II SAB/Rz 48/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski Sędziowie WSA Maria Mikolik /spr./ AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 7 maja 2026 r. sprawy ze skargi B. Z. na bezczynność Burmistrza Miasta [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. stwierdza bezczynność Burmistrza Miasta [...] w zakresie rozpoznania punktu I wniosku skarżącego B. Z. z dnia 4 grudnia 2025 r.; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala skargę w pozostałej części; IV. oddala wniosek o wymierzenie grzywny; V. zasądza od Burmistrza Miasta [...] na rzecz skarżącego B. Z. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem skargi B. Z. (dalej: "Skarżący") jest bezczynność Burmistrza Miasta [...] (dalej: "Organ", "Burmistrz") w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Jak wynika z akt sprawy, Skarżący wnioskiem z 4 grudnia 2025 r. (data wpływu do Organu – 5 grudnia 2025 r.) zwrócił się do Burmistrza Miasta [...] z wnioskiem o udostępnienie dokumentów, na podstawie art. 2, art. 10 ust. 1 oraz art. 13 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 902 ze zm.; dalej: "u.d.i.p."). W złożonym wniosku Skarżący podał, że w związku z wieloletnią dzierżawą nieruchomości gminnej nr [...] (użytkowaną przez niego od ok. 2011 r.) oraz otrzymaną w dniu 7 listopada 2025 r. odpowiedzią Urzędu Miasta [...] dotyczącą jej zmiany, wnosi o udostępnienie pełnej dokumentacji dotyczącej tej nieruchomości i procesu jej zbycia. Skarżący wniósł o udostępnienie następujących dokumentów: I. dokumentacja dotycząca dzierżawy działki nr [...]: – kopia wszystkich umów dzierżawy, aneksów oraz wypowiedzeń dotyczących działki nr [...] od 20 r. lub lat wcześniejszych; – rejestr naliczania i pobierania podatku/opłat związanych z użytkowaniem działki przez B. Z. (Dzierżawcę); – wszelka korespondencja dotycząca dzierżawy działki w latach 2011-2025 (lub lat wcześniejszych); – kopia pisma z 2011 r. (prośba o możliwość nabycia działki), wskazanego w pkt Ad. 4 pisma UM z 7 listopada 2025 r. oraz wszystkich pism, które kierował na przestrzeni lat, w związku z możnością nabycia dzierżawionej działki II. dokumentacja dotycząca zmiany działki nr [...]: – uchwała Rady Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 2025 r. wraz z uzasadnieniem; – protokół z sesji Rady Miasta, na której uchwałę podjęto (pełny zapis); – operat szacunkowy działki nr [...] sporządzony na potrzeby zmiany; – operat szacunkowy działki nr [...] (wskazanej jako przedmiot zmiany) Pełna dokumentacja przygotowawcza do procesu zmiany – w tym: - notatki służbowe, - projekty uchwał, - analizy porównawcze wartości nieruchomości czy inne uzgodnienia wewnętrzne. II.1. dokumenty uzupełniające dotyczące procedury gospodarowania mieniem gminnym: – wykaz nieruchomości przeznaczonych do zbycia (art. 35 ustawy o gospodarce nieruchomościami) – jeśli był sporządzony; – potwierdzenie publikacji wykazu: data wywieszenia, miejsce, potwierdzenie usunięcia; – korespondencja wewnętrzna i zewnętrzna dotycząca podjęcia decyzji o zamianie; – opinie lub stanowiska wydziałów UM, komisji Rady Miasta oraz innych jednostek uczestniczących w procedurze (jeśli istnieją); – dokumenty potwierdzające przeprowadzenie analizy efektywności zamiany zgodnie z art. 15 ustawy o gospodarce nieruchomościami; – wszelkie decyzje, protokoły z narad, pisma i notatki dotyczące określania celowości zbycia nieruchomości nr [...]