II SAB/Rz 34/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur-Selwa Sędziowie WSA Piotr Godlewski WSA Magdalena Józefczyk /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 15 lipca 2020 r. sprawy ze skargi AP na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] w sprawie ponownego ustalenia i wypłacenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy I. stwierdza, że Komendant Wojewódzki Policji w [...] dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. przyznaje od Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] na rzecz AP sumę pieniężną w wysokości 1000 zł /słownie: tysiąc złotych/; IV. zobowiązuje Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] do rozpoznania wniosku o wyrównanie ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.

W dniu 25 maja 2020 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wpłynęła skarga AP (dalej: "skarżącego"), na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] polegającą na niewydaniu decyzji administracyjnej w przedmiocie ponownego ustalenia ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w związku ze zwolnieniem ze służby. Skarżący podał, że w z dnia 6 listopada 2018 r. zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z wnioskiem o wypłatę wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy. Skarżący uzasadniając zgłoszone żądanie powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 października 2018 r. K 7/15, oraz fakt przejścia z dniem 29 stycznia 2016 r. na policyjną emeryturę przy 39 dniach niewykorzystanego urlopu. W piśmie z dnia 4 grudnia 2018 r. organ poinformował skarżącego, że w aktualnym stanie prawnym brak jest podstaw do ponownego przeliczenia i wypłaty ekwiwalentu. Organ wskazał przy tym, że udzielona odpowiedź nie stanowi odmowy prawa do wyrównania należnego świadczenia. W dniu 19 grudnia 2019 r. KWP zwrócił się do skarżącego o wyjaśnienie treści sformułowanego żądania, na co skarżący w piśmie z dnia 2 stycznia 2019 r. podniósł, że jego wniosek dotyczy czynności materialno – technicznej ponownego prawidłowego naliczenia świadczenia za urlop wypoczynkowy i dodatkowy. Mając na uwadze powyższe, pismem z dnia 12 marca 2020 r. KWP przekazał żądanie skarżącego do Komendanta Głównego Policji. Zdaniem skarżącego, istniejący stan prawny pozwala na prawidłowe wyliczenie ekwiwalentu w oparciu o definicję, którą Trybunał Konstytucyjny wyinterpretował z przepisów art. 66 ust. 2 Konstytucji oraz art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 161 z późn. zm.). Według tej definicji normą prawną świadczenia ekwiwalentnego za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie funkcjonariusza za jeden dzień roboczy, a ilość dni roboczych w każdym roku kalendarzowym jest okolicznością faktyczną możliwą do ustalenia w oparciu o kalendarz na dany rok i przepisy ustawy z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy. Z kolei pobierane przez funkcjonariusza wynagrodzenie w danym roku kalendarzowym należy do danych posiadanych przez organ policyjny. Nie ma zatem żadnych prawnych przesłanek, by ograniczać uprawnienie funkcjonariuszy Policji do uzyskania pełnego, odpowiadającego wymogom konstytucyjnym ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Wystarczającą podstawą dla organów Policji pozostaje art. 115a ustawy o Policji, interpretowany w zgodzie z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP. Istnieją zatem podstawy prawne do ponownego wyliczenia ekwiwalentu. Bezczynność KWP w [...] stanowi natomiast naruszenie art. 66 ust. 2 oraz art. 190 ust. 4 Konstytucji RP w zw. z art. 115a ustawy o Policji. Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o stwierdzenie bezczynności organu oraz zobowiązanie KWP do wydania decyzji administracyjnej w opisywanej sprawie. W odpowiedzi na skargę KWP w [...] wniósł o jej odrzucenie, względnie oddalenie. Organ podniósł, że skarga została wniesiona w sprawie niekończącej się w postępowaniu jurysdykcyjnym, wobec czego nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Uzasadniając natomiast wniosek o oddalenie skargi organ podniósł, że skarga została wniesiona w okresie obowiązywania regulacji zwalniających organy z odpowiedzialności za bezczynność i przewlekłość, objętych art. 15zzs ust. 10 i 11 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 z późn. zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) – dalej: "P.p.s.a.". Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga została rozpoznana przez WSA w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 P.p.s.a. W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W myśl art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa art. 149 § 1a P.p.s.a.). Zostały spełnione też warunki do orzekania, bowiem skarga na bezczynność została poprzedzona ponagleniem, złożonym w trybie art. 37 K.p.a. (zob. art. 53 § 2b P.p.s.a.). