wydaje wobec skarżącej decyzji o zwolnieniu ze służby (choć to jego obowiązek prawny) i tym samym pozbawia ją prawa do jakiejkolwiek kontroli prawnej tej decyzji oraz stosuje niejasne i nieobiektywne zasady zwolnień z administracji publicznej (choć powinien panować tu pełen obiektywizm i pełna przejrzystość), a te okoliczności z kolei wskazują na dyskryminację jej osoby. Wobec powyższego skarżąca wniosła o stwierdzenie zaistnienia bezczynności po stronie Dyrektora IAS w związku z faktem braku wydania w stosunku do niej decyzji administracyjnej o zwolnieniu ze służby oraz zobowiązanie Dyrektora IAS do zaprzestania tej bezczynności i niezwłocznego wydania decyzji o zwolnieniu skarżącej ze służby. W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła swój przebieg służby, a następnie powołując się na orzeczenia sądów administracyjnych oraz Trybunału Konstytucyjnego podniosła, że w sytuacji gdy uprawnienia strony nie powstają bezpośrednio z mocy prawa lecz w wyniku konkretyzacji normy prawnej, organ administracyjny - o ile nie jest przewidziana inna forma jego działania - obowiązany jest dokonać tej konkretyzacji w formie decyzji administracyjnej. Skarżąca wskazała, że do czasu złożenia skargi nie została względem niej wydana decyzja o zwolnieniu ze służby, a przed wniesieniem skargi złożyła w trybie art. 37 k.p.a. ponaglenie do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej. W odpowiedzi na skargę Dyrektor IAS wniósł o odrzucenie skargi, względnie o jej oddalenie. Zdaniem Dyrektora IAS zarzut bezczynności mógłby być uznany za dopuszczalny i podlegający rozpoznaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym jedynie w sytuacji istnienia obowiązku działania organu w ramach stosunku administracyjnego i obowiązku rozpatrzenia sprawy w określony sposób. Tymczasem taki obowiązek na gruncie niniejszej sprawy nie występuje. Postanowieniem z dnia 31 października 2018 r., sygn. akt II SAB/Rz 78/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odrzucił skargę. Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej skarżącej od powyższego postanowienia, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 4 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 71/19 uchylił zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia NSA stwierdził, że analiza przepisów ustawy Przepisy wprowadzające KAS prowadzi do wniosku, że ustawa ta reguluje także sytuację funkcjonariuszy, którym nie zostanie przedłożona do 31 maja 2017 r. stosowna propozycja. NSA podkreślił, że jeżeli funkcjonariusz odmówił przyjęcia propozycji zatrudnienia lub propozycji pełnienia służby w określonym przez prawo terminie albo nie otrzymał żadnej propozycji wskazanej w art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające KAS, to przysługuje mu prawo domagania się wydania decyzji w przedmiocie zwolnienia ze służby, w przypadku braku zadośćuczynienia temu żądaniu, przysługuje mu prawo wniesienia skargi na bezczynność organu w wydaniu decyzji w przedmiocie zakończenia stosunku służbowego do sądu administracyjnego (art. 170 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające KAS w zw. z art. 276 ust. 2 i 6 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej). W ocenie NSA uprawnienie to przysługuje również skarżącej. W takim postępowaniu skarżąca może uzyskać informacje o przyczynach zwolnienia jej ze służby i następnie poddać je kontroli sądowoadministracyjnej. Stanowisko to potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 1/19, w której stwierdził, że w sytuacji wygaśnięcia dotychczasowego stosunku służbowego, które następuje w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia albo pełnienia służby lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Przepisy wprowadzające KAS), traktuje się je jak zwolnienie ze służby. Podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby stanowi art. 170 ust. 1 i 3 ustawy Przepisy wprowadzające KAS w związku z art. 276 ust. 1 i 2 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej. Znaczenie tego ostatniego przepisu nie budzi wątpliwości. Zgodnie z nim decyzję administracyjną wydaje się wyłącznie w przypadkach przeniesienia funkcjonariusza, powierzenia mu pełnienia obowiązków na innym stanowisku służbowym, przeniesienia na inne stanowisko, zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych czy zwolnienia ze służby. NSA dodał przy tym, że z treści przytoczonych przepisów wynika, że wyliczenie zawartych w nich przesłanek wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza posiada charakter zamknięty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie rozważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Wstępnie Sąd naprowadza, że stosownie do postanowień art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. 