II SAB/Rz 244/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Marcin Kamiński /spr./ AWSA Maria Mikolik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 21 marca 2023 r. sprawy ze skargi P. D. na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji w [....] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Komendanta Miejskiego Policji w [...] do rozpoznania wniosku skarżącego P. D. z dnia 22 listopada 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt sprawy organowi wraz z prawomocnym wyrokiem; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala wniosek skarżącego P. D. o wymierzenie organowi grzywny lub przyznanie od organu sumy pieniężnej; IV. zasądza od Skarbu Państwa - Komendanta Miejskiego Policji w [...] na rzecz skarżącego P. D. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W dniu 22 listopada 2022 r. na adres poczty elektronicznej Komendy Miejskiej Policji w [...] wpłynął wniosek P. D. (skarżący) o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej usług radcy prawnego A. B. poprzez przesłanie scanów dokumentów, tj. upoważnienia wystawionego dla wyżej wymienionej do podejmowania decyzji organu Policji bądź w jej imieniu oraz upoważnienia wydanego dla wyżej wymienionej do wszczynania i podejmowania decyzji procesowych. Skarżący wskazał, aby dokumenty przesłać na wskazany adres elektroniczny. Pismem z dnia 5 grudnia 2022 r. przesłanym na wskazany we wniosku adres poczty elektronicznej, Komendant Miejski Policji w [...] (organ) wezwał skarżącego do usunięcia braków formalnych wniosku o udostępnienie informacji publicznej poprzez złożenie na wniosku własnoręcznego podpisu lub opatrzenie wniosku bezpiecznym podpisem elektronicznym, w terminie 7 dni od dnia odebrania wezwania – pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Organ wyjaśnił w powyższym piśmie, że po wstępnym badaniu wniosku skarżącego doszedł do przekonania, że w sprawie konieczne jest wydanie decyzji administracyjnej, co w świetle art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (u.d.i.p.) uzasadnia zastosowanie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.). Przepisy ogólnego prawa administracyjnego procesowego stosuje się nie tylko do samej decyzji administracyjnej, lecz do całego postępowania zmierzającego do wydania takiej decyzji, w tym także do wymogów formalnych podania w postępowaniu administracyjnym. W świetle art. 63 § 3 k.p.a. podanie wniesione pisemnie lub ustnie do protokołu powinno być podpisane przez wnoszącego, zaś w świetle art. 63 § 3a k.p.a. podanie wniesione w formie dokumentu elektronicznego powinno być opatrzone kwalifikowanym podpisem elektronicznym lub podpisem zaufanym, lub uwierzytelnione w sposób zapewniający możliwość potwierdzenia pochodzenia i integralności weryfikowanych danych w postaci elektronicznej. Wniosek skarżącego nie spełniał powyższych wymogów, dlatego konieczne było zastosowanie wezwania. W dniu 16 grudnia 2022 r. do Komendy Miejskiej Policji w [...] wpłynęła skarga skarżącego na bezczynność organu w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, w której skarżący zarzucił naruszenie: 1) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek, 2) art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez brak zastosowania, polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Wobec powyższego skarżący wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku oraz o ukaranie organu za rażącą bezczynność i za lekceważenie skarżącego oraz przyznanie mu rekompensaty według uznania Sądu. W uzasadnieniu skargi skarżący przytoczył orzeczenia sądów administracyjnych, zgodnie z którymi wniosek o udostępnienie informacji publicznej złożony za pomocą poczty elektronicznej bez podpisu elektronicznego jest wnioskiem pisemnym. Wniosek składany w trybie u.d.i.p. nie musi odpowiadać żadnym szczególnym wymogom formalnym. Nie stanowi on podania w rozumieniu art. 63 k.p.a., gdyż na tym etapie postępowania nie stosuje się przepisów k.p.a. Minimalne wymogi odnośnie takiego wniosku muszą obejmować jasne sformułowanie, z którego wynika, co jest przedmiotem żądania udostępnienia informacji publicznej. Skarżący stwierdził, że każdy wniosek o udostępnienie informacji publicznej powinien być załatwiony bądź przez udostępnienie informacji (czynność materialnotechniczna), a w przypadku gdy istnieją ku temu podstawy prawne przez odmowę udostępnienia, która przybiera formę decyzji administracyjnej. Brak któregokolwiek ze wskazanych działań musi prowadzić do przyjęcia, że podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej dopuszcza się bezczynności w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej. Skarżący podkreślił, że składając liczne wnioski o udostępnienie informacji publicznej, nigdy nie został wezwany o złożenie wniosku podpisanego osobiście