. III. dokumentacja końcowa: – pełny tekst aktu notarialnego z dnia [...] października 2025 r. – Akt nr [...] (zanonimizowany w zakresie danych osób prywatnych); – zarządzenia Burmistrza związane z procedurą zamiany (jeśli były wydane). Skarżący wniósł również o wskazanie, czy przekazana dokumentacja jest kompletna, a jeśli nie zwrócił się o wskazanie przyczyn braku poszczególnych dokumentów oraz podstawy prawnej odmowy ich udostępnienia. W odpowiedzi na wniosek, pismem z 19 grudnia 2025 r. (doręczonej Skarżącemu w dniu – 23 grudnia 2025 r.), Burmistrz ustosunkowując się do złożonego wniosku wyjaśnił: Ad. I dokumentacja dotycząca zamiany działki nr [...] – Burmistrz wskazał, że wraz z niniejszym pismem przesyła do Skarżącego wezwanie do wykazania, że udostępnienie informacji publicznej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, w terminie 14 dni od dnia jego doręczenia, pod rygorem wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej w trybie art. 16 u.d.i.p. Ad. II dokumentacja dotycząca zamiany działki nr [...] – odnośnie uchwały i protokołu z sesji Rady Miasta, na której podjęto uchwałę nr [...] z dnia [...] lipca 2025 r. znajdują się na stronie internetowej BIP Urzędu (Burmistrz udostępnił Skarżącemu bezpośredni link do ww. dokumentów). Burmistrz przesłał również Skarżącemu wnioskowane operaty dla działek nr [...] i nr [...] oraz pełną dokumentację. Ad. II.1. dokumentacja uzupełniająca dotycząca procedury gospodarowania mieniem gminnym – Burmistrz w zakresie zarządzenia z 8 sierpnia 2025 r. oraz w zakresie potwierdzenia publikacji wykazu wywieszenia, miejsca i potwierdzenia usunięcia – odesłał Skarżącego do strony internetowej BIP Urzędu, podając bezpośredni odnośnik strony. Burmistrz poinformował również, że wykaz był wywieszony od 8 sierpnia 2025 r. do 18 września 2025 r. na stronie BIP Urzędu Miasta [...] i tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta oraz ukazał się w gazecie codziennej [...] w dniu [...] sierpnia 2025 r. (7 szt.). Burmistrz udostępnił Skarżącemu opinie lub stanowisko wydziałów UM, komisji Rady Miasta oraz innych jednostek uczestniczących w procesie w ilości 1 szt. Ad. III – odnośnie aktu notarialnego – Burmistrz udostępnił wnioskowany akt wraz z zanonimizowanymi danymi (1 szt.). Następnie Skarżący pismem z 30 grudnia 2025 r. w odpowiedzi na wezwanie do wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego wskazał, że udostępnienie wnioskowanych informacji umożliwia ocenę prawidłowości i kompletności ustaleń faktycznych dokonanych przez Organ przed podjęciem decyzji o zamianie nieruchomości gminnej; weryfikację czy proces decyzyjny w sprawie rozporządzenia mieniem komunalnym był prowadzony w sposób rzetelny, transparentny i zgodny z zasadą prawidłowego zarządzania mieniem publicznym. Skarżący podał również, że udostępnienie informacji umożliwi ocenę, czy Organ dysponował pełną informacją o stanie prawnym i faktycznym nieruchomości, w tym o istnieniu wieloletniego stosunku dzierżawy oraz zgłaszanych przez dzierżawcę wnioskach o jej nabycie oraz realizację konstytucyjnej zasady zaufania obywateli do organów władzy publicznej oraz prawa obywateli do kontroli sposobu wykonywania zadań publicznych. W dalszej kolejności Organ w nawiązaniu do złożonego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, pismem z 30 stycznia 2026 r. przedłożył kopie wszystkich umów dzierżaw, tj. 5 kserokopii umów dzierżaw ze Skarżącym począwszy od 2010 r.; rejestr naliczenia i pobierania opłat/opłat związanych z użytkowaniem działki przez Skarżącego; wszelką korespondencję dotyczącą dzierżawy działki w latach 2011-2025, tj. 5 kserokopii spraw w zakresie dzierżawy oraz kopię pisma z 2011 r. (prośba o możliwość nabycia działki), tj. kserokopia sprawy o sprzedaż nieruchomości dzierżawionej. Burmistrz wyjaśnił także, że innych pism kierowanych do Organu przez Skarżącego o nabycie przedmiotowej działki nie było. Pismo to zostało doręczone Skarżącemu w dniu 25 lutego 2026 r. Pismem z 23 lutego 2026 r. Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na bezczynność Burmistrza Miasta [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W złożonej skardze Skarżący wniósł o: stwierdzenie bezczynności Organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej; o zobowiązanie Organu do załatwienia wniosku z 4 grudnia 2025 r. poprzez udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia doręczenia Organowi akt sprawy; o stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z naruszeniem prawa; o stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; o wymierzenie Organowi grzywny, a także o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi Skarżący podał, że Organ udostępnił mu część wnioskowanych dokumentów, jednakże do dnia wniesienia skargi nie udostępnił dokumentacji dotyczącej dzierżawy działki nr [...] i nie wydał również decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. W konsekwencji Organ nie zakończył postępowania w żadnej prawnie przewidzianej formie. Skarżący wyjaśnił, że szczególna istotność sprawy dla interesu publicznego wynika z faktu, że działania Burmistrza Miasta [...] dotyczące gospodarowania nieruchomością stanowią przedmiot kontroli Rady Miasta [...]. Skarżący zarzucił Organowi naruszenie art. 13 ust. 1, art. 13 ust. 2 oraz art. 16 u.d.i.p., a także naruszenie art. 61 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę, Organ wniósł o oddalenie skargi. Burmistrz wskazał, że odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji publicznej została sporządzona i udzielona w całości pismem z 30 stycznia 2026 r. i została skutecznie nadana do Skarżącego w dniu 23 lutego 2026 r. Wobec powyższego, w ocenie Organu przed datą wniesienia skargi na bezczynność, Organ zrealizował ciążący na nim obowiązek rozpatrzenia wniosku i udzielenia odpowiedzi. Zatem w dacie wniesienia skargi nie pozostawał w bezczynności w rozumieniu u.d.i.p., co w konsekwencji powoduje, że skarga została wniesiona już po podjęciu przez Organ wymaganych prawem działań, co czyni podniesiony w niej zarzut bezczynności niezasadnym. W piśmie procesowym z 5 marca 2026 r., stanowiącym uzupełnienie wniesionej skargi, Skarżący podniósł, że dokumenty dotyczące dzierżawy nieruchomości gminnej nr [...] zostały mu udostępnione dopiero po wniesieniu skargi. Skarżący wyjaśnił, że z udostępnionej dokumentacji wynika, że wskazana nieruchomość była objęta umową dzierżawy obowiązującą do [...] grudnia 2025 r., a zatem pozostawała w stosunku dzierżawy również w dniu zawarcia aktu notarialnego zamiany nieruchomości, tj. w dniu [...] października 2025 r. Okoliczność ta nie była znana Skarżącemu wcześniej, gdyż dokumentacja dotycząca dzierżawy została udostępniona dopiero po wniesieniu skargi. Skarżący podał również, że w dniu 26 lutego 2026 r. złożył uzupełnienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej z 4 grudnia 2025 r., obejmujące zestawienie wpłat czynszu dzierżawnego za cały okres trwania dzierżawy nieruchomości. Wyjaśnił, że do dnia sporządzenia niniejszego pisma nie otrzymał odpowiedzi na powyższy wniosek. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm., dalej: P.p.s.a.) zakres kognicji sądów administracyjnych obejmuje skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w zakresie wskazanym w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a. Należy przy tym wskazać, że art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej: u.d.i.p.) dodatkowo wskazuje, że do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami. Stosownie do art. 149 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2) lub stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 P.