II SAB/Rz 38/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Joanna Zdrzałka Sędziowie WSA Paweł Zaborniak /spr./ WSA Piotr Godlewski Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 12 lipca 2017 r. sprawy ze skargi S. E. i D. N. na bezczynność Prezydenta Miasta [....] w przedmiocie pozostawienia bez rozpoznania wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości I. zobowiązuje Prezydenta Miasta [...] do rozpoznania wniosku skarżącego S. E. z dnia 24 sierpnia 2015 r. w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt sprawy organowi; II. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. wymierza Prezydentowi Miasta [...] grzywnę w wysokości 1 000 zł /słownie: jeden tysiąc złotych/ IV. zasądza od Prezydenta Miasta [...] rzecz skarżących S. E. i D. N. solidarnie kwotę 614 zł /słownie: sześćset czternaście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem skargi S.E. oraz D.N. jest bezczynność Prezydenta Miasta [...] w sprawie pozostawienia bez rozpoznania wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 24 sierpnia 2015 r. S.E. następca prawny R.A. z domu S. zwrócił się do Starosty [...] z wnioskiem o zwrot nieruchomości obejmującej pgr. kat. 409 i 410, obręb [...], obj. lwh 171 gm. kat. R. o łącznej powierzchni 516 m2 (aktualnie część działki nr 624m, obręb [...]) wywłaszczonej na podstawie orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Nadzorczej w [...] Urząd Spraw Wewnętrznych Oddział Wywłaszczeń z dnia [...] sierpnia 1971 r., znak sprawy [...]. Pismem z dnia [...] września 2015 r. nr [...] Starosta Powiatowy w [...] przekazał wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości do załatwienia Prezydentowi Miasta [...] według właściwości, który pismem z dnia [...] października 2015 r. nr [...] wezwał pełnomocnika wnioskodawcy do uzupełnienia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości poprzez przedłożenie dokumentów potwierdzających legitymację prawną do jego złożenia, a w szczególności dokumentu odjęcia prawa własności przedmiotowej nieruchomości oraz postanowienia sądowego o nabyciu praw do spadku względnie notarialnego poświadczenia dziedziczenia po poprzednim właścicielu wywłaszczanej nieruchomości. W odpowiedzi na wezwanie wnioskodawca przy piśmie z dnia [...] listopada 2015 r. przesłał uwierzytelnioną kopię Orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] sierpnia 1971 r., nr [...], w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości. W piśmie tym wskazano również, że przed Sądem powszechnym toczy się postępowanie spadkowe z wniosku S..E. w przedmiocie stwierdzenia nabycia spadku po R.A. z domu S. Po rozpoznaniu zażalenia S.E. na niezałatwienie przez Prezydenta Miasta [...] w terminie sprawy zwrotu wywłaszczonych nieruchomości Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...], uznał je za nieuzasadnione. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie S.E. oraz D.N. reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika zarzucili Prezydentowi Miasta R[...] naruszenie przepisów art. 7, 8, 12, 35 § 1 w zw. z art 37 § 1 i art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 23, dalej "k.p.a.") przejawiające się w bezzasadnym pozostawieniu bez rozpoznania wniosku skarżących z dnia 24 sierpnia 2015 r. w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, skutkiem czego jest pozostawanie tego organu w bezczynności. Zażądali zobowiązania organu - Prezydenta Miasta [...] Biuro Gospodarki Mieniem Miasta [...] - do rozpoznania wniosku z dnia 24 sierpnia 2015 r., stwierdzenia, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym z rażącym naruszeniem przepisów prawa, orzeczenia o wymierzeniu organowi - Prezydentowi Miasta [...] Biuro Gospodarki Mieniem Miasta [...] - grzywny w wysokości 2 000,00 zł oraz zasądzenie od tego organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący streścili przebieg postępowania wskazując ponadto, że na chwilę obecną przed Sądem Okręgowym w [...] VI Wydział Cywilny Odwoławczy, sygn. akt [...], postępowanie w przedmiocie uznania orzeczenia sądu zagranicznego, a to dekretu spadkowego z dnia [...] lipca 1999 r. wydanego przez Powiatowy Sąd Rabinacki Tel Awiw Jafo, sprawa nr [...], na podstawie którego ustalono, że spadkobiercami ustawowymi po spadkodawczyni R.A. z domu S. są syn S.C. oraz córka D.N. po części. Sprawa ta została przekazana do Sądu Okręgowego w [...] na podstawie postanowienia Sądu Okręgowego w [...] I Wydział Cywilny z dnia [...] stycznia 2017 r., sygn. akt [...]