II SAB/Rz 24/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa Sędziowie WSA Paweł Zaborniak /spr./ AWSA Maria Mikolik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 20 lipca 2022 r. sprawy ze skargi W. C. na bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] w przedmiocie wydania decyzji o objęciu kwarantanną I. zobowiązuje Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] do wydania decyzji w sprawie nałożenia kwarantanny w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt sprawy organowi wraz z odpisem prawomocnego wyroku; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala wniosek o wymierzenie organowi grzywny; IV. zasądza od Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] na rzecz skarżącej W. C. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem skargi W. C. (dalej zwana: Skarżącą) reprezentowanej przez przedstawiciela ustawowego – ojca T. C. jest bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] (dalej zwany: PPIS, Organem) w przedmiocie niewydania decyzji o objęciu małoletniej W. C. kwarantanną. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że Skarżąca została objęta kwarantanną od 9 do 16 grudnia 2021 r. z powodu kontaktu z osobą zakażoną wirusem SARS-CoV-2 w Zespole Szkół [...]. Pismem z dnia 5 stycznia 2022 r. przedstawiciel ustawowy małoletniej W. C. – T. C. zwrócił się do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] o wydanie decyzji o objęciu kwarantanną jego córki, składając jednocześnie ponaglenie do wydania i doręczenia decyzji oraz wniosek o udzielenie wyjaśnień w tym również informacji publicznej oraz zaniechania naruszeń przepisów prawa. Przedstawiciel ustawowy W. C. wniósł o doręczenie wymaganej ustawą decyzji w przedmiocie poddania jego dziecka – W. C. - kwarantannie w okresie od dnia 9 grudnia 2021 r. do 16 grudnia 2021 r., celem umożliwienia jej zaskarżenia. Uzasadniając wniosek T. C. powołał się na art. 33 ust. 1, art. 33 ust. 3a pkt 1 i 3 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2019 r. poz. 1239 z późn. zm.) wskazując, że decyzje wydawane są w przypadku podejrzenia zakażenia lub choroby szczególnie niebezpiecznej i wysoce zakaźnej, stanowiącej bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia lub życia innych osób i mogą być przekazywane w każdy możliwy sposób zapewniający dotarcie decyzji do adresata w tym ustnie, jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie, przy czym decyzje przekazane w sposób inny niż na piśmie, są następnie doręczane na piśmie po ustaniu przyczyn uniemożliwiających doręczenie w ten sposób. Przedstawiciel ustawowy wskazał, że w dniu 9 grudnia 2021 r. w godzinach wieczornych skontaktowała się z nim telefonicznie osoba podająca się za pracownika Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w [...] i ustnie poinformowała o nałożeniu na jego córkę W. C. dziesięciodniowej "kwarantanny domowej" z powodu kontaktu z osobą chorą na Covid-19. Zdaniem T. C. decyzja w niniejszej sprawie powinna być mu doręczona na piśmie. Jednocześnie brak jest podstaw do uznania, że Organ wydający decyzję mógłby być zwolniony z powyższego obowiązku, który wprost wynika z art. 33 ust. 3a pkt 3 ustawy. Ponadto, brak jest podstaw do uznania, że istnieją przyczyny tego rodzaju, które uniemożliwiałyby doręczenie decyzji w drodze pisemnej. Ponadto przedstawiciel wskazał, że za rażące naruszenie przysługujących praw stronie uznał również zaniechanie Organu w poinformowaniu go o przysługujących mu uprawnieniach odwoławczych od "decyzji" Organu. Przedstawiciel ustawowy Skarżącej zakwestionował również zasadność nałożenia kwarantanny, powołując się na ogólnodostępne publikacje prasy medyczno-naukowej. W odpowiedzi na wniosek T. C., PPIS w [...] wyjaśnił, że z przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2021 r. poz. 861 ze zm.; dalej zwane w skrócie: Rozporządzeniem) wynika, że decyzji o kwarantannie z powodu narażenia na chorobę