II SAB/Rz 254/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa AWSA Maria Mikolik /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 15 marca 2023 r. sprawy ze skargi A. z siedzibą w [...] na bezczynność Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. stwierdza bezczynność Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w [...] w zakresie rozpoznania wniosku strony skarżącej A. z siedzibą w [...] z dnia 14 listopada 2022 r.; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w [...] na rzecz strony skarżącej A. z siedzibą w [...] kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem skargi [...] (dalej: A., Strona skarżąca) jest bezczynność Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w [....] (dalej: Organ, WORD) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Ze skargi oraz akt sprawy wynika, że w dniu 14 listopada 2022 r., A. zwróciła się do WORD w [...] z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: ile razy w okresie od 25 października 2022 r. do 13 listopada 2022 r. w godzinach 14:50 do 15:10 doszło w WORD [...] do nieprzestrzegania § 5 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury 28 czerwca 2019 r. A. wniosła o przeanalizowanie nagrań z monitoringu w celu udzielenia odpowiedzi. Pismem z 28 listopada 2022 r. Dyrektor WORD w [...] poinformował, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej. Dyrektor wskazał, że sprawami publicznymi nie są konkretne indywidualne sprawy danej osoby, ani wewnętrzna korespondencja WORD odnosząca się do spraw organizacyjnych i porządkowych. Dyrektor stwierdził, że w związku z tym, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji o sprawach publicznych, załatwienie zgłoszonego we wniosku żądania następuje w drodze pisma. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, Strona skarżąca wniosła o stwierdzenie bezczynności Organu; o zobowiązanie do udzielenia przez Organ informacji publicznej we wnioskowanym zakresie; o zasądzenie od Organu na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych oraz o stwierdzenie, że prowadzone przez Organ postępowanie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skargi A. podniosła, że informacją publiczną będzie każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych. Zatem każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym, samorządowym lub mieniem Skarbu Państwa, stanowi informację publiczną. W ocenie A. przesłanką kwalifikującą konkretną informację do kategorii informacji publicznej jest spełnienie przez nią kryterium przedmiotowego, a decydującymi są treść i charakter wnioskowanej informacji, będącej w posiadaniu podmiotu i będącej informacją publiczną. Wobec powyższego Strona skarżąca podniosła, że wbrew stanowisku Dyrektora WORD wnioskowana informacja stanowi informację publiczną. Strona skarżąca podniosła, że zgodnie z § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 czerwca 2019 r. w sprawie egzaminowania osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami, szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez egzaminatorów oraz wzorów dokumentów stosowanych w tych sprawach (Dz.U. z 2019 r. poz. 1206; dalej: rozporządzenie) plac manewrowy przeznaczony do sprawdzania umiejętności wykonywania zadań w zakresie poszczególnych kategorii prawa jazdy powinien być wyłączony z ruchu dla pojazdów innych niż pojazdy egzaminacyjne, a zatem informacja o tym, czy w przywołanym okresie plac spełniał wymagania placu, wykorzystywanego do przeprowadzania egzaminów państwowych na prawo jazdy jest informacją dotyczącą spraw publicznych, bo dotyczy głównej działalności WORD w [...], jakim jest przeprowadzanie egzaminów państwowych. Zakres wnioskowanych informacji dotyczy zadań wykonywanych przez WORD w [...] związanych z organizacją egzaminów na prawo jazdy, tj. zadań nałożonych na ten podmiot ustawą o kierujących pojazdami oraz ww. rozporządzeniem. Jest to zatem zakres spraw związanych z istotą uzyskiwania przez obywateli uprawnień do kierowania pojazdami. Jest to sfera bezpieczeństwa publicznego. W ocenie Strony skarżącej egzaminowanie kandydatów na kierowców jest fundamentalnym zadaniem stawianym Wojewódzkim Ośrodkom Ruchu Drogowego i sensem istnienia tych instytucji publicznych. W opinii A. bezspornym jest stwierdzenie, że sprawy związane z egzaminowaniem kandydatów na kierowców, w tym