lub podpisem elektronicznym. Zdaniem skarżącego w postępowaniu organu nie ma dobrej woli i jest po prostu brak woli poddania się kontroli obywatelskiej, a takie stawianie sztucznych barier dla dostępu do informacji dotyczącej pracy organu i zasadności oraz wysokości wydatkowania publicznych pieniędzy, pogłębia poziom społecznej nieufności wobec systemu wymiaru sprawiedliwości. Nie wolno bowiem karać obywateli za właściwe i racjonalne zachowanie i zamykać ludziom drogi do wiedzy i informacji dotyczącej organu i za to, że interesują się działaniem władzy i dbają o właściwy nadzór nad jej funkcjonowaniem. Domaganie się przejrzystości i wiedzy dotyczącej działania władzy publicznej jest obowiązkiem moralnym każdego obywatela, a organ nie może utrudniać obywatelom możliwości sprawowania społecznej kontroli nad władzą publiczną za pomocą instrumentów przewidzianych w u.d.i.p. W odpowiedzi na skargę z dnia 19 grudnia 2022 r. organ wniósł o oddalenie skargi i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że po ustaleniu, że zaistniała podstawa do odmowy udostępnienia informacji publicznej, wezwał skarżącego do uzupełnienia braków formalnych wniosku albowiem był on obarczony brakami, o jakich mówi k.p.a. Dopiero bowiem w takiej sytuacji - z mocy art. 16 ust. 2 u.d.i.p. - do decyzji, a w konsekwencji i postępowania poprzedzającego jej wydanie znajdują zastosowanie przepisy k.p.a. Na poparcie swojego stanowiska organ przytoczył orzeczenia sądów administracyjnych. Mając na względzie powyższe, w ocenie organu nie pozostaje on w bezczynności. Z ostrożności organ wskazał, że wniosek inicjujący niniejsze postępowanie jest jednym z wielu wniosków skarżącego złożonych do organu w trybie u.d.i.p., co kwalifikuje zachowanie skarżącego jako uporczywe i zmierzające do nadużycia prawa do informacji publicznej. Zdaniem organu działanie skarżącego nie jest podyktowane troską o dobro publiczne (przejrzyste państwo, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność działania administracji), ale szykanowaniem pracowników policji, wywoływanie dolegliwości u adresata wniosków, utrudnianie funkcjonowania komendy. Świadczy o tym seryjność wniosków, model działania skarżącego, okoliczność czasowa między składaniem kolejnych wniosków. Na poparcie swojego stanowiska organ przedstawił informację o wnioskach złożonych przez skarżącego w 2021 i 2022 r. w trybie u.d.i.p. Organ podkreślił, że jak wskazuje ugruntowane orzecznictwo sądów administracyjnych prawo do informacji publicznej jest zakorzenione w Konstytucji RP i ustawie, nie ma jednak charakteru absolutnego, nieograniczonego. Prawo to nie może służyć zaspokojeniu indywidualnych potrzeb wnioskodawcy w ramach prywatnych sporów, konfliktów i w takiej sytuacji nie podlega ochronie prawnej, również w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Ilość, częstotliwość, treść złożonych wniosków o udostępnienie informacji publicznej, oraz ich ewidentne konfliktowe podłoże, nie świadczy o zamiarze uzyskania informacji publicznej w celu jej wykorzystania dla dobra wspólnego, lecz o zamiarze wywołania dolegliwości u ich adresata. Z tych powodów do rozpatrzenia wniosku nie mogą mieć zastosowania przepisy u.d.i.p. Wprawdzie ustawa przewiduje, że każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej (art. 2 ust. 1 u.d.i.p.), a od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego (art. 2 ust. 2 u.d.i.p.), prawo do informacji publicznej nie może być jednak wykorzystywane do pozyskiwania wszelkich informacji w celach stanowiących zaprzeczenie idei omawianej ustawy. W piśmie procesowym z dnia 20 stycznia 2023 r. skarżący podtrzymał stanowisko wyrażone w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Sprawa została rozpoznana i rozstrzygnięta zgodnie z zasadą niezwiązania granicami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W świetle powyższej zasady Sąd nie jest związany zakresem zaskarżenia, wnioskami skargi, podniesionymi zarzutami oraz powołaną podstawą prawną, kontrolując z urzędu zaskarżone działania lub zaniechania kompetencyjne skarżonego organu oraz sankcjonując je w granicach wyznaczonych w art. 149 p.p.s.a. Przedmiotowa sprawa została rozstrzygnięta w sposób zbliżony do sprawy załatwionej prawomocnym wyrokiem tut. Sądu z dnia 29 listopada 2022 r., sygn. akt II SAB/Rz 159/22. Podobnie jak w powyższej sprawie, skarżący zwrócił się w dniu 22 listopada 2022 r. za pośrednictwem poczty elektronicznej do Komendanta Miejskiego Policji w [...] z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej dotyczącej usług świadczonych na rzecz ww. Komendy Miejskiej przez zindywidualizowanego radcę prawnego. Pismem z dnia 5 grudnia 2022 r. organ wezwał skarżącego do usunięcia braków formalnych wniosku przez "złożenie na wniosku własnoręcznego podpisu lub