wywołaną wirusem SARS-CoV-2 nie wydaje się (§ 5 ust. 1 Rozporządzenia). Organ wyjaśnił, że sytuacja epidemiologiczna w Polsce po ogłoszeniu stanu epidemii wymusiła na ustawodawcy zmianę regulacji prawnych w zakresie ilości zakażeń wirusem SARS-CoV-2 i potrzebą objęcia dużej liczby osób narażonych na zakażenie obowiązkiem kwarantanny, gdyż zaistniała konieczność zastosowania na niespotykaną dotychczas skalę kwarantanny jako środka zapobiegającego szerzeniu się choroby zakaźnej. Organ wyjaśnił, że ocena zgodności przepisów wydanych na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-13 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi z innymi aktami prawnymi m.in. ww. ustawą oraz Konstytucją RP nie leży w kompetencjach organu administracji publicznej jaką jest PPIS w [...]. Zdaniem Organu działalność organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej jest zgodna z obowiązującymi przepisami prawa, które w stanie epidemii wywołanej zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 uregulowały w sposób szczególny kwestię nakładania obowiązku kwarantanny na osoby narażone. W dniu 26 stycznia 2022 r. T. C. za pośrednictwem platformy ePUAP złożył skargę adresowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. W skardze zarzucił naruszenie przepisów, tj.: art. 87 ust. 1. Konstytucji RP w zakresie, w jakim Organ uznał, iż w § 5 ust. 1 zd. 2 Rozporządzenia uchyla ustawowy obowiązek wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie nałożenia przez zaskarżony Organ na obywatela RP obowiązku odbycia kwarantanny. Powyższe narusza również art. 41 ust. 1 Konstytucji RP, który wyraźnie stanowi, iż ograniczenie wolności może nastąpić tylko na zasadach i w trybie określonych w ustawie oraz zarzucił naruszenie art. 33 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi poprzez niewydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie poddania jego dziecka – W. C. - kwarantannie w okresie od dnia 9 grudnia 2021 r. do 16 grudnia 2021 r. Wobec tak sformułowanych zarzutów przedstawiciel ustawowy W. C. wniósł o zobowiązanie Organu do zgodnego z ustawą i Konstytucją załatwienia sprawy nałożenia na małoletnią W. C. kwarantanny; stwierdzenie, że Organ dopuścił się w tym zakresie bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, poprzez brak wydania wymaganej ustawą decyzji administracyjnej pomimo, iż obowiązek ten został faktycznie nałożony; stwierdzenie, że bezczynność Organu oraz brak wydania wymaganej prawem decyzji odmownej miały charakter rażącego naruszeniem prawa oraz o wymierzenie Organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329; dalej zwana w skrócie: "P.p.s.a.") oraz o zasądzenie od Organu na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Uzasadniając skargę, T. C. powołał się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, w którym wskazano, że akty prawa powszechnie obowiązującego są ujęte w system uporządkowany hierarchiczne, w którym można wyznaczyć rangę każdego aktu i jego relację względem innych źródeł prawa. Konstytucja przesądza, że prawo powszechnie obowiązujące tworzy katalog o charakterze zamkniętym podmiotowo i przedmiotowo. Rozporządzenia należą do źródeł prawa powszechnie obowiązującego, są to akty wykonawcze do ustaw. Wszystkie rozporządzenia, niezależnie od podmiotu, który je wydał, mają taką samą moc prawną i jako akty podustawowe muszą być zgodne z ustawami i innymi aktami powszechnie obowiązującymi o nadrzędnej mocy prawnej wobec ustaw. W rozporządzeniu nie mogą być regulowane sprawy, które stanowią przedmiot tzw. wyłączności ustawy. Im silniej regulacja ustawowa dotyczy kwestii podstawowych dla konstytucyjnego statusu jednostki (podmiotów podobnych), tym szersza musi być regulacja ustawowa i tym mniej miejsca pozostaje dla odesłań do aktów wykonawczych. Akt wykonawczy do ustawy nie może w sposób samoistny zmieniać ani modyfikować treści norm zawartych w aktach hierarchicznie