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że o bezczynności organu można mówić wówczas, gdy organ ten, pomimo istniejącego obowiązku, nie załatwia, w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie sprawy, co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym i kompetentnym. Dotyczy to zarówno sytuacji, gdy organ nie podjął żadnych czynności, jak i takiej, gdy czynności zostały wprawdzie podjęte, ale organ nie zakończył ich stosownym aktem. Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia, z jakich powodów określone działanie nie zostało podjęte, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną, czy też niezawinioną opieszałością organu. Wniesienie skargi jest zatem uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w razie odmowy podjęcia określonego działania, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej lub innego aktu czy czynności. W tym zakresie zwrócić należy uwagę, że rola sądu administracyjnego sprowadza się do ustalenia, czy w dniu orzekania przez sąd stan bezczynności wskazanego w skardze organu nadal istnieje, czy może stan ten ustał na skutek podjęcia przez ten organ danej czynności lub wydania określonego aktu. Celem postępowania sądowoadministracyjnego jest zobowiązanie przez Sąd organu do podjęcia czynności bądź wydania aktu, jeżeli organ administracji "milczy w sprawie". Celem wprowadzenia przez ustawodawcę do systemu polskiego prawa instytucji skargi na bezczynność była ochrona uprawnień jednostki do żądania od organu zachowania gwarantowanego jednostce przez przepis prawa. Skarga na bezczynność stanowi zatem narzędzie, przymuszające organ do podjęcia działania i aby uznać ją za uzasadnioną organ musi pozostawać w zwłoce. Dokonując oceny zasadności skargi na bezczynność, Sąd stwierdził, że zasługuje ona na uwzględnienie. Na wstępie należy przypomnieć, że skarżący przedmiotem swej skargi uczynił bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] polegającą na niezałatwieniu jego wniosku o wyrównanie ekwiwalentu za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe należne w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji. Spór w niniejszej sprawie odnosi się do udzielenia odpowiedzi, czy były podstawy prawne do procedowania sprawy o przeliczenie świadczeń urlopowych wobec braku nowych rozwiązań ustawowych po wyroku Trybunału Konstytucyjnego, a zatem w związku z liką prawną nie jest możliwe dokonanie weryfikacji tych świadczeń. Sposób ustalenia wysokości świadczenia pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy funkcjonariuszy policji reguluje art. 115a ustawy o Policji. Realizacja prawa do tego ekwiwalentu następuje w drodze czynności materialno - technicznej, tj. poprzez wypłatę ekwiwalentu, natomiast odmowa jego wypłaty - w drodze decyzji administracyjnej (zob. wyrok NSA z 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 542/13, LEX). Tak więc KWP w sprawie złożonego wniosku winien niezwłocznie wydać decyzję administracyjną o odmowie wypłaty lub w przypadku korzystnego dla funkcjonariusza załatwienia żądania, wykonać czynność wypłaty, co przyjąć powinno postać czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia wynikającego z przepisów ustawy o Policji. Ten pogląd jest aktualnie stanowiskiem dominującym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, czego przykładem jest w szczególności wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 22 listopada 2019 r., o sygn. II SAB/Rz 90/19; wyrok WSA w Warszawie z 16.09.2019 r. sygn. akt II SAB/Wa 459/19 – dostępne w CBOSA. W powyższym orzeczeniu WSA w Rzeszowie zauważył słusznie, że Trybunał Konstytucyjny (dalej TK) na mocy wyroku z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 stwierdził, iż art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r. poz. 2067 oraz z 2018 r. poz. 106, 138, 416, 650, 730, 1039, 1544 i 1669) w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (wyrok zakresowy negatywny). Prawo do ekwiwalentu pieniężnego z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego nabywane jest wyłącznie w sytuacji zwolnienia ze służby. Ze względu na funkcję art. 66 ust. 2 Konstytucji RP (gwarancja prawa do wypoczynku) i jego związek z ochroną zdrowia i życia pracownika, podstawową formą urzeczywistnienia przedmiotowego uprawnienia jest faktyczne wykorzystanie urlopu. Organizacja służby w Policji powinna zatem umożliwiać skorzystanie z niego tak, aby zrealizowany był podstawowy cel prawa do wypoczynku, tj. regeneracja sił funkcjonariuszy potrzebna do dalszego wykonywania służby. Jednakże na skutek okoliczności niezależnych od funkcjonariusza może niekiedy dojść do sytuacji, że nie zdołał on faktycznie wykorzystać urlopu przed ustaniem stosunku pracy. Wówczas jedyną formą rekompensaty corocznego płatnego urlopu jest przewidziany przez ustawodawcę ekwiwalent pieniężny. Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze. Dlatego przyjęcie w art. 115a ustawy o Policji wskaźnika 1/30 części miesięcznego uposażenia policjanta oznacza, że wypłacanej policjantowi należności za jeden dzień niewykorzystanego urlopu nie można nazwać rekompensatą ekwiwalentną, co prowadzi do naruszenia "istoty" corocznego płatnego urlopu chronionego przez art. 66 ust. 2 Konstytucji RP. WSA w składzie niniejszym w pełni podziela stanowisko wyrażone m.in. w wyrokach WSA w Opolu z dnia 17 września 2019 r., sygn. akt II SAB/Op 50/19, WSA w Szczecinie z dnia 27 czerwca 2019 r., sygn. akt II SAB/Sz 37/19, że skutkiem ww. wyroku TK jest utrata z dniem 6 listopada 2018 r. mocy obowiązującej art. 115a ustawy o Policji, ale tylko w zakresie, w jakim ustalał wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego jako orzeczenie zakresowe nie powoduje utraty mocy obowiązującej całego art. 115a ustawy o Policji. Przepis ten nadal obowiązuje z tym, że należy traktować go jako pozostający w sprzeczności z Konstytucją RP, ale tylko w granicach określonych w wyroku Trybunału Konstytucyjnego. W pozostałym zakresie przepis należy stosować i interpretować zgodnie ze wskazówkami przedstawionymi przez Trybunał. W obecnym stanie prawnym brak jest zatem przeszkód do rozpoznania wniosku o wyrównanie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w oparciu o art. 115a ustawy o Policji interpretowany w zgodzie z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP, jak niesłusznie przyjął KWP. Ponieważ w niniejszej sprawie Komendant do dnia orzekania przez Sąd nie odniósł się w sposób prawem przewidzianym do wniosku (tj. nie wydał decyzji odmawiającej przyznania świadczenia oraz nie podjął czynności materialno-technicznej polegającej na przeliczeniu i wypłacie należnej z tego tytułu stosownej kwoty), to w rezultacie wystąpiła zarzucana organowi bezczynność. W konsekwencji tego, należało podzielić wniosek strony zarzucający Komendantowi nieuprawnione w świetle prawa administracyjnego milczenie. Brak jest przy tym podstaw prawnych, aby podzielić stanowisko organu wyrażone w odpowiedzi na skargę. Wymaga wskazania, że od dnia 14 marca 2020 r. na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej wprowadzono stanu zagrożenia epidemicznego, a od dnia 20 marca 2020 r. stanu epidemii (rozporządzenia Ministra Zdrowia odpowiednio z dnia 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego (Dz.U. z 2020 r. poz. 433 z późn. zm.) i z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r. poz. 491 z późn. zm.). Zgodnie z art. 15zzs ust. 10 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 z późn. zm.), w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID przepisów o bezczynności organów oraz o obowiązku organu i podmiotu, prowadzących odpowiednio postępowanie lub kontrolę, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się. Ponadto organom lub podmiotom prowadzącym odpowiednio postępowanie lub kontrolę nie wymierza się kar, grzywien ani nie zasądza się od nich sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. Stosownie zaś do art. 15zzs ust. 11, zaprzestanie czynności przez sąd, organ lub podmiot, prowadzące odpowiednio postępowanie lub kontrolę, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. Co istotne, przepis art. 15zzs został uchylony ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020 r. poz. 875), ogłoszoną w Dzienniku Ustaw w dniu 16 maja 2020 r. Przenosząc powyższe rozważania na płaszczyznę niniejszej sprawy Sąd stwierdza, że wskazane wyżej przepisy – po pierwsze – nie obejmują całego okresu, w którym organ pozostawał w bezczynności, a po drugie – w dacie orzekania przez Sąd nie uniemożliwiają zasądzenia od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność. Nie wymaga bowiem szerszego wyjaśnienia, że wobec złożenia przez skarżącego wniosku w dniu 6 listopada 2018 r., organ, do czasu ogłoszenia stanu zagrożenia epidemicznego w marcu 2020 r., pozostawał przez niespełna półtora roku w nieusprawiedliwionej bezczynności. Przytoczone i już nieobowiązujące przepisy nie dają jakichkolwiek podstaw prawnych do stwierdzenia, że bezczynność organu, która zaistniała przed ogłoszeniem stanu zagrożenia epidemicznego oraz stanu epidemii z powodu COVID-19, została przepisami specustaw wyłączona z możliwości dokonania jej kontroli przez sąd administracyjny, względnie że odpowiedzialność organu za tego rodzaju bezczynność została wyłączona. Mając zatem na uwadze długość okresu bezczynności KWP oraz charakter żądania skarżącego jako dotyczącego stosunku służbowego, Sąd za zasadne uznał przyznanie od organu na rzecz skarżącego, na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a., sumy pieniężnej w wysokości 1 000 zł. Jednocześnie z powyższych przyczyn WSA uznał, że bezczynność miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. zobowiązał Komendanta do rozpoznania wniosku w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.