II SAB/Rz 23/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski Sędziowie WSA Maria Mikolik AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 7 maja 2026 r. sprawy ze skargi B. B. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej - oddala skargę -

Przedmiotem skargi B. B. (dalej: Skarżący) jest bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w [...] (dalej: Komendant bądź Organ) w sprawie udostępnienia informacji publicznej, polegająca na nieudzieleniu żądanej informacji oraz niewydaniu jednocześnie decyzji odmownej w sprawie. Skarżący, w piśmie z 5 stycznia 2026r., odwołując się do przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. - o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1764 ze zm.; dalej: ustawa bądź u.d.i.p.), wystąpił do Komendanta o udostępnienie informacji publicznej, tj. udzielenie odpowiedzi na temat kontaktów, powiązań oraz charakteru znajomości osobistej podległej komendantowi A. L. z przedstawicielami lokalnej prokuratury oraz sędziami Sądu Rejonowego w [...]. Żądanie wniosku dotyczyło przedstawienia charakteru wspólnych kontaktów tych osób na gruncie zawodowym, towarzyskim oraz osobistym. W odpowiedzi na wniosek, pismem z 17 stycznia 2026 r. Komendant poinformował, że wnioskowane dane nie stanowią informacji publicznej, a zatem wniosek nie podlega załatwieniu w formie określonej ustawą. Podkreślił, że kontakty służbowe funkcjonariuszy Policji, w tym Naczelnika Wydziału Kryminalnego Komendy Powiatowej Policji w [...] kom. A. L. z prokuratorami oraz sędziami SR w [...], wynikają z obowiązujących przepisów prawa i realizowane są w ramach ustawowych kompetencji poszczególnych organów, przy poszanowaniu zasady niezawisłości i niezależności sędziów, a także zasady samodzielności prokuratury. Wobec tego, udzielenie wnioskodawcy informacji, w zakresie kontaktów osób wyszczególnionych we wniosku możliwe jest jedynie poprzez odesłanie do zasad wynikających z kodeksu postępowania karnego oraz ustaw regulujących funkcjonowanie policji, prokuratury oraz sądów, bez możliwości ujawnienia szczegółów konkretnych kontaktów. W skardze do WSA w Rzeszowie, Skarżący wniósł o zobowiązanie Organu do rozpoznania wniosku z 5 stycznia 2026r. zgodnie z przepisami ustawy. W odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, Komendant podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: skarga podlega oddaleniu. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267). W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r. poz. 143 ze zm., dalej: P.p.s.a.) kontrola ta obejmuje również bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 4a, a w przypadku informacji publicznej także innych podmiotów zobowiązanych do jej udzielenia. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na gruncie ustawy, bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku o udzielenie informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy organ: - będąc w posiadaniu żądanej informacji publicznej, nie podejmuje stosownej czynności materialno- technicznej w postaci udzielenia informacji publicznej (art. 10 ust 1 u.d.i.p.), - nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), - nie informuje wnioskodawcy, że w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.), bądź, że wnioskowana informacja nie posiada waloru informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., przy czym wadliwa informacja w tym względzie również skutkuje bezczynnością organu. Kontrolując wniesioną skargę w wyżej zakreślonych granicach, Sąd stwierdza, że jest ona bezzasadna w sposób oczywisty. Przekonanie Skarżącego o bezczynności organu w przedmiotowej sprawie jest nieuzasadnione. Złożony wniosek nie dotyczy bowiem informacji o szeroko pojętym działaniu organu tj. informacji publicznej. Jak wynika również z toku postępowania w sprawie – złożony wniosek nie dotyczy