II SAB/Rz 36/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ AWSA Maria Mikolik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 28 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi P. D. na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej – skargę oddala –

Przedmiotem skargi P.D. (dalej: "skarżący") jest bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] w sprawie udostępnienia informacji publicznej. Jak wynika z akt sprawy P.D., działając na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 902 ze zm. – zwana dalej "ustawą"), wnioskiem z 2 marca 2023 r. (data wpływu do organu – 3 marca 2023 r.) zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] o udzielenie informacji publicznej dotyczącej policjantki: N.K. w zakresie daty urodzenia w/w. Skarżący zawnioskował o przesłanie informacji drogą elektroniczną na podany adres email. Komendant Wojewódzki Policji w [...] pismem z dnia 17 marca 2023 r. poinformował, że żądana informacja – data urodzenia osoby fizycznej - nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy i nie podlega udostępnieniu. W dniu 20 marca 2023 r. (data nadania w urzędzie pocztowym) P.D. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie w jakim przepis stanowi podstawę do uzyskiwania informacji publicznej na wniosek oraz naruszenie art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy w zakresie w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w BIP jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku poprzez brak zastosowania polegający na niezrealizowaniu wniosku. Wobec powyższych zarzutów skarżący zwrócił się o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku. W ocenie skarżącego decyzja Komendanta jest błędna i naruszająca jego prawa, gdyż dane o które wnioskował należą do kategorii informacji publicznej. Inni funkcjonariusze publiczni podają datę urodzin w różnych publicznie dostępnych oświadczeniach znajdujących się w obrocie publicznym. Podał, że jego wniosek dotyczył informacji dotyczącej daty urodzin osoby policjanta – pracownika Policji pełniącego funkcje publiczne i odnoszące się do działania podmiotów publicznych. Wbrew stanowisku Komendanta żądana informacja stanowi informację publiczną, bo dotyczy konkretnego policjanta za którego pracę płacą wszyscy podatnicy, a wniosek został złożony w trosce i w ramach kontroli obywatelskiej co do sposobu zasadności i prawidłowości wydatkowania publicznych pieniędzy oraz w celu kontroli jakości stosowania i przestrzegania prawa przez organ i pracowników Policji. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w [...] wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał stanowisko, że dane, których domagał się skarżący nie stanowią informacji publicznej i nie podlegają udostępnieniu. Data urodzenia funkcjonariusza Policji nie stanowi informacji o sprawach publicznych. Jest informacją ściśle związaną z osobą i stanowi dane, które z mocy art. 5 ust. 2 zd. drugie ustawy nie podlega udostępnieniu ogółowi społeczeństwa. Dane tego rodzaju nie mają związku z pełnieniem funkcji publicznej przez oznaczonego imiennie policjanta. Nie są danymi związanymi z realizacją zadań organu Policji w sferze zewnętrznej działania tego organu administracji publicznej, są natomiast danymi, które ewidentnie przynależą do sfery dóbr osobistych. Organ nie zgodził się z zarzutem bezczynności, gdyż wniosek skarżącego został rozpatrzony bezzwłocznie i otrzymał on stosowną odpowiedź w złożonej sprawie. Ponieważ żądana informacja nie stanowi informacji publicznej organ nie mógł rozpoznać sprawy w drodze decyzji administracyjnej, a ograniczył się do udzielenia odpowiedzi pisemnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r . - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, zwanej dalej "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a. lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a, a także bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej - czyli nie jest wymagane "wyczerpanie środków zaskarżenia" w rozumieniu art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 991/12 i z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05, postanowienie NSA z dnia 23 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 646/10, dostępne: www.orzeczenia.nsa.gov.pl, jak i dalej powołane orzeczenia). Ponadto stosownie do art. 119 pkt 4 P.p.s.a. sprawa niniejsza mogła zostać rozpoznana w trybie uproszczonym, ponieważ przedmiotem skargi jest bezczynność organu, przy czym zgoda stron na rozpatrzenie tej skargi w trybie uproszczonym nie była wymagana. W przypadku skargi na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej Sąd bada zatem, czy żądanie zostało skierowane do podmiotu zobowiązanego w ustawie do udostępnienia informacji publicznych oraz, czy informacja wskazana we wniosku o jej udostępnienie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy. Zaistnienie bezczynności związane jest natomiast z brakiem podjęcia przez zobowiązany organ określonych w ustawie, odpowiednich czynności ostatecznie zmierzających do rozpoznania wniosku. W myśl art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną, w rozumieniu cytowanej ustawy i podlega udostępnieniu. Przepis art. 6 u.d.i.p. wymienia kategorie informacji publicznej, które na mocy prawa podlegają udostępnieniu. Wyliczenie to ma charakter przykładowy (otwarty), co prowadzi do wniosku, że - co do zasady - wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., stanowi informację publiczną. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób dotyczących go. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. Charakter informacji publicznej ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych (vide wyroki NSA z 12 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 123/06 oraz z 30 września 2015 r., sygn. akt I OSK 2093/14). Jednakże mimo szerokiego rozumienia pojęcia informacji publicznej, przepisy u.d.i.p. nie mogą być środkiem do uzyskania każdej informacji, lecz wyłącznie informacji publicznej. Ponadto stosownie do treści art. 5 ust. 2 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej. Obowiązek wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział wówczas, gdy żądana informacja jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia bądź zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), tj., gdy istnieją ustawowe podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej (art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), bądź przeszkody do jej udostępnienia w określony sposób lub w określonej formie (zob. art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Jak wynika z akt sprawy skarżący wnioskiem z 2 marca 2023 r. – data wpływu do organu – 3 marca 2023 r., zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] o udzielenie informacji publicznej dotyczącej daty urodzenia policjanta – N.K. Pismem z 17 marca 2023 r. Komendant udzielił skarżącemu odpowiedzi na powyższy wniosek, stwierdzając, że data urodzenia konkretnego policjanta nie stanowi informacji publicznej i nie może być udostępniona. W sprawie niniejszej nie było kwestionowane, że Komendant Wojewódzki Policji jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy, a nadto, że udzielił skarżącemu odpowiedzi pismem w terminie 14 dni od daty złożenia wniosku. Kwestią sporną było natomiast to, czy żądanie objęte wnioskiem stanowi informację publiczną. Zdaniem Sądu fakt, iż wskazany przez skarżącego policjant należy do kręgu osób pełniących funkcje publiczne nie oznacza, że wszystkie informacje z nim związane podlegają bezwarunkowemu udostępnieniu z całkowitym wyłączeniem ochrony jego prywatności. Stosownie bowiem do cytowanego wyżej art. 5 ust. 2 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Z akt sprawy nie wynika, aby policjant zrezygnował z przysługującego mu prawa na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Kryteria te spełniają natomiast informacje nt. posiadanego wykształcenia i doświadczenia zawodowego, przebiegu kariery zawodowej oraz stanu zdrowia, dające obraz kompetencji (kwalifikacji i predyspozycji) do pracy na określonym stanowisku. Natomiast data urodzenia policjanta, której udostępnienia dotyczy wniosek skarżącego nie ma charakteru informacji publicznej (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 6 grudnia 2022 r., sygn. akt II SAB/Rz 157/22). Trudno bowiem uznać, że data urodzenia policjanta pozostaje w ścisłym związku z pełnieniem przez niego funkcji publicznej. Z przepisów ustawy o Policji z dnia 6 kwietnia 1990 r., t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 171) wynika, że cechą relewantną powierzenia osobie obowiązków policjanta nie jest osiągnięcie przezeń określonego wieku (art. 25 i nast. ustawy o Policji). Warunki wykonywania funkcji policjanta opisane w ustawie o policji także nie odnoszą się do daty urodzenia policjanta jako cechy mającej na nie wpływ. Z art. 41 ust. 2 ustawy o Policji skreślono pkt 4 z art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2023 r. (Dz.U. z 2023 r., poz. 347) zmieniającej nin. ustawę z dniem 1 marca 2023 r., stąd osiągnięcie wieku emerytalnego nie jest już przesłanką możliwości zwolnienia ze służby. Ponadto należy zwrócić uwagę na przepisy art. 71b ust. 4 i ust. 18, art. 84 i art. 86 ustawy o Policji dotyczące częstotliwości badań okresowych i urlopów dodatkowych funkcjonariusza. Istotną przesłanką wynikającą z tych przepisów i przepisów wykonawczych jest osiągnięcie określonego wieku rzutującego na np. zakres prawa do urlopu (np. § 11 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 19 września 2014 r. w sprawie urlopów policjantów (Dz.U. z 2014 r., poz. 1282). Informacją publiczną mogłaby być informacja o ukończeniu określonego wieku, a nie dokładna data urodzenia. Reasumując, wnioskowane dane nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępnie do informacji publicznej, nie ma obowiązku wydania decyzji o odmowie jej udzielenia, a wystarczającym jest poinformowanie wnioskującego, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach ustawy, a więc nie dotyczy informacji publicznej, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 P.p.s.a.