także organizacja pracy, leży u podstaw interesu publicznego ważnego dla dużego kręgu odbiorców, nie tylko potencjalnych, ale także realnych. Wnioskowanie o informacje związane z okolicznościami mającymi wpływ bezpośrednio na sferę publiczną, jaką jest bezpieczeństwo ruchu drogowego pozwala nadto na wykonywanie przez społeczeństwo funkcji kontrolnej procesów zachodzących w WORD [...], jako instytucji publicznej, w trosce także o jej dobro rozumiane jako dobro publiczne, w trosce o przejrzyste państwo i przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, w tym o jawność działania administracji publicznej. Zdaniem Strony skarżącej ukrywanie informacji dotyczących sposobu funkcjonowania WORD w [...] w sferze wykonywania zadań ustawowych jest niedopuszczalne. Wobec powyższego argument organu, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji o sprawach publicznych jest nietrafna. Zdaniem A. Międzyzakładowej za informację publiczną należy bezwzględnie uznać zakres wnioskowanej informacji, tj. sposób organizacji egzaminów praktycznych na prawo jazdy. Powyższe informacje są związane ze sposobem funkcjonowania WORD w [...], a informacje te mają charakter publiczny, a zatem wgląd w ten obszar funkcjonowania powinien być udostępniony na wniosek. Strona skarżąca wyjaśniła, że celem wniosku jest nie tylko weryfikacja wykonywanych przez WORD w [...] zadań w zakresie egzaminowania kandydatów na kierowców, który to obowiązek podejmowania wynika ze stosownych przepisów prawa, ale także wspieranie działań związanych z poprawą bezpieczeństwa ruchu drogowego. Charakter wnioskowanych informacji jest zatem czysto formalny i pragmatyczny. W interesie publicznym leży respektowanie przez władze publiczne wartości wspólnych dla całego społeczeństwa, w tym przede wszystkim działań związanych ze sferą bezpieczeństwa ruchu drogowego i związanej z tym transparentności. Ma to istotny wpływ na zaufanie do organów władzy przez społeczeństwo i jest związane z interesem o charakterze publicznym. Ewentualne nieprawidłowości dotyczące przestrzegania prawa oraz związany z tym proces egzaminowania kandydatów na kierowców, a przede wszystkim próba ukrycia tych informacji pod pretekstem uznania braku publicznego charakteru wnioskowanych informacji, może zachwiać poczuciem sprawiedliwości, bezpieczeństwa i zaufania do organów władzy oraz wzbudzić poczucie niższości względem władzy. Może być to również potraktowane w dalszym toku sprawy jako wybieg prawny w celu nieudostępnienia informacji publicznej, do której dostęp przysługuje każdemu obywatelowi. To właśnie dobro ogółu jest istotą dostępu do informacji publicznej, której regulację wywieść należy z art. 61 Konstytucji RP. Funkcja informacji publicznej, do której dostęp gwarantuje Konstytucja RP, polega na realizacji przez obywateli najważniejszej zasady konstytucjonalizmu demokratycznego, tj. suwerenności narodu rozumianej jako wspólnotę obywateli, z której wywodzi się legitymizacja władzy. Stąd dostęp do informacji publicznej powinien być zagwarantowany obywatelom, innym osobom i jednostkom w szerokim zakresie, a wszelkie wyjątki od tej reguły powinny być rozumiane wąsko. Podstawowe zadanie realizowane przez WORD [...] jakim jest egzaminowanie kandydatów na kierowców i związana z tym organizacja pracy, jest z punktu widzenia interesu publicznego szczególnie istotnym elementem realizacji władzy przez instytucje publiczne. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu Organ wyjaśnił, że zgodnie z § 5 rozporządzenia plac manewrowy przeznaczony do sprawdzania umiejętności wykonywania zadań wchodzących w skład części praktycznej egzaminu państwowego w zakresie poszczególnych kategorii prawa jazdy powinien być zlokalizowany możliwie blisko ośrodka egzaminowania, być odgrodzony od pozostałej części ośrodka egzaminowania, mieć nawierzchnię asfaltową, betonową albo kostkową, umożliwiać, poprzez trwałe wyznaczenie odpowiednich stanowisk, wykonanie każdego z zadań egzaminacyjnych przewidzianych do wykonania na placu manewrowym na egzaminie państwowym, a także być wyłączony z ruchu dla pojazdów innych niż pojazdy egzaminacyjne i pojazdów wykorzystywanych przez ośrodek egzaminowania do prowadzenia szkoleń - dotyczy godzin, w których są przeprowadzane egzaminy państwowe. Plac manewrowy w WORD w [...] spełnia powyższe wymagania, w tym jest