informacji, która mogłaby zostać udzielona na podstawie zbioru istniejących danych, będących w posiadaniu Organu. Świadczy o tym, wynikająca z akt sprawy, podjęta przez Komendanta, próba pozyskania takich danych, dopiero w odpowiedzi na wniosek Skarżącego. Sprawa dotyczy zarzutu bezczynności Komendanta, który w odpowiedzi na wniosek Skarżącego o udzielenie informacji w przedmiocie kontaktów, powiązań oraz charakteru znajomości zawodowej, towarzyskiej oraz osobistej A. L. z wymienionymi przedstawicielami lokalnej prokuratury oraz sędziami - uznał żądanie wniosku za wykraczające poza granice informacji publicznej, do udzielenia której organ administracji publicznej jest zobowiązany na podstawie ustawy. Wniesione żądanie dotyczyło przedstawienia charakteru wspólnych kontaktów na gruncie zawodowym, towarzyskim oraz osobistym, wymienionych w piśmie osób, sprawujących funkcje publiczne. Skarżący załączył do skargi wniosek o informację publiczną wraz z oświadczeniami wybranych sędziów, w przedmiocie wyłączenia ich od rozpoznania sprawy z oskarżenia prywatnego Skarżącego przeciwko A. L. twierdząc, że skoro z oświadczeń tych wynika wprost, że pomiędzy funkcjonariuszką Komendy Powiatowej Policji w [...] Kom. A. L. a sędziami SR w [...], którzy złożyli wnioski o wyłączenie z ich od rozpoznania konkretnej sprawy, istnieją powiązania zawodowe oraz osobiste, to charakter tychże powiązań zawodowych oraz osobistych stanowi informację publiczną, istotną w kontekście kontroli niezależności i niezawisłości wymienionych w treści wniosku funkcjonariuszy publicznych. Uznając wniesioną skargę za bezzasadną Sąd wskazuje, że prawo dostępu do informacji publicznej zostało zagwarantowane obywatelom na mocy art. 61 Konstytucji RP, zaś tryb udzielania informacji publicznych określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy (art. 61 ust. 4 Konstytucji RP). Co istotne, zakres przedmiotowy prawa do informacji został określony szeroko - ustawodawca zarysował jedynie granice zakresu przedmiotowego informacji publicznej, przede wszystkim poprzez wskazanie praw przysługujących obywatelom. Zgodnie z normami konstytucyjnymi, wynikającymi z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, realizacją prawa do informacji jest utożsamiana z prawem do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Ponadto prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie. O ile ustawowa definicja informacji publicznej nie ułatwia wyodrębnienia tych informacji, którym należy przypisać charakter "publicznych", to w oparciu o katalog informacji zawarty w art. 6 u.d.i.p., można wymienić te, które podlegają udostępnieniu, a zatem niewątpliwie należy je zakwalifikować jako informacje publiczne. Zgodnie z ugruntowanymi już poglądami orzecznictwa w tej materii (zob. w tej materii m.in. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2019 r.; sygn. akt I OSK 1846/18), wypracowanymi na tle analizy art. 1 ust. 1, jak i precyzującego go art. 6 u.d.i.p., uwzględniającej nadto normatywne źródło prawa do informacji publicznej zawarte w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), pod pojęciem informacji publicznej należy rozumieć wszelkie fakty dotyczące spraw publicznych, rozumianych jako działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i samorządów gospodarczych i zawodowych oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym (zob. w tej materii: M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wyd. TNOiK, Toruń 2002, s. 28-29). Nie ulega jednak wątpliwości, że pomimo szerokiego zakresu pojęcia informacji publicznej, charakteru takiego nie można przypisać każdej informacji będącej w posiadaniu organów władzy publicznej lub innych podmiotów wykonujących zadania publiczne bądź gospodarujących mieniem publicznym. Nie wszystkie bowiem działania podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP będą