wyższych. Modyfikacja czy uzupełnianie ustawy w drodze rozporządzenia nie mogą być usprawiedliwiane tym, że w przepisie upoważniającym zawarte zostało sformułowanie "określa szczegółowe zasady i tryb postępowania". Końcowo T. C. podniósł, że nie zgadza się ze stanowiskiem Organu, iż powołany przez niego przepis § 5 ust. 1 zd. 2 Rozporządzenia zwalnia go z ustawowego obowiązku wydania decyzji administracyjnej w sprawie nałożenia na jego córkę kwarantanny, a tym samym ograniczenia jej konstytucyjnie chronionych wolności. Zdaniem przedstawiciela ustawowego Skarżącej, Organ pozostaje w bezczynności, co do ustawowego obowiązku wydania decyzji administracyjnej w przedmiotowej sprawie. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że wskazane przez T. C. Rozporządzenie zostało wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w przepisach art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-13 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Zdaniem PPIS działalność organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej jest zgodna z obowiązującymi przepisami prawa, które w stanie epidemii wywołanej zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 uregulowały w sposób szczególny w drodze rozporządzenia kwestię nakładania obowiązku kwarantanny na osoby narażone. Organ zwrócił uwagę na fakt istniejącej obecnie bezcelowości wydawania decyzji o kwarantannie. Stan faktyczny uzasadniający objęcie W. C. kwarantanną istniał w grudniu 2021 r., jednak stan ten ustał. Zdaniem PPIS w [...] wydawanie kilka miesięcy później decyzji o objęciu taką kwarantanną jest bezprzedmiotowe. Organ wyjaśnił, że od dnia 11 lutego 2022 r. przepisy nie przewidują kwarantanny z powodu styczności w szkole lub pracy z osobą chorą na COVID-19, gdyż rozporządzeniem zmieniającym z dnia 10 lutego 2022 r. (Dz.U. poz. 354) uchylono § 7 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Zdrowia z 25 lutego 2021 r. w sprawie chorób zakaźnych powodujących powstanie obowiązku hospitalizacji, izolacji lub izolacji w warunkach domowych oraz obowiązku kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego (Dz.U. poz. 351 ze zm.). W piśmie z dnia 12 maja 2022 r. Organ poinformował, że pismo z dnia 5 stycznia 2022 r. wniesione przez T. C. nie zostało potraktowane jako ponaglenie w rozumieniu art. 37 § 3 K.p.a. i nie zostało przekazane do organu wyższego stopnia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna, przez co została przez Sąd uwzględniona. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329; zwana dalej w skrócie P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga została rozpoznana przez WSA w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 P.p.s.a. W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Na wstępie wypada wyjaśnić, że bezczynność organu administracji publicznej to sytuacja, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żądanych czynności w sprawie lub opieszale prowadził postępowanie, ale - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (tak NSA w wyroku z dnia 5 lutego 1999 r., sygn. akt I SAB 90/98, LEX). Spór pomiędzy Skarżąca a PPIS sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii formy prawnej stosowanej przez organ inspekcji sanitarnej w sprawie nałożenia obowiązku kwarantanny w czasie obowiązywania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS – CoV-2. Należy w tym miejscu przypomnieć, że w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 (zob. § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii, Dz.U. z 2022 r. poz. 340). Odwołanie tego stanu nastąpiło dnia 16 maja 2022 r. na podstawie § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 12 maja 2022 r. w sprawie odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U. z 2022 r. poz. 1027). Sąd zobligowany był zauważyć, iż przedmiotowa skarga bezpośrednio wiąże się ze sprawą rozstrzygniętą przez WSA wyrokiem z dnia 15 czerwca 