II SAB/Rz 243/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Paweł Zaborniak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 22 marca 2023 r. sprawy ze skargi J. M. na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie udostępnienie informacji publicznej I. stwierdza, ze Starosta [...] dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku skarżącego J. M. z dnia 23 października 2022 r.; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Starosty [...] na rzecz skarżącego J. M. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

II SAB/Rz 243/22 U z a s a d n i e n i e Przedmiotem skargi J.M. jest bezczynność Starosty [...] w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że 23 października 2022 r. za pomocą platformy epuap skarżący wystąpił do Starosty Powiatu [...] z wnioskiem o przesłanie poprzez epuap informacji o działaniach podejmowanych w zakresie organizacji ruchu na ul. [...] i [...] w [...] oraz elektronicznej wersji dokumentów wytworzonych, otrzymanych i wysłanych w związku z tymi działaniami, za okres od 1 sierpnia 2022 r. do dnia sporządzenia odpowiedzi. Z uwagi na nieudostępnienie informacji publicznej J.M. skierował do WSA w Rzeszowie skargę na bezczynność Starosty, zarzucając naruszenie: 1. art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej - poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek, 2. art. 10 ust. 1 w powiązaniu z art. 12 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902 ze zm., dalej: u.d.i.p.) w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium jest udostępniana na wniosek, a podmiot udostępniający informację publiczną ma obowiązek zapewnić możliwość przesłania informacji publicznej. Wobec powyższego skarżący wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia jego wniosku z 23 października 2022 r. oraz zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazał, że termin do udostępnienia przedmiotowej informacji publicznej upłynął, zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p, pierwszego dnia roboczego po 14 dniach od złożenia wniosku, czyli 7 listopada 2022 r. W terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., jak również do dnia sporządzenia skargi, Starosta nie udostępnił mu informacji o którą wnioskował. Wniosek dotyczył spraw związanych z weryfikacją organizacji ruchu drogowego, a więc materii dotyczącej każdego obywatela, zaś Starosta jest organem zarządzającym ruchem na drogach powiatowych i gminnych, a więc podmiotem posiadającym wnioskowane informacje. Opóźnienie w załatwieniu wniosku wynosi blisko 2 tygodnie, a więc termin na udzielenie odpowiedzi został przekroczony o prawie 100% względem zapisów u.d.i.p. Po przekazaniu skargi do Sądu, Starosta w odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, 29 grudnia 2022 r. poinformował skarżącego, że w okresie od 1 sierpnia 2022 r. do dnia sporządzenia odpowiedzi we wnioskowanym okresie nie były dokonywane dodatkowe kontrole. Z informacji uzyskanych od Urzędu Miasta w [....] wynika, że Burmistrz Miasta [...], jako zarządca drogi (ulicy) posiada zatwierdzony przez Marszałka Województwa [...] projekt stałej organizacji ruchu dla przedmiotowej drogi (ulicy) w obrębie skrzyżowania z drogą wojewódzką nr [....], z określonym terminem jej wprowadzenia, tj. do 30 czerwca 2023 r. Po jej wprowadzeniu będzie możliwe przeprowadzenie kontroli prawidłowego oznakowania zgodnie z zatwierdzonym projektem stałej organizacji ruchu. W skierowanym do Sądu 6 stycznia 2023 r. wniosku skarżący poinformował, że, "w sposób bardzo skomplikowany i pośredni, ale jednak uzyskał żądaną informację", w związku z czym modyfikuje p.1 petitum skargi w ten sposób, że w miejsce dotychczasowego brzmienia wnosi o stwierdzenie bezczynności Starosty na dzień przekazania skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259, dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola sądu obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Kwestię dostępu do informacji publicznej w sposób kompleksowy reguluje u.d.i.p., określając zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania, a także tryb udostępniania tej informacji. Zgodnie z art. 1 ust. 1 tej ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie w niej określonym. Stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 1) u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Udostępnienie informacji może zatem nastąpić tylko wówczas, gdy podmiot do którego został skierowany wniosek należy do katalogu podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej oraz gdy jest on w posiadaniu informacji mającej charakter publiczny. Na podstawie art. 4 ust. 3 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są bowiem podmioty o których mowa w ust. 1 i 2 tego artykułu, będące w posiadaniu takich informacji. Zakres przedmiotowy informacji publicznej określa art. 6 ust. 1 u.d.i.p., wymieniając rodzaje spraw, jakich może ona dotyczyć (nie jest to wyliczenie wyczerpujące, o czym świadczy zwrot "w szczególności"). Obejmują one m.in. informację o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych (pkt 4 a); zgodnie z ust. 2 tego artykułu, dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. W doktrynie i orzecznictwie sądowym przyjmuje się przy tym szerokie rozumienie pojęcia "informacji publicznej", za którą uznaje się każdą wiadomość