związane z powstaniem informacji publicznej. Desygnatem tego pojęcia jest publicznoprawny charakter działalności danego podmiotu (zob. Uzasadnienie do projektu ustawy; K. Tarnacka, Prawo do informacji w polskim prawie konstytucyjnym, Warszawa 2009, s. 138). Tym samym charakter publiczny należy przypisać jedynie tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności organów i osób pełniących funkcje publiczne. To stanowisko odwołuje się z kolei do potocznego rozumienia słowa "publiczny", czyli dotyczący ogółu, służący ogółowi ludzi, dostępny dla wszystkich, ogólny społeczny, nieprywatny (zob. S. Dubisz (red.), Uniwersalny słownik języka polskiego. Tom D-Ś, Warszawa 2008, s. 843). Jeżeli więc określona informacja dotyczy sfery prywatnej, niezwiązanej z działalnością instytucji publicznych, nie stanowi informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu w trybie u.d.i.p., nawet jeżeli znajduje się posiadaniu organu władzy publicznej lub innego podmiotu obowiązanego do udostępniania informacji publicznych. Innymi słowy, nie ma znamion informacji publicznej informacja dotykająca bezpośrednio sfery ad personam (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2010 r.; sygn. akt I OSK 1035/10; z dnia 6 grudnia 2019 r.; sygn. akt I OSK 3429/18) i wiążąca się z ujawnieniem prywatnych danych określonej osoby. Powszechnie uznaje się zatem, że pewna sfera prywatna osób sprawujących funkcje publiczne podlega ujawnieniu jako informacja publiczna. Tym samym np. informacja o uzyskanym wykształceniu, posiadanym doświadczeniu lub innych umiejętnościach określonej osoby, działającej w imieniu danego organu – mimo iż dotycząca zasadniczo sprawy prywatnej konkretnej osoby fizycznej – w przypadku osób pełniących funkcje publiczne, jako informacja o kompetencjach osoby sprawującej zadania publiczne w ramach struktury władzy publicznej, a zatem mającej bezpośredni wpływ na sytuację prawną innych osób – jest informacją publiczną (por. wyrok NSA z 30 stycznia 2026r. II OSK 368/25). Należy jednak wyraźnie podkreślić, że kwestia wykształcenia osoby sprawującej funkcję publiczną stanowi zasadniczy przedmiot zainteresowania ustawodawcy, który dla dostępu do poszczególnych stanowisk publicznych, wyraźnie reguluje szereg wymagań, spełnienie których przez osobę pełniącą funkcję publiczną może stanowić przedmiot zainteresowania obywatela, jako rodzaj kontroli społecznej. Podobnie potraktować można informację o ewentualnej karalności czy postępowaniu dyscyplinarnym wobec osoby sprawującej funkcję publiczną, gdyż potrzeba niekarności została przez ustawodawcę wielokrotnie określona, jako warunek dostępu do szeregu stanowisk publicznych. W sytuacji jednak, gdy określony zakres informacji o charakterze ściśle osobistym pozostaje poza zakresem zainteresowania ustawodawcy tj. nie został objęty wyraźną regulacją prawną - nie sposób stwierdzić jak wyżej, że jest to informacja o sprawach prywatnych, która z woli ustawodawcy ma charakter informacji publicznej. Sąd podziela bowiem argumenty zawarte w wyroku NSA z 30 stycznia 2026r. III OSK 368/25, co do tego, że wykładnia przepisu art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.d.i.p. prowadzi do wniosku, iż w odniesieniu do niektórych osób pewne fakty z ich życia, mimo że mają charakter prywatny, mocą woli ustawodawcy stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., potwierdzenie której to interpretacji wynika z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., który sferę prywatną osoby fizycznej pełniącej funkcję publiczną w określonych kwestiach uczynił przedmiotem informacji publicznej. W sytuacji jednak, gdy określony obszar sfery prywatnej, podmiotów pełniących funkcje publiczne, pozostawiony został poza sferą zainteresowania ustawodawcy - nie sposób w dalszym ciągu twierdzić, iż wyżej prezentowana wykładnia jest w dalszym ciągu