2022 r., o sygn. II SA/Rz 133/22, CBOSA. Tym orzeczeniem Sąd stwierdził bezskuteczność czynności Podkarpackiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] (PPWIS) z dnia 30 listopada 2021 r. w przedmiocie nałożenia na Stronę skarżącą kwarantanny w okresie od 30 listopada 2021 r. do 6 grudnia 2021 r. w związku z narażeniem na zakażenie wirusem SARS-CoV-2 w szkole. Wyrażone w tym orzeczeniu stanowisko Sądu na temat dopuszczalnej formy w jakiej Organy Inspekcji mogą nakładać obowiązek poddania się kwarantannie, skład orzekający w całości podziela i uznaje za własne. W podanym orzeczeniu zauważono, iż przepisy na jakie powołuje się PPIS w postaci rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2021 r. poz. 861 ze zm.; dalej zwane w skrócie: Rozporządzeniem), nie regulują ani przesłanek objęcia kwarantanną, ani kategorii osób jej podlegających. Wyczerpującą regulację w tym zakresie zawierają przepisy ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2019 r. poz. 1239 z późn. zm.). Stosownie do art. 33 ust. 1 u.z.ch.z.l. państwowy powiatowy inspektor sanitarny lub państwowy graniczny inspektor sanitarny może, w drodze decyzji, nałożyć na osobę zakażoną lub chorą na chorobę zakaźną albo osobę podejrzaną o zakażenie lub chorobę zakaźną, lub osobę, która miała styczność ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, obowiązki określone w art. 5 ust. 1. Do obowiązków tych należy także kwarantanna (art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. f u.z.ch.z.l.), która - zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 12 u.z.ch.z.l. - jest odosobnieniem osoby zdrowej, która była narażona na zakażenie, w celu zapobieżenia szerzeniu się chorób szczególnie niebezpiecznych i wysoce zakaźnych. Zatem art. 33 ust. 1 u.z.ch.z.l. określa generalną zasadę decyzyjnego orzekania w przedmiocie nakładania obowiązków określonych w art. 5 ust. 1 u.z.ch.z.l., w tym kierowania na kwarantannę. Zasady tej nie zmienia art. 33 ust. 3a u.z.ch.z.l., dodany z dniem 1 kwietnia 2020 r., który stanowi, że decyzje, o których mowa w ust. 1, wydawane w przypadku podejrzenia zakażenia lub choroby szczególnie niebezpiecznej i wysoce zakaźnej, stanowiącej bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia lub życia innych osób: 1) mogą być przekazywane w każdy możliwy sposób zapewniający dotarcie decyzji do adresata, w tym ustnie; 2) nie wymagają uzasadnienia; 3) przekazane w sposób inny niż na piśmie, są następnie doręczane na piśmie po ustaniu przyczyn uniemożliwiających doręczenie w ten sposób. Sąd podziela stanowisko, w myśl którego przywołany przepis nie pozwala na odstąpienie od decyzyjnej formy nakładania obowiązków, o których mowa w art. 5 ust. 1 u.z.ch.z.l., a jedynie w określonych granicach upraszcza treść takiej decyzji (przez możliwość odstąpienia od uzasadnienia) oraz sposób jej zakomunikowania (doręczenia / ogłoszenia) adresatowi (por. J. Piecha [w:] Ustawa o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Komentarz, pod red. L. Boska, Warszawa 2021, art. 33, Nb 26 i 27). Natomiast zgodnie z art. 34 ust. 2 u.z.ch.z.l. osoby, które były narażone na chorobę zakaźną lub pozostawały w styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, a nie wykazują objawów chorobowych, podlegają obowiązkowej kwarantannie lub nadzorowi epidemiologicznemu, jeżeli tak postanowią organy inspekcji sanitarnej przez okres nie dłuższy niż 21 dni, licząc od dnia następującego po ostatnim dniu odpowiednio narażenia albo styczności. Jak zauważono w wyroku NSA z dnia 8 września 2021 r. o sygn. akt II GSK 793/21, wystąpienie jednej z okoliczności wskazanych w tym przepisie skutkuje obowiązkiem kwarantanny, przy czym obowiązek ten wynika z ustawy. W związku z tym - odnosząc się do charakteru decyzji o nałożeniu kwarantanny na podstawie art. 34 ust. 2 u.z.ch.z.l. - NSA stwierdził, że decyzja ta ma charakter deklaratoryjny, bowiem materializuje, a więc