II SAB/Rz 25/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa AWSA Maria Mikolik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 17 maja 2023 r. sprawy ze skargi P. D. na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Komendanta Miejskiego Policji w [...] do rozpoznania wniosku skarżącego P. D. z dnia 17 stycznia 2023 r. o udzielenie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt sprawy organowi wraz z prawomocnym wyrokiem; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Komendanta Miejskiego Policji w [...] na rzecz skarżącego P. D. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W dniu 1 marca 2023 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wpłynęła skarga PD (dalej: "Skarżący") na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji w [...] (dalej: "Komendant", "KMP" lub "Organ") w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Z uzasadnienia skargi oraz nadesłanych akt sprawy wynika, że wnioskiem z 17 stycznia 2023 r. Skarżący zwrócił się do Organu o udostępnienie informacji publicznej poprzez nadesłanie skanu zanonimizowanej umowy o pracę pracownika AA, udzielonego jej upoważnienia do podejmowania decyzji w imieniu Organu oraz upoważniani do podejmowania decyzji procesowych. W piśmie z 2 lutego 2023 r. Organ poinformował Skarżącego, że jego wniosek nie mógł zostać uwzględniony, bowiem umowa o pracę nie stanowi informacji publicznej i nie może zostać udostępniona w trybie dostępu do informacji publicznej. Ponadto Komendant podniósł, że nie dysponuje upoważnienie udzielonym AA do podejmowania decyzji procesowych. Natomiast pełnomocnictwo procesowe udzielone AA do reprezentowania Komendanta Miejskiego Policji w [...] jest każdorazowo dołączane do odpowiedzi na skargę i Skarżący – będący stroną postępowania sądowoadministarcyjnego – może się z nim zapoznać poprzez dostęp do akt sprawy. Zdaniem Skarżącego powyższe oznacza, że Organ pozostaje w nieusprawiedliwionej bezczynności, bowiem w terminie przewidzianym ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 902) – dalej: "u.d.i.p.", nie udostępnił całości wnioskowanej informacji, ani nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 16 u.d.i.p. Skarżący wniósł o zobowiązanie Organu do załatwienia wniosku. W odpowiedzi na skargę Komendant Miejski Policji w [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w piśmie z 2 lutego 2023 r. Organ podniósł dodatkowo, że AA jest pracownikiem cywilnym, a zatem zawarta umowa o pracę nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p., a to oznacza brak podstaw do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm.) – dalej: "P.p.s.a.". Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa art. 149 § 1a P.p.s.a. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że o bezczynności organu można mówić wówczas, gdy organ ten, pomimo istniejącego obowiązku, nie załatwia, w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie sprawy, co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym i kompetentnym. Dotyczy to zarówno sytuacji, gdy organ nie podjął żadnych czynności, jak i takiej, gdy czynności zostały wprawdzie podjęte, ale organ nie zakończył ich stosownym aktem. Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia, z jakich powodów określone działanie nie zostało podjęte, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną, czy też niezawinioną opieszałością organu. Wniesienie skargi jest zatem uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w razie odmowy podjęcia określonego działania, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej lub innego aktu czy czynności. W tym zakresie zwrócić należy uwagę, że rola sądu administracyjnego sprowadza się do ustalenia, czy w dniu orzekania przez sąd stan bezczynności wskazanego w skardze organu nadal istnieje, czy może stan ten ustał na skutek podjęcia przez ten organ danej czynności lub wydania określonego aktu. Celem postępowania sądowoadministracyjnego jest zobowiązanie przez Sąd organu do podjęcia czynności bądź wydania aktu, jeżeli organ administracji "milczy w sprawie". Skarga na bezczynność stanowi zatem narzędzie, przymuszające organ do podjęcia działania i aby uznać ją za uzasadnioną organ musi pozostawać w zwłoce. Odnosząc powyższe rozważania do realiów opisywanej sprawy Sąd stwierdza, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W sprawie zaistniały przesłanki podmiotowe i przedmiotowe do uznania, że wnioskowana przez Skarżącego informacja stanowi informację publiczną. Komendant Miejski Policji w [...] jest organem władzy publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., który na mocy art. 6a ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz U. z 2023 r. poz. 171 z późn. zm.) – dalej: "u.o.p.", jest organem właściwym w postępowaniu administracyjnym, w sprawach związanych z wykonywaniem zadań i kompetencji Policji. Z kolei zakres wnioskowanej informacji niewątpliwie wypełnia definicję informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p., z przyczyn wskazanych poniżej. Na wstępie wymaga podkreślenia, że piśmiennictwo opowiada się za szerokim rozumieniem pojęcia "osoby pełniącej funkcję publiczną". Zaznacza się w niej, że katalog z art. 115 § 13 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny (Dz. U. z 1997 r. Nr 88, poz. 553 ze zm.) ma charakter jedynie podstawowy i niewyczerpujący. Zauważa się tam, że za osobę pełniącą funkcję publiczną należy uznać każdego, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, jeżeli tylko funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Nie ma przy tym znaczenia, na jakiej podstawie prawnej osoba wykonuje funkcję publiczną (zob. I.Kamińska, M.Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2012, s. 87; M.Bidziński, w M.Bidziński, M.Chmaj, P.Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2010, s. 73-74). Orzecznictwo sądów administracyjnych wyraźnie skłania się zatem za szeroką wykładnią pojęcia osoby pełniącej funkcję publiczną. Przyjmuje się w nim generalnie, że funkcja publiczna to funkcja związana z uprawnieniami i obowiązkami w zakresie realizacji zadań o znaczeniu publicznym (por. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2015 r., I OSK 1108/14, w którym potwierdzono, że osobą pełniącą funkcję publiczną jest nauczyciel w szkole; por. wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2011 r., I OSK 125/11; postanowienie SN z dnia 25 czerwca 2004 r., V KK 74/04). Tym samym "funkcja publiczna" jest postrzegana przez pryzmat oceny społecznej, oddziaływania na sferę publiczną. Warto zaznaczyć, że próby wykładni pojęcia "osoby pełniącej funkcję publiczną" dokonał także Trybunał Konstytucyjny w węzłowym wyroku z dnia 20 marca 2006 r. o sygn. K 17/05 (OTK 2006, seria A, nr 3, poz. 30). Trybunał wskazał w nim, że pojęcie "osoba publiczna" nie jest równoznaczne z pojęciem "osoba pełniąca funkcje publiczne". Zdaniem Trybunału nie jest też możliwe precyzyjne i jednoznaczne określenie, czy i w jakich okolicznościach osoba funkcjonująca w ramach instytucji publicznej będzie mogła być uznana za sprawującą funkcję publiczną. Nie każda osoba publiczna będzie tą, która pełni funkcje publiczne. Sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego przez pojęcie osoby pełniącej funkcję publiczną należy rozumieć osoby pełniące takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem szeroko rozumianych decyzji dotyczących innych podmiotów. Spod zakresu funkcji publicznej Trybunał wykluczył takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny. Z akt sprawy wynika, że AA jest radcą prawnym, która reprezentuje Komendanta Miejskiego Policji w [...]. Wykonuje zatem pracę na samodzielnym stanowisku i podejmuje działania wpływające na sytuację prawną reprezentowanego Organu. Realizuje określone zadania w ramach struktur organizacyjnych Policji, w tym podejmuje decyzje mające wpływ na sytuację prawną Organu. Nie jest zatem pracownikiem, który wykonuje pracę o charakterze usługowym lub technicznym. Co za tym idzie, informację publiczną stanowią zarówno dane dotyczące jej zatrudnienia, jak i zakres i treść udzielonych pełnomocnictw. Błędnie przyjął skarżony Organ, że wnioskowane dane dotyczące zatrudnienia AA z zasady nie stanowią informacji publicznej, ponieważ nie jest ona funkcjonariuszem Policji. Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdza, że Komendant Miejski Policji w [...] pozostaje w bezczynności w zakresie rozpatrzenia wniosku Skarżącego z 17 stycznia 2023 r. W terminie przewidzianym u.d.i.p. nie udostępnił bowiem wnioskowanej informacji publicznej, ani nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia informacji na podstawie art. 16 u.d.i.p. Nie budzi przy tym wątpliwości Sądu, że wskazanie w piśmie z 2 lutego 2023 r., że kopia pełnomocnictwa procesowego jest każdorazowo dołączana do akt sądowych, nie stanowi udostępnienia informacji publicznej. Skoro Organ dysponuje żądaną informacją, to obowiązkiem jest jej udostępnienie w sposób określony przez wnioskodawcę (art. 4 ust. 3 w zw. z art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). W niniejszej sprawie Skarżący wskazał we wniosku, że prosi o przesłanie upoważnienia udzielonego AA na adres e-mailowy. Tym samym właściwe było doręczenie skanu wnioskowanej informacji na podany adres poczty elektronicznej lub wydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia. Powyższe ustalenia i oceny nie przesądzają jednak o bezwarunkowej i pełnej dopuszczalności udostępnienia żądanych przez Skarżącego danych. Przede wszystkim skarżony Organ jest zobowiązany do wnikliwej oceny wskazanych w art. 5 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. przesłanek negatywnych udostępnienia informacji publicznych. Konieczne jest zatem rozważanie, czy i w jakim zakresie udostępnienie umowy o pracę oraz udzielonego przez Organ pełnomocnictwa mogłoby prowadzić do naruszenia przepisów o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (art. 5 ust. 1 u.d.i.p.) lub do naruszenia prywatności wskazanego we wniosku Skarżącego pracownika w takim zakresie, w jakim żądane informacje nie mają bezpośredniego związku z pełnieniem funkcji i zadań policyjnych, chyba że funkcjonariusz ten rezygnuje z przysługującej mu ochrony prywatności (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.). Zgodnie z art. 5 ust. 2 zd. 2 u.d.i.p. ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej osoby pełniącej funkcje publiczne nie dotyczy informacji "mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa". Do Organu należy więc ocena, czy względem wniosku Skarżącego należy wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej (w całości albo w części powyższych żądań), czy też dopuszczalne jest co najmniej częściowe udostępnienie danych (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 6 maja 2021 r. II SAB/Rz 33/21; dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., zobowiązał w punkcie pierwszym wyroku Organ do ponownego rozpoznania wniosku Skarżącego w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. w punkcie drugim wyroku orzeczono, że bezczynność skarżonego organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, albowiem Organ ten miał subiektywnie uzasadnione podstawy do wątpliwości prawnych w zakresie żądania Skarżącego. O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie trzecim wyroku, zasądzając na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. zwrot tych kosztów od skarżonego organu na rzecz strony skarżącej.