wyłączony z ruchu dla pojazdów innych niż egzaminacyjne w czasie przeprowadzania egzaminów. Organ podkreślił, że nie prowadzi na placu innej działalności niż egzaminowanie, a po godzinach egzaminowania - wykorzystuje do komercyjnych jazd próbnych dla osób, które zamierzają zdawać na prawo jazdy. Odbywają się one na podstawie Regulaminu jazdy próbnej dla kandydatów na kierowców oczekujących na egzamin w WORD w [...] (pojazdami WORD) oraz Regulaminu udostępniania placu manewrowego WORD w [...] w celu przeprowadzania jazd próbnych dla osób zamierzających przystąpić do egzaminu państwowego na prawo jazdy (pojazdami Ośrodków Szkolenia Kierowców) według ustalonego harmonogramu. Organ nie wykorzystuje placu manewrowego do innych działań. W ocenie Organu treść złożonego wniosku, precyzyjne określenie dni i godzin wskazywała, że jego celem była próba wykorzystania instytucji prawa do informacji, do celu innego niż dobro publiczne. Strona skarżąca nie wskazała żadnych przesłanek uzasadniających przypuszczenie, że Organ mógł wadliwie urządzić albo wykorzystywać plac manewrowy akurat w tym ściśle zakreślonym przedziale czasowym. Organ stwierdził, że na placu w zakreślonym przedziale czasowym nie przeprowadzano praktycznej części egzaminów na prawo jazdy, ani nie były wykonywane jazdy próbne. Natomiast zgodnie z § 13 ust. 3 rozporządzenia, co do czasu trwania egzaminów na poszczególne kategorie i liczby egzaminów możliwych do przeprowadzenia przez egzaminatora w ciągu doby, ostatni egzamin wyznaczany jest na godzinę 14:30. Część praktyczna egzaminów na placu manewrowym - przy uwzględnieniu nieplanowanych opóźnień - kończy się w godz. 14:45 - 14:50. W związku z tym, po godzinie 14:50 egzaminy praktyczne kontynuowane są w ruchu drogowym. Organ wyjaśnił ponadto, że wszczął postępowanie wyjaśniające na okoliczność ustalenia, co działo się na placu manewrowym w zakreślonym czasie. W jego wyniku ustalono, że nie przeprowadzano czynności na placu manewrowym w ramach praktycznej części egzaminów na prawo jazdy, nie przeprowadzano jazd próbnych. Na placu stały nieużywane samochody egzaminacyjne. Natomiast ujawniono, że przez plac przejeżdżał jeden z pracowników, który po zakończeniu pracy o godz. 15:00 wracał do domu. Wobec pracownika wdrożono przewidzianą przepisami prawa pracy procedurę. W przedmiotowej sprawie wniosek A. dotyczył zachowania konkretnego pracownika. Organ podniósł, że nie jest informacją publiczną kwestia zachowania konkretnego pracownika, który nie egzaminował, a także nie są nią wewnętrzne pisma na linii pracodawca – pracownik, dotyczące zachowania pracownika. Nie jest to sprawa publiczna, ale indywidualna sprawa w relacji pracodawca - pracownik. Organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie pozostawał bezczynny, podjął czynności wyjaśniające i udzielił odpowiedzi na złożony wniosek na podstawie dokonanych ustaleń. Natomiast o bezczynności Organu mogłaby być mowa wówczas, gdyby w prawnie ustalonym terminie Organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. W ocenie Organu nie może być mowy o bezczynności Organu w sytuacji, gdy pismo o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem, zostało przekazane A. w ustawowym terminie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.; dalej: P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zdaniem Sądu należało przyjąć, że co do zasady pytanie dotyczące spełnienia przez plac manewrowy wymogów z § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 czerwca 2019 r. w sprawie egzaminowania osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami, szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez egzaminatorów oraz wzorów dokumentów stosowanych w tych sprawach (Dz.U. z 2019 r. poz. 1206; dalej: rozporządzenie), mieści się w zakresie informacji o sprawach publicznych w myśl art. 1 u.d.i.p. Rację ma skarżąca A. twierdząc, że informacja o tym, czy w przywołanym okresie plac spełniał wymagania placu, wykorzystywanego do przeprowadzania egzaminów państwowych na prawo jazdy jest informacją dotyczącą spraw publicznych, bo dotyczy głównej działalności WORD, jaką jest przeprowadzanie egzaminów państwowych. Na mocy art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. W świetle ugruntowanego stanowiska sądów administracyjnych pozostawanie w bezczynności przez podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu ustawy, oznacza niepodjęcie przez ten podmiot, w terminie wskazanym w wyżej przytoczonym przepisie stosownych czynności. Do tych czynności należy albo udostępnienie informacji co odbywa się w drodze czynności materialno-technicznej, albo też wydanie decyzji o odmowie jej udzielenia lub decyzji o umorzeniu postępowania (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 25 października 2012 r., sygn. akt II SAB/Kr 122/12, CBOSA). Na równi z niepodjęciem tego rodzaju czynności orzecznictwo traktuje przedstawienie informacji innej niż ta, której oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub też nieadekwatnej do treści wniosku, co może powodować uzasadnione wątpliwości adresata co do tego, czy organ w ogóle udzielił odpowiedzi na jego wniosek (zob. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 10 stycznia 2013 r., sygn. akt II SAB/Sz 51/12, CBOSA). Innymi słowy, niepodjęcie czynności udostępnienia informacji lub niewydanie decyzji administracyjnej rozpoznającej wniosek w terminie 14 dni od dnia wpływu wniosku uzasadnia ocenę zachowania organu w kategorii bezczynności. Stwierdzenie stanu bezczynności zobowiązuje sąd administracyjny do zastosowania art. 149 § 1 P.p.s.a. Celem skargi na bezczynność wniesionej w sprawie wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest doprowadzenie do podjęcia czynności lub aktu przez podmiot zobowiązany do działania unormowanego ustawą o dostępie do informacji publicznej. Dla rozstrzygnięcia takiej skargi znaczenie ma zatem kwestia tego, czy podmiot zobowiązany udostępnił żądaną od niego informację, względnie, czy wydał decyzję o odmowie jej udostępnienia bądź poinformował wnioskodawcę o niemożności udzielenia wnioskowanych danych (np. w sytuacji, kiedy ich nie posiada). Dla stwierdzenia bezczynności nie są natomiast istotne przyczyny, z powodu których akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również, czy brak działania był zawiniony czy też niezawiniony, jak też czy spowodowany był przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinien zostać wydany (tak WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 9 grudnia 2020 r., o sygn. II SAB/Rz 107/20, CBOSA). W przedmiotowej sprawie Organ w terminie, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. poinformował, że sprawami publicznymi nie są konkretne indywidualne sprawy danej osoby, czy też wewnętrzna korespondencja odnosząca się do spraw organizacyjnych i porządkowych. Treść tej odpowiedzi nie była adekwatna do zakresu wniosku, bowiem przedmiotem żądania nie była ani wewnętrzna korespondencja, ani też konkretna indywidualna sprawa danej osoby. Zatem należało uznać, że na dzień wniesienia skargi istniał stan bezczynności w rozpoznaniu wniosku, bowiem Organ w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. nie udzielił odpowiedzi, czy we wskazanym okresie doszło do nieprzestrzegania § 5 ww. rozporządzenia. Z tej przyczyn Sąd zobligowany był do stwierdzenia, że WORD w [...] dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu ww. wniosku Skarżącej na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a., o czym orzeczono w pkt I wyroku. Jednak Sąd uznał, że stan bezczynności ustał na dzień wyrokowania. W odpowiedzi na skargę, doręczonej Skarżącej 12 stycznia 2023r. Organ udzielił wyczerpującej odpowiedzi co do spełnienia przez plac manewrowy wymagań z § 5 ww. rozporządzenia. Organ przedstawił szczegółowe informacje co do zasad i sposobu wykorzystywania placu manewrowego, jak również wskazał, że wdrożono odpowiednią procedurę wobec pracownika, który przejeżdżał przez plac manewrowy poza godzinami egzaminowania. Nie zachodziły zatem podstawy do zobowiązania organu do udzielenia informacji publicznej, gdyż na dzień wyrokowania wniosek Skarżącej został zrealizowany – poprzez udzielenie wyczerpującej informacji w odpowiedzi na skargę. Sąd uznał jednocześnie w pkt II wyroku, że zarzucana bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Należało bowiem wziąć pod uwagę, że w reakcji na skargę Organ udzielił obszernej odpowiedzi na skargę, w której odniósł się do wszystkich kwestii, jakie mogą wiązać się z zadanym przez Skarżącą pytaniem. Na podstawie art. 200 P.p.s.a. w pkt III wyroku zasądzono od WORD na rzecz Skarżącej koszty sądowe stanowiące równowartość uiszczonego wpis sądowego.