potwierdza istnienie takiego obowiązku w stosunku do konkretnej osoby, chociaż sama nie kreuje jego powstania. Ma jednak doniosłe znaczenie, bo określa ten obowiązek w stosunku do konkretnego adresata, a tym samym pełni funkcję gwarancyjną w stosunku do przysługujących temu podmiotowi praw i wolności, bowiem stwarza prostą drogę do kontroli legalności działania organów przez sąd. NSA zauważył, że w tym zakresie mogą pojawiać się wątpliwości, chociażby z tego powodu, że art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. f u.z.ch.z.l. nakłada powszechny obowiązek kwarantanny na osoby przebywające na terytorium RP, jednak precyzuje, że ma on być realizowany na zasadach określonych w ustawie. Taka konstrukcja tego obowiązku – zdaniem NSA - pozwala przyjąć, że dopiero decyzja wydana na podstawie art. 34 ust. 2 u.z.ch.z.l. wyznacza ten obowiązek w stosunku do osób, które spełniają warunki określone w dyspozycji tego przepisu. Za takim rozumieniem powołanego przepisu przemawia także art. 35 ust. 1 u.z.ch.z.l., który upoważnia lekarza m.in. do skierowania osoby narażonej na zakażenie na kwarantannę również w przypadku braku decyzji, o której mowa w art. 33 ust. 1 ust. 1 u.z.ch.z.l. Skoro zatem w art. 33 ust. 1 u.z.ch.z.l. ustawodawca wprowadził zasadę orzekania o nałożeniu obowiązków, o których mowa w art. 5 ust. 1 u.z.ch.z.l., w drodze decyzji, a jedyny wyjątek od tej zasady przewidział w art. 35 ust. 1 u.z.ch.z.l., to nie ma możliwości odstąpienia od decyzyjnego trybu skierowania na kwarantannę w przypadku orzekania przez organy inspekcji sanitarnej. Sąd rozpoznając sprawę niniejszą podziela stanowisko sądów administracyjnych co do tego, że powołany przez PPIS przepis § 5 ust. 1 i 2 Rozporządzenia RM nie mógł dokonać w tym zakresie modyfikacji przepisu ustawowego w zakresie dotyczącym trybu nakładania obowiązku kwarantanny. Otóż rozporządzenie RM z dnia 6 maja 2021 r. zostało wydane na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1 - 6 i 8 - 13 u.z.ch.z.l. Przepisy te upoważniały Radę Ministrów – w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego - do określenia w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów: 1) zagrożonego obszaru wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego, 2) rodzaju stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b – mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego (art. 46a u.z.ch.z.l.). W rozporządzeniu tym można ustanowić m.in. obowiązek poddania się kwarantannie (art. 46b pkt 5 u.z.ch.z.l.). Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 25 lutego 2022 r., sygn. I SA/Po 1022/21 oraz w wyroku WSA w Olsztynie z dnia 20 kwietnia 2022r. II SA/Rz 175/22, że wprowadzone w § 5 ust. 1 rozporządzenia RM z dnia 6 maja 2021r. odstępstwo od ustawowej zasady nakładania obowiązku poddania się kwarantannie na podstawie decyzji administracyjnej nie mieści się w zakresie pojęcia "ustanowienia obowiązku poddania się kwarantannie" użytego w art. 46b pkt 5 u.z.ch.z.l. Sąd podziela także stanowisko doktryny, przytoczone w powołanym wyroku, zgodnie z którym przepisy art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-13 u.z.ch.z.l. nie upoważniały do uregulowania w wydanym na ich podstawie rozporządzeniu kwarantanny w sposób odrębny od konstrukcji ustawowych, a więc w szczególności wymagających wydania przez właściwy organ sanitarny decyzji administracyjnej (por. L. Bosek, Stan epidemii. Konstrukcja prawna, Warszawa 2022, s. 272). Zmiana zasadniczej konstrukcji ustawowej realizującej funkcje gwarancyjne – w tym przypadku polegająca w istocie na wprowadzeniu, nieznanej dotychczas u.z.ch.z.l., instytucji "kwarantanny ex lege" – wymagała niewątpliwie zmiany regulacji ustawowej, a nie wprowadzenia takiej instytucji w drodze aktu podustawowego (por. L. Bosek, Stan epidemii. Konstrukcja prawna, Warszawa 2022, s. 278). Należy ponadto podkreślić, że niewątpliwie nałożenie obowiązku kwarantanny