II SAB/Rz 28/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak /spr./ Sędziowie WSA Karina Gniewek - Berezowska WSA Maria Mikolik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 14 maja 2024 r. sprawy ze skargi R. D. na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] do rozpoznania wniosku skarżącego R. D. z dnia 5 października 2023 r. w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt sprawy organowi wraz z odpisem prawomocnego wyroku; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] na rzecz skarżącego R. D. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie przez RD (dalej: "Skarżący", "Strona") jest bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] (dalej: "Organ", "KWP w [...]"), w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Z uzasadnienia skargi oraz nadesłanych akt sprawy wynika, że wnioskiem z 5 października 2023 r., wysłanym na adres poczty elektronicznej, Skarżący zwrócił się do Organu o udostepnienie informacji publicznej dotyczącej sprawozdania kończącego postępowania skargowe: [...]. Skarżący wniósł o przesłanie ww. informacji, na wskazany we wniosku adres e-mail bądź adres korespondencyjny. W odpowiedzi na wniosek, KWP w [...] pismem z 17 października 2023 r., odmówił udostępnienia wnioskowanych informacji. W uzasadnieniu wskazał, że obowiązek sporządzania tych dokumentów został nałożony na organ na podstawie § 10 Decyzji nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia 3 sierpnia 2018 r. w sprawie organizacji przyjmowania i rozpatrywania skarg i wniosków w KWP w [...] i jednostkach Policji woj. [...] (ze zm.) – a więc aktem kierowania wewnętrznego. Wobec powyższego w ocenie Organu, sprawozdania te są dokumentami wewnętrznymi, które same w sobie nie stanowią informacji publicznej. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, Skarżący zarzucił Komendantowi Wojewódzkiemu Policji w [...] bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z 5 października 2023 r. Strona podniosła szczegółowe zarzuty naruszenia: - art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawną do uzyskania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek; - art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, poprzez niezasadne uznanie, iż przedmiotem wniosku nie jest udostępnienie informacji publicznej, a w konsekwencji nieudostępnienie informacji publicznej na wniosek; - art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez zaniechanie udostępnienia informacji publicznej, polegające na udzieleniu na prawidłowo złożony wniosek niejasnej oraz wymijające odpowiedzi. W motywach skargi, powołując się na przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, Skarżący podnosił w szczególności, iż prawo dostępu do informacji publicznej, służy realizacji zasady transparentności władz publicznych. W uzasadnieniu wskazał, że błędne jest stanowisko Organu, stwierdzające że wnioskowana informacja publiczna stanowi dokument wewnętrzny. W jego ocenie sprawozdanie stanowi oficjalny dokument z postępowania w sprawie, podpisany przez funkcjonariusza i złożony do akt sprawy. Dla poparcia swoich twierdzeń przytoczył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 22 marca 2017 r., sygn. akt I SAB/Sz 10/17 w którym wskazano, że sprawozdanie z postępowania skargowego jest informacją publiczną i podlega udostępnieniu. Wobec tak sformułowanych zarzutów wniósł o zobowiązanie Organu do załatwienia wniosku z dnia 5 października 2023 r., nadto o zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę KWP w [...] wniósł o oddalenie skargi. Motywując swoje żądanie Organ odnotował, że w przedmiotowej sprawie nie udostępnił żądanej informacji publicznej, jednakże w przewidzianym terminie udzielił Skarżącemu odpowiedzi szczegółowo wyjaśniając, w oparciu o stosowne orzecznictwo sądowoadministracyjne, że żądane dokumenty nie stanowią informacji publicznej, a zatem nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dodatkowo Organ wyeksponował, że z tych samych względów nie pozostaje w stanie bezczynności, bowiem żądana informacja nie jest informacją publiczną. Jednocześnie podkreślił, że udzielił odpowiedzi Skarżącemu i tym samym zrealizował swoje zobowiązanie dotyczące udostępnienia informacji publicznej w wyznaczonym terminie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna, przez co została przez Sąd uwzględniona w sposób określony w sentencji wyroku. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.) – dalej: "P.p.s.a.". Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 P.p.s.a. W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że o bezczynności organu można mówić wówczas, gdy organ ten, pomimo istniejącego obowiązku, nie załatwia, w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie sprawy, co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym i kompetentnym. Celem skargi na bezczynność wniesionej w sprawie wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest zatem doprowadzenie do podjęcia czynności lub aktu przez podmiot zobowiązany do działania unormowanego ustawą o dostępie do informacji publicznej. Dla rozstrzygnięcia takiej skargi znaczenie ma zatem kwestia tego, czy podmiot zobowiązany udostępnił żądaną od niego informację, względnie, czy wydał decyzję o odmowie jej udostępnienia bądź poinformował wnioskodawcę o niemożności udzielenia wnioskowanych danych (np. w sytuacji, kiedy ich nie posiada). Dla stwierdzenia bezczynności nie są natomiast istotne przyczyny, z powodu których akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również, czy brak działania był zawiniony czy też niezawiniony, jak też czy spowodowany był przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinien zostać wydany (tak WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 9 grudnia 2020 