2019r. poz. 2325 ze zm, dalej w skrócie: "P.p.s.a", jest związany wykładnią prawa dokonaną przez NSA w wyroku z dnia 4 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 71/19. W powołanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny, z powołaniem się na uchwałę z dnia 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 1/19 przesądził, że funkcjonariuszowi, który w określonym przez prawo terminie – do 31 maja 2017 roku - nie otrzymał żadnej propozycji wskazanej w art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające KAS, przysługuje prawo domagania się wydania decyzji w przedmiocie zwolnienia ze służby, a w przypadku braku zadośćuczynienia temu żądaniu, przysługuje mu prawo wniesienia skargi na bezczynność organu w wydaniu decyzji w przedmiocie zakończenia stosunku służbowego do sądu administracyjnego (art. 170 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające KAS w zw. z art. 276 ust. 2 i 6 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej). NSA – in casu – przesądził także, że uprawnienie takie przysługuje również skarżącej. Dzięki uzyskaniu decyzji w przedmiocie zakończenia stosunku służbowego skarżąca uzyska informacje o przyczynach zwolnienia jej ze służby, a następnie będzie mogła zakwestionować ją na drodze sądowoadministracyjnej. Podstawę wydania decyzji o zwolnieniu ze służby stanowi art. 170 ust. 1 i 3 ustawy Przepisy wprowadzające KAS w związku z art. 276 ust. 1 i 2 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej. Stosownie do treści ostatniego z powołanych przepisów decyzję administracyjną wydaje się wyłącznie w przypadkach przeniesienia funkcjonariusza, powierzenia mu pełnienia obowiązków na innym stanowisku służbowym, przeniesienia na inne stanowisko, zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, czy zwolnienia ze służby. Wyliczenie zawartych w nich przesłanek wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza posiada charakter zamknięty. W sprawie nie ma sporu, że skarżąca do 28 lutego 2017 roku pełniła służbę w Referacie Przeznaczeń Celnych i Obsługi Przedsiębiorców w [...] na stanowisku Starszy Specjalista Służby Celnej w stopniu Starszy Rewident Celny. Z dniem 1 marca 2017 roku skarżąca na mocy art. 165 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające KAS stała się funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej pełniącym służbę w jednostkach KAS i zachowała ciągłość służby. W kontrolowanej sprawie wyznaczono skarżącej miejsce pełnienia służby w Izbie Administracji Skarbowej w [...] – realizacja zadań w Urzędzie Skarbowym w [...]. Skarżąca na mocy art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające KAS do dnia 31 maja 2017 r., nie otrzymała pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby i w konsekwencji, stosownie do postanowień art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy Przepisy wprowadzające KAS jej stosunek służbowy wygasł z dniem 31 sierpnia 2017 r. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że Dyrektor IAS w [...] był zobowiązany do wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego skarżącej, co oznacza, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W konsekwencji, w oparciu o art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Sąd orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku, zobowiązując organ do wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego skarżącego. Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. stwierdził, iż organ dopuścił się bezczynności, zobowiązując jednocześnie Dyrektora IAS - stosownie do art. 149 § 1 pkt 1 i § 1b P.p.s.a. - do wydania decyzji określającej stosunek służbowy skarżącej w terminie 21 dni od dnia doręczenia akt organowi. Sąd ponadto stwierdził zgodnie z art. 149 § 1a P.p.s.a., że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 sentencji wyroku) - z uwagi na niejednoznaczną, rodzącą szereg wątpliwości interpretacyjnych treść przepisów ustawy Przepisy wprowadzające KAS. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczony, na podstawie art. 119 pkt 4 P.p.s.a.