II SAB/Rz 226/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie: Przewodniczący – Sędzia WSA Ewa Partyka po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2023 r. w Rzeszowie na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A.W. prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą [...] na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie zapewnienia dostępu do danych przestrzennych - p o s t a n a w i a - I. odrzucić skargę; II. zwrócić Skarżącej A.W. prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą [...] kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem uiszczonego wpisu od skargi.

Pismem z 22 września 2022 r. A.W. prowadząca działalność gospodarczą pod firmą [...] (dalej: "skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na Wójta Gminy [...] (dalej jako: "organ" "Wójt"), na podstawie art. 50 § 1 oraz art. 54 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; dalej: "P.p.s.a.") oraz art. 101 ust. 1 w zw. z art. 101a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 559 ze zm.; dalej: "u.s.g.") w związku z niewykonywaniem przez niego czynności nakazanych prawem, polegających na zapewnieniu dostępu do danych przestrzennych z tematu "zagospodarowanie przestrzenne", zgodnie z następującymi przepisami: § 3 ust. 2 pkt 2 i pkt 3 oraz pkt 2.2 i pkt 2.3 załącznika nr 1, a także § 7 pkt 1 w zw. § 3 ust. 3 pkt 2, rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 26 października 2020 r. w sprawie zbiorów danych przestrzennych oraz metadanych w zakresie zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2020 r. poz. 1916) w zw. z art. 67a-67c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 503; dalej: "u.p.z.p.") oraz art. 9 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 2 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 214). Skarżąca wskazała, że organ nie zapewnia dostępu do kompletnego zbioru danych przestrzennych miejscowych planów Gminy [...], spełniającego wymagania nałożone ww. przepisami prawa, gdyż zbiór ten nie zawiera dwóch, wymaganych przepisami elementów (obiektów przestrzennych), tj. rysunku aktu planowania przestrzennego oraz dokumentu powiązanego z aktem planowania przestrzennego. W ocenie skarżącej, brak zapewnienia przez organ dostępu do danych przestrzennych z tematu "zagospodarowanie przestrzenne", zgodnie z ww. przepisami, narusza jej prawa materialne, pozbawiając możliwości przeprowadzania analiz przestrzennych poprzez usługi danych przestrzennych, co gwarantuje art. 5 pkt 1 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o otwartych danych i ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego (Dz. U. z 201 r., poz. 1641 ze zm.). Skarżąca podniosła również, że nieudostępnianie przez organ pełnych danych, w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami prawa, powoduje konieczność ponoszenia wielokrotnie wyższych nakładów w ramach wykonywanej przez nią działalności, w związku z brakiem dostępu do kompletnych danych przestrzennych poprzez usługi danych przestrzennych z tematu "zagospodarowanie przestrzenne". Jak wyjaśniła, firma [...] m.in. świadczy usługi związane z analizami przestrzennymi, w tym oferując dostęp do aktualnych map z terenami inwestycyjnymi wyznaczonymi w uchwalonych aktach planowania przestrzennego oraz z terenami objętymi przystąpieniami do sporządzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego lub studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego z terenu całej Polski. Mapy te dedykowane są głównie inwestorom poszukującym terenów inwestycyjnych. Dzięki nim inwestorzy mogą mieć łatwy i szybki dostęp do aktualizowanych co miesiąc informacji, w tym gdzie warto kupić tereny zanim wzrośnie ich wartość (przed uchwaleniem planu cena nieruchomości jest na ogół niższa, a ponadto nie ma opłaty planistycznej od wzrostu wartości nieruchomości, która jest pobierana w ciągu 5 lat po uchwaleniu planu) lub do takich, które w stosunkowo krótkim terminie staną się terenami budowlanymi albo są już terenami budowlanymi zgodnie z obowiązującymi aktami planowania przestrzennego. Z uwagi na brak kompletnych danych przestrzennych (tj. dwóch z trzech obiektów przestrzennych, co potwierdza brak obowiązkowej walidacji), udostępnianych poprzez usługi sieciowe, dane te muszą być najpierw pozyskiwane w formie informacji źródłowych (co miesiąc ze strony BIP, strony internetowej gminy lub z gminnego Systemu Informacji Przestrzennej, wraz z potwierdzeniem telefonicznym lub pisemnym). Następnie wymagają przetworzenia do postaci zgodnej z przepisami i