stanowi władczą ingerencję w podstawowe prawa obywatelskie. Wszelkie zaś ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być, zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Oznacza to, w świetle ugruntowanego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, że ustawa musi samodzielnie określać podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności (por. orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z 12 stycznia 2000 r., P 11/98; z 28 czerwca 2000 r., K36/06; z 5 lutego 2008 r., K 34/06; z 19 czerwca 2008 r., P 23/07; z 19 maja 2009 r., K 47/07; z 7 marca 2012 r., K 3/10). Także w myśl art. 5 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284, ze zm.; dalej jako: EKPCz) każdy ma prawo do wolności i bezpieczeństwa osobistego. Nikt nie może być pozbawiony wolności, z wyjątkiem następujących przypadków i w trybie ustalonym przez prawo m.in. zgodnego z prawem pozbawienia wolności osoby w celu zapobieżenia szerzeniu przez nią choroby zakaźnej, osoby umysłowo chorej, alkoholika, narkomana lub włóczęgi. Przy tym każdy, kto został pozbawiony wolności przez zatrzymanie lub aresztowanie, ma prawo odwołania się do sądu w celu ustalenia bezzwłocznie przez sąd legalności pozbawienia wolności i zarządzenia zwolnienia, jeżeli pozbawienie wolności jest niezgodne z prawem (art. 5 ust. 4 EKPCz). Podobnie art. 41 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, że każdemu zapewnia się nietykalność osobistą i wolność osobistą. Pozbawienie lub ograniczenie wolności może nastąpić tylko na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Ponadto każdy pozbawiony wolności nie na podstawie wyroku sądowego ma prawo odwołania się do sądu w celu niezwłocznego ustalenia legalności tego pozbawienia (art. 41 ust. 2 zd. pierwsze Konstytucji RP). W ramach gwarantowanej w art. 41 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 5 ust. 4 EKPCz procedury sądowej kontroli legalności zastosowanego środka noszącego znamiona pozbawienia wolności w rozumieniu art. 41 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 5 ust. 1 EKPCz, musi istnieć rzeczywista możliwość zweryfikowania przez sąd prawidłowości detencji, tak od strony jej podstaw faktycznych, jak i prawnych (por. P. Hofmański [w:] Komentarz EKPCz, pod red. L. Garlickiego, Warszawa 2010, t. I, art. 5, Nb 119, s. 212, i tam przywołane wyroki ETPCz). W tym kontekście należy zauważyć, że skutkiem pośrednim regulacji wprowadzonej w § 5 ust. 1 rozporządzenia RM było pozbawienie, bez należytej podstawy prawnej, gwarancji i środków procesowych związanych z ogólną zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, w tym konstytucyjnego prawa do zaskarżenia rozstrzygnięcia zapadłego w pierwszej instancji (art. 78 Konstytucji RP). Należy także podnieść - na co zwrócił uwagę NSA w wyroku z 19 października 2021 r. (sygn. akt II GSK 663/21) – że z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika niezbicie, że w rozporządzeniu powinny być zamieszczane jedynie przepisy o charakterze technicznym, niemające zasadniczego znaczenia z punktu widzenia praw lub wolności jednostki. Uzależnienie dopuszczalności ograniczeń wolności i praw od ich ustanowienia "tylko w ustawie" jest czymś więcej, niż tylko przypomnieniem ogólnej zasady wyłączności ustawy dla unormowania sytuacji prawnej jednostek, stanowiącej klasyczny element idei państwa prawnego. Jest to także sformułowanie wymogu odpowiedniej szczegółowości unormowania ustawowego. Skoro ograniczenia konstytucyjnych praw i wolności mogą być ustanawiane "tylko" w ustawie, oznacza to nakaz kompletności unormowania ustawowego, które powinno w sposób samodzielny określać wszystkie podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności tak, aby już na podstawie lektury przepisów ustawy można było wyznaczyć kompletny zarys tego ograniczenia. Niedopuszczalne jest natomiast przyjmowanie w ustawie uregulowań blankietowych, pozostawiających