wytworzoną lub odnoszoną do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszoną do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. W kontekście przytoczonych wyżej regulacji nie ulega wątpliwości, że Starosta [...] jest podmiotem na którym ciąży obowiązek udostępniania będącej w jego posiadaniu informacji publicznej oraz że taki charakter miały informacje żądane przez skarżącego co do działań podejmowanych w zakresie organizacji ruchu na wskazanych we wniosku drogach wraz z dotyczącymi ich dokumentami. Nie jest to zresztą przedmiotem sporu między stronami. Rzeczą organu, do którego wpływa wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest załatwienie go w przepisany prawem sposób, czyli udostępnienie informacji jeśli ją wytworzył bądź jest w jej posiadaniu, odmowa udostępnienia informacji publicznej lub umorzenie postępowania z przyczyn uregulowanych ustawą, albo wreszcie poinformowanie wnioskodawcy, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy. Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie przewidzianym terminie podmiot ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. Wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej we wskazanym wyżej zakresie przesłany został drogą elektroniczną do Starostwa Powiatowego w [...] 23 października 2022 r. Na przekazanym do Sądu wydruku wniosku widnieje prezentata organu z datą 24 października 2022 r. Stosownie do art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2). Starosta do którego skarżący zwrócił się o udostępnienie informacji publicznej nie podjął w związku z wnioskiem żadnych działań aż do dnia 29 grudnia 2022 r., kiedy to udzielono na niego odpowiedzi. Z akt sprawy nie wynika o jakiej godzinie 23 października 2022 r. wniosek został przez skarżącego przesłany do Starostwa (tj. czy nastąpiło to w godzinach pracy Urzędu) i czy w związku z tym termin do jego załatwienia powinien być liczony od dnia następnego, tj. 24 października 2022 r., czy też jako datę jego złożenia w której organ podjął wiedzę o wniosku i jednocześnie miał możliwość zapoznania się z nim należy przyjąć dopiero 24 października 2022 r., a termin do rozpatrzenia wniosku liczyć od dnia następnego. Z uwagi na nie budzący wątpliwości brak wymaganego działania Starosty aż do 29 grudnia 2022 r. nie ma to istotnego znaczenia, niemniej Sąd opierając się na informacjach zawartych w uzasadnieniu skargi (niekwestionowanych przez Starostę) przyjmuje za skarżącym upływ terminu 7 listopada 2022 r., co przemawiałoby za drugą z przedstawionych opcji. W okolicznościach sprawy oznacza to, że Starosta od 8 listopada 2022 r. pozostawał w zwłoce w załatwieniu wniosku skarżącego, a tym samym dopuścił się bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej. Pozostawanie w bezczynności przez podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej oznacza niepodjęcie - w terminie wskazanym w art. 13 ustawy - stosownych czynności, tj. nieudostępnienie informacji, bądź też niewydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1) lub decyzji o umorzeniu postępowania (art. 14 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1); na równi z niepodjęciem tego rodzaju czynności orzecznictwo sądowoadministracyjne traktuje przedstawienie informacji innej niż ta której oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub nieadekwatnej do treści wniosku (tak m.in. wyrok NSA z 20 października 2021 r. III OSK 1092/21 - LEX nr 3245934). Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Stosownie do art. 149 § 1a P.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jak wynika z przekazanego przez Starostę do Sądu wydruku pisma nr ABR.1431.5.2022 oznaczonego datą 29 grudnia 2022 r., udzielono nim skarżącemu odpowiedzi w zakresie objętym wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Wobec udzielenia satysfakcjonującej skarżącego odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej (co potwierdził w skierowanej do Sądu 6 stycznia 2023 r. informacji), wobec ustania stanu bezczynności z dniem 29 grudnia 2022 r., tj. przed wydaniem wyroku w niniejszej sprawie, Sąd nie miał podstaw do zobowiązania Starosty do wydania w określonym terminie aktu albo do dokonania czynności. W tym zakresie w pkt I sentencji wyroku stwierdzono więc, że Starosta dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej. Za rażące naruszenie prawa przy bezczynności organu lub przewlekłym prowadzeniu postępowania uznaje się w orzecznictwie sądowym działanie /bezczynność organu o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, nacechowane złą wolą lub ignorancją wnioskodawcy, co zachodzi w razie oczywistego lekceważenia jego wniosków, jawnego braku woli załatwienia sprawy, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa lub ich naruszenia, skutkujące długotrwałym prowadzeniem postępowania. Brak spełnienia tych przesłanek połączony z właściwym załatwieniem wniosku skarżącego po wniesieniu skargi przemawiał w ocenie Sądu za uznaniem, ż e bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt II sentencji wyroku. O należnych skarżącemu kosztach postępowania (obejmujących opłacony od skargi wpis w kwocie 100 zł) orzeczono w pkt III wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a. Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 4 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.