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 P.p.s.a.). Ponadto, należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Po rozpoznaniu sprawy w wyżej wskazanych granicach Sąd stwierdził, że skarga jest zasadna w części dotyczącej zarzucanego stanu bezczynności w rozpoznaniu pkt I wniosku z 4 grudnia 2025r. Na podstawionych akt spawy Sąd stwierdził, że Organ w terminie 14 – dniowym, wynikającym z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnił Skarżącemu informację publiczną, objętą pkt II do III wniosku z 4 grudnia 2025r. (data wpływu do Organu – 5 grudnia 2025r.). W zakresie informacji objętych pkt I ww. wniosku Organ w piśmie z 19 grudnia 2025r. wezwał Skarżącego do wykazania, że udostępnienie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. W ocenie Sądu wezwanie w tym zakresie było nieskuteczne przede wszystkim z przyczyn formalnych, ponieważ nie zostało podpisane przez Burmistrza Miasta [...]. Organ nie wykazał również, by informacje objęte pkt I wniosku stanowiły informację publiczną przetworzoną, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Z uwagi na brak podpisu, również przedłużenie terminu do realizacji wniosku do 4 lutego 2026r., zawarte w tym piśmie nie mogło odnieść skutku prawnego. W związku z powyższym Organ pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu pkt I wniosku z 4 grudnia 2025r. W dniu 30 stycznia 2026r. Organ sporządził pismo wraz z załącznikami w celu realizacji pkt I wniosku. Jednak pismo to zostało nadane w dniu 23 lutego 2026r. – tj. w tym samym dniu, w którym Skarżący nadał skargę na bezczynność. Jak wynika zresztą z trackingu przesyłek, zgodnie z numerami, do nadania odpowiedzi na wniosek doszło 3 minuty przed nadaniem skargi i to w tej samej placówce pocztowej. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podnosząc, że przed wpływem skargi do Organu w dniu 24 lutego 2026r. Burmistrz zrealizował obowiązek udzielenia odpowiedzi, która została skutecznie nadana do wnioskodawcy w dniu 23 lutego 2023r. Odnosząc się do argumentacji Organu należy wskazać, że zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2020 r. II OPS 5/19, wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. W wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 lutego 2025 r. SK 100/22 orzeczono, że art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, z późn. zm.), rozumiany w ten sposób, że uniemożliwia rozpoznanie merytoryczne przez sąd administracyjny skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji lub innego przewidzianego prawem rozstrzygnięcia, mimo że skarga na bezczynność została wniesiona zanim stronie doręczono decyzję lub inne rozstrzygnięcie, jest niezgodny z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 w związku z art. 77 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wskazać jednak należy, że pogląd zaprezentowany w uchwale NSA, jak również w wyroku TK dotyczy spraw zakończonych ostateczną decyzją administracyjną, a nie zakończonych czynnością materialno-techniczną lub pismem informującym o powodach nieudostępnienia żądanej informacji. Z tego względu poglądy te nie mają w niniejszej sprawie zastosowania (por. wyrok NSA z 19.02.2026 r., III OSK 635/25, LEX nr 4030672). W niniejszej sprawie należało stwierdzić, kiedy doszło do udzielania odpowiedzi na pytanie I wniosku, która została przekazana za pośrednictwem operatora pocztowego. Z całą pewnością nie była to data sporządzenia odpowiedzi na wniosek, ponieważ nie pokrywa się z datą nadania pisma Sporządzenie odpowiedzi musi się bowiem łączyć z wolą podmiotu zobowiązanego do udostępnienia sporządzonej informacji, a to ma miejsce dopiero wówczas, gdy pismo zostanie nadane do adresata. Bez znaczenia są przy tym procedury organizacyjne wewnętrzne, obowiązujące w strukturach podmiotu zobowiązanego, które mogą mieć wpływ na datę uzewnętrznienia woli udzielenia informacji publicznej (nadania pisma u operatora pocztowego). Jeśli bowiem przyjmuje się powszechnie, że podmiot zobowiązany obciążają wszelkie wady organizacyjne przy odbiorze wniosku o udostępnienie informacji publicznej (zob. np. wyrok NSA z 15 grudnia 2017 r., I OSK 1592/17, LEX nr 2410727 i orzecznictwo tam powołane), to to samo należy odnieść do terminowego udzielenia informacji publicznej. Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, o dochowaniu (lub nie) terminu do udzielenia informacji publicznej, w rozumieniu art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p., rozstrzyga data nadania odpowiedzi przez podmiot zobowiązany, zawierającej żądaną informację publiczną (tak wyrok NSA z 19.12.2019 r., I OSK 365/19, LEX nr 2774252). Argumentuje się, że o terminie udzielenia informacji publicznej nie powinien rozstrzygać dzień zapoznania się z odpowiedzą, (czy też odebrania odpowiedzi przez wnioskodawcę), bo wówczas, z różnych powodów, podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie miałby żadnej kontroli nad terminem udostępnienia, który go obciąża (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z 22.02.2022 r., II SAB/Rz 185/21, LEX nr 3317977). W niniejszej sprawie jednak dzień, a nawet chwila nadania odpowiedzi na wniosek pokryła się z chwilą nadania skargi. W związku z powyższym Skarżący nie miał żadnej, nawet teoretycznej możliwości zapoznania się z udzieloną informacją przed wniesieniem skargi. Należy też uwzględnić, że Organ pozostawał w bezczynności od 19 grudnia 2025r. Odpowiedź formalnie sporządził 30 stycznia 2026r. a więc ze znacznym już przekroczeniem terminu, przy czym z nieznanych przyczyn nadał ją za pośrednictwem operatora pocztowego z kolejnym znacznym opóźnieniem, bowiem 23 lutego 2026r. W tej sytuacji Sąd stwierdził, że na dzień wniesienia skargi Organ pozostawał w bezczynności. Odpowiedź na wniosek Skarżącego została co prawda nadana w dniu 23 lutego 2026r. w którym, to również Skarżący nadał skargę, jednak czynność udzielenia informacji publicznej została poczyniona z takim opóźnieniem, że Strona w dniu nadania skargi nie miała żadnej jeszcze możliwości zapoznania się z udostępnioną jej informacją. Organ w żaden sposób nie usprawiedliwił tak długiej zwłoki w wysłaniu pisma do wnioskodawcy. W efekcie Skarżący otrzymał je dopiero po wniesieniu skargi. Z tej przyczyny Sąd stwierdził, że Burmistrz dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu pkt I wniosku Skarżącego z 4 grudnia 2025r., o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Sąd nie zobowiązywał Organu do rozpoznania wniosku Skarżącego, ponieważ informacja w zakresie pkt I wniosku została udostępniona po dniu wniesienia skargi. Sąd uznał, że zaistniała w sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt II sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. Sąd miał na uwadze, że znaczna część wniosku (odnośnie pkt II – III) została zrealizowana w ustawowym terminie 14 dni na długo przed wniesieniem skargi. Zaistniała w sprawie bezczynność ustała natomiast już po wniesieniu skargi. Sąd w pkt III sentencji wyroku na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę w pozostałej części, ponieważ Organ nie pozostawał w bezczynności w zakresie rozpoznania pkt II -–III wniosku Skarżącego. W świetle powyższych ustaleń, nie zachodziły też przesłanki do wymierzenia organowi grzywny. W związku z tym Sąd oddalił wniosek o wymierzenie grzywny, o czym rzeczono w pkt IV sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a Na podstawie art. 200 P.p.s.a Sąd na rzecz Skarżącego zasądził od Organu zwrot kosztów postępowania sądowego, stanowiących równowartość uiszczonego wpisu sądowego, o czym orzeczono w pkt V sentencji wyroku.