. Skarżący podnieśli, że wedle ugruntowanego w judykaturze poglądu powołanie się przez organ administracyjny na treść art. 64 § 2 k.p.a. powinno służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych wynikających ze ściśle określonych przepisów i nie może zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku. Nie ulega wątpliwości, że pojęcie strony jest kategorią materialnoprawną. Ustalanie stron postępowania, w tym kręgu spadkobierców, powinno następować w ramach obowiązku jaki ciąży na organie administracji publicznej do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Aby tego można było dokonać organ winien wszcząć postępowanie administracyjne i w jego ramach poczynić stosowne ustalenia co do praw spadkowych wnioskodawcy po pierwotnym właścicielu. Dopiero ewentualne ustalenie w ramach postępowania administracyjnego, że wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony winno skutkować zastosowaniem przez organ art. 61a § 1 k.p.a. Nawet gdyby przyjąć, że na tym etapie możliwe jest badanie interesu prawnego wnioskodawcy, w formie jakiej zrobił to organ administracji publicznej, to ustaleniu kręgu podmiotów będących stronami postępowania służyć mają wszelkie dostępne organowi środki dowodowe, przy czym Kodeks postępowania administracyjnego nie ogranicza inicjatywy w zakresie przeprowadzenia dowodów wyłącznie do działań organu prowadzącego postępowanie, a dla przyjęcia tego, kto jest następcą prawnym zmarłego w postępowaniu administracyjnym nie jest potrzebne oficjalne tego stwierdzenie postanowieniem o nabycia spadku lub aktu poświadczenia dziedziczenia, zatem ich brak nie uniemożliwiał organowi prowadzenia postępowania. Prezydent Miasta [...] pismem z dnia 20 października 2015 r. wszedł w zakres badania tego, czy wnioskodawcy przysługuje przymiot strony, o jakiej mowa w art. 28 k.p.a. takie stanowisko potwierdza orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 września 2009 r., sygn. akt. I OSK 1385/08, z którego wynika, że braki wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w zakresie dotyczącym wykazania pełnego uprawnienia do żądania jej zwrotu nie są brakami formalnymi podania o jakich mowa w art. 64 § 2 k.p.a., których nieusunięcie prowadziłoby do czynności materialną – technicznej pozostawienie bez rozpoznania, albowiem ustalenie, czy mienie pochodzi od strony (osób uprawnionych na podstawie przepisów prawa materialnego) następuje w decyzji kończącej sprawę w danej instancji. Skarżący podnieśli także, że wprawdzie w piśmie z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] Biuro Gospodarki Mieniem poinformował Wojewodę [....], że pozostawił podanie wnioskodawcy bez rozpoznania ze względu na niewykazanie, że jest stroną postępowania w rozumieniu przepisów k.p.a., tymczasem ostatnim pismem jakie otrzymali wnioskodawca od ww. organu jest to, które zawierało wezwanie do uzupełninia braków formalnych poprzez wykazanie legitymacji procesowej (pismo z dnia 20 października 2015 r.). Wnioskodawca nie został poinformowany o tym, że jego podanie (wniosek) pozostawiony został bez rozpoznania. W odpowiedzi na skargę organ streścił przebieg postępowania. Wyjaśnił, że ustalenie czy wniosek złożyły wszystkie osoby legitymowane ma podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. O tym, kto faktycznie jest spadkobiercą, a co za tym idzie posiada interes prawny dochodzenia w postępowaniu administracyjnym rozstrzyga sąd cywilny w postanowieniu o stwierdzeniu nabycia spadku. W związku z powyższym spadkobierca, który nie wykazał się takim postanowieniem nie jest stroną w postępowaniu administracyjnym o zwrot nieruchomości w rozumieniu art. 28 k.p.a. Mając na uwadze art. 64 § 2 k.p.a. organ wezwał wnioskodawcę do przedłożenia postanowienia o nabyciu praw do spadku, który nie został przedłożony w wyznaczonym terminie. W związku z powyższym, ponieważ żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną postępowania, organ administracji pozostawił podanie bez rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1660). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369; zwana dalej w skrócie p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga została rozpoznana przez WSA w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Bezczynność organu administracji publicznej to sytuacja, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żądanych czynności w sprawie lub opieszale prowadził postępowanie, ale - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (tak NSA w wyroku z dnia 5 lutego 1999 r., sygn. akt I SAB 90/98, LEX nr 48016). Bezczynność organu, czyli niekorzystanie z kompetencji, którą ze względu na zaistnienie wymaganych przez prawo okoliczności organ jest obowiązany wykorzystać, stanowi specyficzny przejaw nielegalności zachowań administracji publicznej (por. M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012 r., s. 92 i nast.). Tak rozumiana bezczynność oznacza naruszenie prawa obywatela UE do dobrej administracji. Prawo do dobrej administracji wynika z treści art. 41 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (Dz.U.UE.C.2007.303.1). Jednym z fundamentalnych elementów tego prawa jest w myśl art. 41 ust. 1 tej Karty, prawo do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie przez instytucje, organy i jednostki organizacyjne Unii. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest bezczynność Organu w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącego o zwrot nieruchomości wywłaszczonej. Skarżący wyczerpał tryb przewidziany przepisem art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a., bowiem przed wniesieniem skargi złożył zażalenie do Wojewody [....], na niezałatwienie jego sprawy w terminie. Zażalenie to zostało uznane za niezasadne mocą postanowienia Wojewody z dnia [...] czerwca 2016 r. Przypomnieć należy, iż podaniem z dnia 24 sierpnia 2015 r. S.E., powołując się na następstwo prawne po R.A., złożył w Starostwie Powiatowym w [...] podanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości pgr.kat 409 i 410, aktualnie stanowiącej część działki nr 624 w R. Skarżący został przez Prezydenta Miasta [...] wezwany do uzupełnienia braków złożonego podania w postaci udowodnienia posiadania statusu strony postępowania zwrotowego, w szczególności poprzez złożenie dokumentu objęcia prawa własności nieruchomości oraz postanowienia sądowego o nabyciu spadku, względnie notarialnego poświadczenia dziedziczenia. Wezwanie to zostało skierowane do wnioskodawcy pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Wezwanie o jakim mowa zostało oparte o art. 64 § 2 K.p.a., który stanowi : Jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Z przytoczonej regulacji K.p.a wynika w sposób bezsprzeczny, że na jej podstawie organ może żądać od wnoszącego podanie wyłącznie uzupełnienia braków formalnych podania, a więc takich które uniemożliwiają merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. W sytuacji, w której działanie organu polegające na pozostawieniu podania bez rozpoznania narusza art. 64 § 2 k.p.a., to nie może ono być oceniane jako wywołujące przewidziane w K.p.a. skutki prawne. Wówczas konieczne jest uznanie bezczynności organ w zakresie rozpoznania podania, bowiem nie zawiera ono braków formalnych uzasadniających milczenie organu. W sprzeczności z powołanym przepisem będzie pozostawać pozostawienia podania bez rozpoznania na skutek nieuzupełnienia przez stronę braków, nie noszących cech braków formalnych podania. Sąd podziela w tym miejscu stanowisko NSA, na które powołuje się strona skarżąca, iż braki wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w zakresie dotyczącym wykazania pełnego uprawnienia do żądania jej zwrotu nie są brakami formalnymi podania, o jakich mowa w art. 64 § 2 k.p.a., których nieusunięcie prowadziłoby do podjęcia czynności materialno - technicznej pozostawienia podania bez rozpoznania, albowiem ustalenie, czy żądanie pochodzi od strony (osób uprawnionych na podstawie przepisów prawa materialnego) następuje w decyzji kończącej sprawę w danej instancji - art. 104 k.p.a. (wyrok NSA z 24 września 2008 r., Sygn. I OSK 1385/08, LEX, CBOSA). Skarga została przez WSA uwzględniona, albowiem Starosta kierując opisane wezwanie o wykazanie następstwa prawnego po właścicielce wywłaszczonej nieruchomości, nieprawidłowo zastosował art. 64 § 2 k.p.a. Kwestia następstwa prawnego po wywłaszczonym z nieruchomości nie stanowi braku formalnego podania, lecz wiąże się z ustalaniem przez organ materialnoprawnej podstawy zgłoszonego roszczenia o zwrot. Podkreślić bowiem należy, iż w roszczenie o zwrot nieruchomości wywłaszczonej ustawodawca wyposaża wyłącznie byłego właściciela lub jego spadkobiercę, co oznacza że prawo skutecznego żądania zwrotu nie przysługuje podmiotom, którym w chwili złożenia wniosku o zwrot taki status nie przysługuje. Niewykazanie przez wnioskodawcę praw do nieruchomości oznacza zaś, że zgłoszone żądanie nie pochodzi od uprawnionego, czyli od strony postępowania. W tej sytuacji i w aktualnym stanie prawnym znaczenie decydujące odgrywa treść art. 61 § 1a K.p.a., gdzie stwierdza się: gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Pozostawienie zaś podania bez rozpoznania drogą czynności materialno-technicznej motywowane nieposiadaniem przez wnioskodawcę interesu prawnego jest z uwagi na powyższą regulację procesową nierozpoznaniem sprawy w terminie. Mając na uwadze te okoliczności Sąd zobowiązany był uznać zasadność wniesionej skargi, co doprowadziło do zobowiązania Prezydenta Miasta [...] do rozpoznania wniosku skarżącego w terminie określonym w sentencji wyroku. Stwierdzona przez Sąd bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa procesowego, bowiem żaden z przepisów zarówno K.p.a., jak również ustawy o gospodarce nieruchomościami, wyjaśnienia kwestii posiadania interesu prawnego w żądaniu zwrotu nieruchomości wywłaszczonej nie traktuje jako braku, podlegającego uzupełnieniu w trybie art. 64 § 2 K.p.a. Prezydent Miasta [...] zupełnie pominął w swych działaniach przepis art. 61 § 1a K.p.a. Zwrócono też uwagę na znaczny okres czasu pomiędzy złożeniem skargi i złożeniem podania o zwrot nieruchomości, który oscylował w granicach aż dwóch lat. Tak znaczny upływ czasu, zdecydowanie nie odpowiadający terminom załatwienia sprawy z art. 35 § 1 K.p.a., przekonuje z kolei do wymierzenia na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. organowi grzywny w kwocie 1000 zł. Z przedstawionych powodów orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1, § 1a i § 2 P.p.s.a. O kosztach postępowania przed WSA orzeczono zaś po zastosowaniu art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a.