uprawniona. Dlatego też w ocenie Sądu, przedmiot wniosku złożonego w sprawie nie należy do zakresu informacji publicznej, gdyż dotyczy kontaktów, powiązań oraz charakteru znajomości osobistej konkretnej osoby z przedstawicielami lokalnej prokuratury oraz sędziami, a zatem sfery prywatnych stosunków interpersonalnych, funkcjonariusza państwowego, który nie będąc zobowiązanym do tego przepisem prawa, nie ma obowiązku wyjaśniania, czy też tłumaczenia się z utrzymywanych stosunków o charakterze osobistym czy towarzyskim. Konstatacja ta pozostaje aktualna w granicach rozważań o zakresie powszechnie dostępnej informacji publicznej, nie dotyczy zaś ewentualnych postępowań innego rodzaju. Odrębną kwestią jest obowiązek organu administracji publicznej udzielenia informacji publicznej, która znajduje się w jego posiadaniu wynikający z art. 4 ust 3 u.d.i.p. A contrario stwierdzić należy, że nawet informacja, mająca charakter informacji publicznej, która nie znajduje się w posiadaniu organu - nie podlega temu obowiązkowi, a organ w odpowiedzi na wniosek nie ma obowiązku pozyskiwania informacji, będącej poza zakresem jego działania, w celu udzielenia odpowiedzi na pytania zawarte we wniosku. Obowiązek organu w zakresie udzielenia informacji publicznej dotyczy informacji, które organ zgromadził w ramach wykonywania swoich obowiązków, które w dalszym ciągu posiada i w stosunkowo nieskomplikowany sposób może udostępnić na żądanie zainteresowanej osoby. Organ nie ma obowiązku poszukiwać odpowiedzi na zadane pytania, ani poszukiwać osób czy instytucji, które mogłyby zainteresowanym takiej odpowiedzi udzielić. Tego rodzaju działanie nie mieści się w zakresie udzielania informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 3 września 2024 r. III OSK 3237/23, wyrok NSA z dnia 20 listopada 2019 r. I OSK 4346/18). Zgodnie z powszechnie przyjętym poglądem judykatury, wyrażonym m.in. w wyroku NSA z 30 września 2022 r. w sprawie III OSK 2116/21 - nie jest możliwe skuteczne podniesienie zarzutu bezczynności w sytuacji, gdy żądana informacja nie jest w posiadaniu organu. W przypadku zatem, gdy dana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, jak i wówczas, gdy organ administracji publicznej nie posiada żądanej informacji publicznej, bądź gdy do danej informacji publicznej istnieje inny tryb dostępu, aniżeli poprzez jej udostępnienie w trybie przewidzianym dla informacji publicznej - organ kieruje do strony pismo informacyjne o stosownej treści. Słusznie zatem Komendant odesłał wnioskodawcę do przepisów proceduralnych, regulujących sposób działania sądów powszechnych, policji i prokuratury podkreślając, że kontakty zawodowe funkcjonariuszy publicznych wynikają z zakresu zadań uregulowanych tymi przepisami. W przedmiotowej sprawie, odpowiedź na wniosek z 5 stycznia 2026 r. została udzielona 17 stycznia 2026r. a zatem w ustawowym terminie, co świadczy o bezprzedmiotowości podniesionego przez Skarżącego zarzutu bezczynności Organu. W odpowiedzi na zarzuty skargi, należy podkreślić, że Skarżący z faktu ustawowego ograniczenia dostępu do informacji publicznej z uwagi na prywatność wywodzi wniosek, że informacja o charakterze prywatnym w przypadku funkcjonariuszy publicznych staje się automatycznie informacją publiczną, a wyszczególnienie wzajemnych powiązań, w tym osobistych, a nawet partnerskich, stanowi ważny interes społeczny. Z przyczyn wskazanych w treści niniejszego uzasadnienia, wniosek Skarżącego uznano za nieuprawniony. Wobec tego, dokonując kontroli sprawności postępowania Organu w zakreślonych wyżej granicach, Sąd nie stwierdził naruszenia prawa, skutkującego stwierdzeniem bezczynności Komendanta. Mając to wszytko na uwadze, Sąd oddalił skargę, na podstawie art. 151 P.p.s.a. Sąd orzekał w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 P.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.