opatrzenie wniosku bezpiecznym podpisem elektronicznym w terminie 7 dni od dnia odebrania niniejszego wezwania", pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. W treści pisma organ wyraźnie wskazał, że konieczność podpisania wniosku o udostępnienie informacji publicznej na zasadach obowiązujących w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego jest konsekwencją powzięcia zamiaru wydania decyzji administracyjnej, co w świetle art. 16 ust. 2 u.d.i.p. uzasadnia zastosowanie regulacji kodeksowej. Wezwanie to zostało doręczone skarżącemu w dniu 5 grudnia 2022 r. na adres elektroniczny wskazany w pierwotnym wniosku z dnia 22 listopada 2022 r. Dokonując oceny legalności działań i zaniechań skarżonego organu w sprawie, której dotyczy skarga, Sąd stwierdził, że uruchomiona przez ten organ procedura sanacyjna, o której mowa w art. 63 § 1 w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 16 u.d.i.p. została przeprowadzona wadliwie, co uzasadnia wniosek o konieczności ponownego jej wdrożenia, jeżeli organ w ponownym postępowaniu podtrzyma stanowisko o konieczności załatwienia sprawy w drodze wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (lub decyzji o umorzeniu postępowania). W przedmiotowej sprawie wezwanie skarżonego organu w zakresie uzupełnienia wymogów formalnych podania w zakresie jego prawidłowego i skutecznego podpisania przez skarżącego zostało zredagowane wadliwie oraz w sposób wprowadzający w błąd. Z jednej strony skarżony organ w pierwszej części wezwania wskazał, że wniesione podanie ma być uzupełnione przez "złożenie na wniosku własnoręcznego podpisu lub opatrzenie wniosku bezpiecznym podpisem elektronicznym w terminie 7 dni od dnia odebrania niniejszego wezwania" (odwołując się do uchylonego z dniem z dniem 5 października 2021 r. art. 63 § 3a k.p.a.), z drugiej zaś – w końcowej części pisma wskazał w sposób sprzeczny z częścią pierwszą wezwania, że "podanie wniesione w formie dokumentu elektronicznego" powinno być opatrzone "kwalifikowanym podpisem elektronicznym lub podpisem zaufanym lub uwierzytelnione w sposób zapewniający możliwość potwierdzenia pochodzenia i integralności weryfikowanych danych w postaci elektronicznej". Tymczasem zgodnie z art. 14 § 1d w zw. z art. 14 § 1a i 1b k.p.a. w wezwaniu należało wskazać, że skarżący powinien – alternatywnie do podpisu własnoręcznego – opatrzyć utrwalone w postaci elektronicznej podanie kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym, względnie kwalifikowaną pieczęcią elektroniczną ze wskazaniem w treści pisma osoby opatrującej pismo pieczęcią. Problem ten został już wyjaśniony organowi w sprawie o sygn. II SAB/Rz 159/22. Brak określenia jednoznacznej i spójnej treści obowiązku w wezwaniu skierowanym do wnioskodawcy na podstawie art. 64 § 2 w zw. z art. 14 § 1d w zw. z art. 14 § 1a k.p.a. oraz art. 16 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. skutkował brakiem prawidłowego zakończenia procedury sanacyjnej z art. 64 § 2 k.p.a. oraz popadnięciem przez skarżony organ w stan bezczynności. Wniosek ten jest tym bardziej konieczny, jeśli uwzględni się, że – jak wynika z akt przekazanych do Sądu – skarżony organ nie podjął czynności pozostawienia podania bez rozpoznania, co oznacza, że niezależnie od wadliwego wezwania skarżącego do uzupełnienia braków formalnych podania organ nie zakończył procedury z art. 64 § 2 k.p.a. Organ naruszył zatem nie tylko treść art. 64 § 2 w zw. z art. 14 § 1d w zw. z art. 14 § 1a k.p.a., lecz także podjął działania naruszające zasadę budzenia zaufania i informowania (art. 8 § 1 i art. 9 k.p.a.). Wobec powyższych ustaleń i stwierdzeń Sąd, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał skarżony organ w punkcie pierwszym wyroku do ponownego rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 22 listopada 2022 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, zgodnie ze wskazaniami i wytycznymi wyżej określonymi. Na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. w punkcie drugim wyroku orzeczono, że bezczynność skarżonego organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W działaniach i zaniechaniach organu nie można dopatrzeć się takich cech, które mogłyby stać się podstawą do oceny, że w sprawie doszło do celowego lub uporczywego naruszenia prawa podmiotowego skarżącego do dostępu do informacji publicznej. Z tych samych przyczyn w punkcie trzecim wyroku oddalano wniosek skarżącego o wymierzenie skarżonemu organowi grzywny lub przyznanie od tego organu sumy pieniężnej, zgodnie z treścią art. 149 § 2 p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego, na które złożył się uiszczony wpis, orzeczono w punkcie czwartym wyroku, zasądzając na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. od skarżonego organu na rzecz strony skarżącej ich zwrot.