organom władzy wykonawczej swobodę normowania ostatecznego kształtu owych ograniczeń, a w szczególności wyznaczania zakresu tych ograniczeń (vide: Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 12 stycznia 2000 r., P 11/98, publ. OTK 2000/1/3). Jednocześnie podkreśla się, że do unormowania w drodze rozporządzenia mogą zostać przekazane tylko takie sprawy, które nie mają istotnego znaczenia dla urzeczywistnienia wolności i praw człowieka zagwarantowanych w Konstytucji (zob.: wyroki TK z: 19 maja 2009 r., K 47/07, publ. OTK-A 2009/5/68; 19 lutego 2002 r., U 3/01, publ. OTK-A 2002/1/3). W kontekście stopnia szczegółowości (głębokości) regulacji ustawowej podkreślić zaś należy, że jakkolwiek w pewnych dziedzinach prawa ustawa może pozostawiać więcej miejsca dla regulacji wykonawczych, co jednak nigdy nie może prowadzić do nadania regulacji ustawowej charakteru blankietowego, tzn. do "pozostawienia organowi upoważnionemu możliwości samodzielnego uregulowania całego kompleksu zagadnień, co do których w tekście ustawy nie ma żadnych bezpośrednich uregulowań ani wskazówek", to jednak w niektórych dziedzinach zarysowuje się bezwzględna wyłączność ustawy (vide: wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: 9 listopada 1999 r., K 28/98, publ. OTK 1999/7/156; 24 marca 1998 r., K 40/97, publ. OTK 1998/2/12). W przywołanym powyżej wyroku NSA podkreślił, że nie można negować, że celem przepisów rozporządzenia Rady Ministrów, wydanych w wykonaniu delegacji ustawowej zawartej w art. 46a i art. 46b u.z.ch.z.l. była ochrona zdrowia, ale żadne względy praktyczne albo pragmatyczne, jak też celowość wprowadzanych rozwiązań, nie uzasadniają wykroczenia poza granice upoważnienia ustawowego. Tak więc chociaż oceniane zakazy, nakazy i ograniczenia można uznać za uzasadnione z punktu widzenia walki z pandemią, to tryb ich wprowadzenia doprowadził do naruszenia podstawowych standardów konstytucyjnych i praw w zakresie wolności przemieszczania się (zob.: wyrok Sądu Najwyższego z 29 czerwca 2021 r., II KK 255/21, LEX nr 3207608). W związku z powyższym Sąd stwierdził, że § 5 ust. 1 rozporządzenia RM w zakresie, w jakim zwolnił organy inspekcji sanitarnej z obowiązku wydania decyzji o skierowaniu na kwarantannę, wykroczył poza zakres upoważnienia ustawowego określonego w art. 46a i art. 46b u.z.ch.z.l., naruszając tym samym zarówno powołane wyżej przepisy ustawowe, jak i art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Z tych względów Sąd – podlegając tylko Konstytucji oraz ustawom (por. art. 178 ust. 1 Konstytucji RP) – był zobligowany odmówić zastosowania w kontrolowanej sprawie, niezgodnego z ustawą przepisu rozporządzenia RM z dnia 6 maja 2021r. Możliwość takiego orzekania przez sądy administracyjne nie budzi wątpliwości w doktrynie, ani w judykaturze (por.: R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2010, s. 18, i tam przywołane orzeczenia NSA; L. Bosek, Stan epidemii. Konstrukcja prawna, Warszawa 2022, ss. 316 i nast.). Sposób nałożenia na Skarżącą obowiązku kwarantanny w postaci czynności materialnotechnicznej a więc i z pominięciem wydania wobec Strony decyzji administracyjnej stanowił o istotnym naruszeniu art. 33 ust. 1 u.z.ch.z.l., który wyznacza zasadę decyzyjnego orzekania w przedmiocie nakładania obowiązku kwarantanny uwzględniając przy tym, że z racji obligatoryjnego charakteru obowiązku podlegania przez Skarżącą kwarantannie na podstawie art. 34 ust. 2 u.z.ch.zl., decyzja ta ma charakter deklaratoryjny. Jak wskazano bowiem w przywołanym powyżej wyroku Naczelnego Sądu o sygn. II GSK 793/21, decyzja winna konkretyzować obowiązek poddania się kwarantannie w stosunku do adresata. Konsekwencją powyższych ustaleń natury zarówno prawnej jak i faktycznej, była konieczność uznania kluczowych zarzutów skargi na zasadne, tj. braku wydania decyzji administracyjnej, co w konsekwencji doprowadziło do jej uwzględnienia. Organ nie podjął