r. II SAB/Rz 107/20, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Wypada wstępnie wyjaśnić, że na mocy art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. W świetle ugruntowanego stanowiska sądów administracyjnych pozostawanie w bezczynności przez podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu ustawy, oznacza niepodjęcie przez ten podmiot, w terminie wskazanym w wyżej przytoczonym przepisie stosownych czynności. Do tych czynności należy albo udostępnienie informacji co odbywa się w drodze czynności materialno-technicznej, albo też wydanie decyzji o odmowie jej udzielenia lub decyzji o umorzeniu postępowania (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 25 października 2012 r. II SAB/Kr 122/12; dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Na równi z niepodjęciem tego rodzaju czynności orzecznictwo traktuje przedstawienie informacji innej niż ta, której oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub też nieadekwatnej do treści wniosku, co może powodować uzasadnione wątpliwości adresata co do tego, czy organ w ogóle udzielił odpowiedzi na jego wniosek (zob. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 10 stycznia 2013 r. II SAB/Sz 51/12; dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Innymi słowy, niepodjęcie czynności udostępnienia informacji lub niewydanie decyzji administracyjnej rozpoznającej wniosek w terminie 14 dni od dnia wpływu wniosku uzasadnia ocenę zachowania organu w kategorii bezczynności. Stwierdzenie stanu bezczynności zobowiązuje sąd administracyjny do zastosowania art. 149 § 1 P.p.s.a. W niniejszej sprawie, Skarżący wnioskiem z 5 października 2023 r., zwrócił się do Organu o udostepnienie informacji publicznej dotyczącej wskazanego we wniosku sprawozdania kończącego postępowania skargowe. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Podmiotami zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznej są organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p), do których zalicza się niewątpliwie Policję i jej organy, w tym komendanta wojewódzkiego policji (art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 145). Komendant Wojewódzki Policji w [...] jest zatem podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej nieudostępnionej w sposób wskazany w art. 7 ust. 1 pkt 1, 3 i 4 u.d.i.p. Jeżeli zaś chodzi o przesłankę przedmiotową do uwzględnienia wniosku Skarżącego w trybie u.d.i.p. Sąd w pełni podziela stanowisko wyrażone w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 17 maja 2023 r. II SAB/Sz 33/23 (dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). We wskazanym wyroku Sąd uznał, że dokument w postaci sprawozdania z postępowania skargowego może podlegać udostępnieniu. Pogląd, że akta nie stanowią informacji publicznej nie oznacza, że zawarte w nich informacje publiczne nie mogą być udostępnione w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dotyczy to również akt postępowania skargowego prowadzonego przez Policję. Zawierają one bowiem informacje o działalności tego organu. Notatki urzędowe funkcjonariuszy Policji, protokoły z przesłuchań świadków oraz wszelkie pisma urzędowe wychodzące z organu i wpływające do niego w związku z prowadzoną sprawą posiadają walor informacji publicznej, Dotyczą sfery faktów, zostały wytworzone w ramach sfery działalności organu administracji publicznej, zawierają informację o sposobie prowadzenia sprawy, etc. Stanowią więc, zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., informację o sprawach publicznych. Warunkiem jednak skorzystania z uprawnienia do uzyskania informacji w oparciu o przepisy u.d.i.p. jest skonkretyzowanie wniosku, które w rozpoznawanej sprawie miało miejsce. Skarżący sprecyzował bowiem, jakiego dokumentu dotyczy jego żądanie poprzez podanie numerów wnioskowanego sprawozdania. Wobec powyższego, skierowanie do skarżącego pisma z 17 października 2023 r. o braku podstaw do uznania wnioskowanych informacji za informacje publiczne, nie stanowiło załatwienia wniosku z 5 października 2023 r. Organ pomimo zaistnienia przesłanek podmiotowych i przedmiotowych, nie udostępnił wnioskowanej informacji publicznej w czternastodniowym terminie określonym art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Nie wydał również decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Oznacza to, że Komendant pozostaje w bezczynności, co z kolei uzasadniało orzeczenie o zobowiązaniu Organu do załatwienia wniosku Skarżącego (pkt I wyroku), na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Wypada jednak podkreślić, że stosownie do art. 5 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu m.in. w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Orzeczona bezczynność Komendanta w przedmiocie żądania dostępowego z u.d.i.p. nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a., o czym orzeczono z kolei w pkt II sentencji wyroku. Zdaniem Sądu, charakter wnioskowanych danych mógł budzić uzasadnione wątpliwości co do zakwalifikowania ich jako informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p. O braku podstaw do uwzględnienia wniosku Komendant poinformował Skarżącego bez zbędnej zwłoki, tj. 12 dni po otrzymaniu wniosku. Jednocześnie Organ wywiązał się z ciążącego na nim obowiązku terminowego przekazania skargi wraz z aktami sprawy oraz odpowiedzią na skargę, w której przedstawiono motywy leżące u podstaw zajętego stanowiska. Dlatego w ocenie Sądu, podjętych wobec Skarżącego działań i zaniechań Organu Policji absolutnie nie można kwalifikować jako cechujących się lekceważeniem strony i obowiązujących w tej mierze przepisów prawa. O kosztach postępowania, w postaci zwrotu Skarżącemu uiszczonego wpisu od skargi, orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 i art. 209 P.p.s.a.