bowiem wymaganych przepisami u.z.ch.zl., odpowiednich działań procesowych, które zostałyby wobec skarżącej zakończone wydaniem decyzji administracyjnej. PPIS stoi na stanowisku opartym na treści § 5 ust. 1 rozporządzenia, iż wobec skarżącej nie należało wydawać decyzji administracyjnej. Jednocześnie od chwili poinformowania Strony o nałożeniu kwarantanny do chwili wniesienia skargi, upłynął dłuższy czas niż przewidziany w przepisach K.p.a. o terminach załatwienia sprawy administracyjnej wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego – art. 12 § 1 i art. 35 § 1 i 3 K.p.a. Bezczynność Organu wobec Skarżącej nie jest dyktowana klasycznym dla tego rodzaju spraw sądowych milczeniem wynikającym z opieszałych działań, lecz treścią niezgodnego z ustawą zasadniczą przepisu § 5 ust. 1 rozporządzenia. Na treść tej regulacji Organ powoływał się w korespondencji z przedstawicielem małoletniej oraz w odpowiedzi na jej skargę. Sąd w tym miejscu zauważa, iż sprawa nałożenia kwarantanny mogła być prowadzona w oparciu o przepisy K.p.a., jednak do wydania decyzji merytorycznej skutkującej daleko idącymi konsekwencjami dla skarżącej mogło dojść wyłącznie w przypadku zaistnienia okoliczności wypełniających hipotezy art. 33 ust. 1 i art. 34 ust. ust. 2 u.z.ch.zl. (np. narażenie na chorobę zakaźną lub pozostawanie w styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego – art. 34 ust. 2 u.z.ch.l.). Ich ustalanie winno odbywać się z poszanowaniem reguł postępowania dowodowego, jakie wyznaczają w postępowaniu jurysdykcyjnym przepisy K.p.a. Dlatego PPIS w przypadku uprawomocnienia się niniejszego wyroku rozpozna sprawę skarżącej stosując przepisy K.p.a. o postępowaniu jurysdykcyjnym, co winno prowadzić do wydania w określonym w sentencji terminie odpowiadającej realiom prawnym i faktycznym decyzji administracyjnej. Ta forma działania Organu Inspekcji zapewni stronie możliwość poddania jej weryfikacji w administracyjnym toku instancji. Stwierdzona przez WSA bezczynność Organu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, o jakim mowa art. 149 § 1a P.p.s.a. Organy administracji publicznej związane są bowiem treścią aktów normatywnych zawierających powszechnie obowiązujące normy prawne, niezależnie od miejsca w hierarchii źródeł prawa. Zatem PPIS wobec skarżącej poddał się treści nieodpowiadającemu normom wyższego rzędu § 5 ust. 1 rozporządzenia, z którego jasno wynikało że decyzji administracyjnej o objęciu obowiązkiem kwarantanny nie wydawało się, a informacja o objęciu osoby kwarantanną, izolacją albo izolacją w warunkach domowych może być przekazana tej osobie ustnie, za pośrednictwem systemów teleinformatycznych lub systemów łączności, w tym przez telefon. Nie można kwalifikować jako przypadku rażącego naruszenia prawa zastosowania się przez Organ Inspekcji Sanitarnej do treści przepisu rozporządzenia, nieodpowiadającego standardom stanowienia prawa czyli w sposób zgodny z Konstytucją RP. PPIS nie można przypisać ponadstandardowej odpowiedzialności prawnej z tytułu kierowania się nielegalnymi przepisami w/w rozporządzenia. Rolą organów władzy wykonawczej nie jest ocena poprawności normatywnej rozwiązań wprowadzonych w stanie epidemii, zwłaszcza jeżeli TK jako instytucja kontroli stanowienia prawa w postaci rozporządzeń, dotychczas nie wypowiedziała się na temat legalności § 5 ust. 1 rozporządzenia. Z tych samych przyczyn Sąd oddalił wniosek skarżącej o wymierzenie grzywny PPIS. Wyprowadzona ocena braku rażącego naruszenia prawa, nie pozwala na stosowanie przez Sąd uprawnień o charakterze represyjnym, przewidzianych w art. 149 § 3 P.p.s.a. Wyłożone względy zadecydowały o uwzględnieniu skargi na bezczynność PPIS na podstawie art. 149 § 1 pkt 1, 3, § 1a, § 2 P.p.s.a. Natomiast o kosztach postępowania przed WSA orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 P.p.s.a. obejmując nimi koszty pokrytego przez Stronę wpisu sądowego w wysokości 100 zł.