umożliwiającej korzystanie z nich w zestawieniu z danymi dotyczącymi pozostałych gmin z obszaru Polski. Powoduje to, że koszt pozyskania prawidłowych danych jest ok. 200 razy wyższy, niż byłby gdyby dane te były udostępniane w sposób zgodny z przepisami. W ocenie skarżącej, uruchomiona przez organ usługa ATOM nie spełnia wszystkich warunków określonych w art. 9 ust. 1 pkt 3 ustawy o infrastrukturze informacji przestrzennej. Wobec tak formułowanych zarzutów, skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do wykonania niezbędnych, nakazanych prawem czynności wskazanych na wstępie skargi na koszt i ryzyko gminy oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, uznając podniesione w niej zarzuty za bezpodstawne. Wskazał, że Urząd Gminy [....] udostępnia podpisany zbiór APP zgodnie ze schematem, przepisami prawa i wytycznymi technicznymi. Wójt potwierdził, że w korespondencji kierowanej do skarżącej przyznał, że dwa z trzech obiektów przestrzennych nie mają reprezentacji przestrzennej i nie mogą być udostępnione wprost poprzez usługę pobierania, jak również to, że uruchomił usługę ATOM. Jak wyjaśnił, usługa ATOM jest prawidłową i umocowaną w wytycznych INSPIRE usługą służącą do pobierania predefiniowanych zestawów (lub elementów zestawów) danych, bez potrzeby definiowania parametrów zbiorów przez użytkownika. Predefiniowany zestaw danych lub wcześniej wydzielona część zestawu danych jest pobierana w całości bez możliwości zmiany zawartości, kodowania czy układu współrzędnych. W dalszej kolejności organ wyjaśnił, że w przypadku technologii Geo-System zbiór jest udostępniany bezpośrednio z tego samego źródła jak przez usługę WFS, a zatem nie zachodzi wskazana przez skarżącą sytuacja. ATOM to międzynarodowy standard udostępniania danych przestrzennych w Internecie. Szczegółowe informacje na temat profilu usług ATOM dostępne są na stronach Komisji Europejskiej w dokumencie Technical_Guidance_Download_Services_v3.1.pdf. Dokument ten wymienia standard ATOM na równi ze standardem WFS jako jedną z dwóch możliwych implementacji usługi pobierania w rozumieniu przepisów o INSPIRE. Dodatkowo Organ wskazał, że zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 3) ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej (która jest implementacją przepisów INSPIRE na grunt prawa krajowego) usługi pobierania umożliwiają "pobieranie kopii zbiorów lub ich części oraz, gdy jest to wykonalne, bezpośredni dostęp do tych zbiorów". Usługa ATOM umożliwia pobieranie zbioru danych (w tym przypadku zbioru danych APP), tak więc jak najbardziej zapewnia zgodność z ww. ustawą. Ponadto uruchomiona usługa ATOM dla zbiorów APP zwraca dane w postaci dokumentu elektronicznego GML zgodnego ze schematem aplikacyjnym GML (§ 7 pkt 1 rozporządzenia w sprawie zbiorów danych przestrzennych oraz metadanych w zakresie zagospodarowania przestrzennego), a zakres zwracanych informacji obejmuje: akt planowania przestrzennego, rysunek aktu planowania przestrzennego, dokument powiązany z aktem planowania przestrzennego (tj. § 3 pkt 2 pkt 1, 2 i 3) - co spełnia wymogi przywołanego rozporządzenia. Organ wyjaśnił również, że zbiór APP musi być zgodny ze schematem aplikacyjnym GML ww. rozporządzenia, co można zweryfikować m.in. przez poprawną walidację w dostępnych powszechnie walidatorach. Wskazywany przez skarżącą przykład gminy [...] jest wadliwy, gdyż otrzymany plik GML pozyskany przy wykorzystaniu adresu usługi pobierania WFS zamieszczonego w Ewidencji zbiorów i usług danych przestrzennych jest niezgodny ze schematem i nie waliduje się prawidłowo w walidatorze udostępnionym przez organ wiodący. Organ podkreślił także, że plik, rzekomo stanowiący poprawny zbiór APP z przykładu [...] nie jest podpisany przez organ kwalifikowanym podpisem elektronicznym (§ 6 ust. 2 rozporządzenia w sprawie zbiorów danych przestrzennych oraz metadanych w zakresie zagospodarowania przestrzennego). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy Sąd w pierwszej kolejności obowiązany jest ocenić dopuszczalność skargi. Zgodnie bowiem z art. 58 § 1 pkt 1 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022r. poz. 329 z późn. zm. – dalej: "P.p.s.a."), jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego albo skarga jest niedopuszczalna z innych przyczyn, wówczas podlega ona odrzuceniu. Czyniąc zadość powyższemu, wskazać należy, że w myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznaczają przepisy art. 3 – 5 P.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie skarżąca wniosła skargę na niewykonanie przez Wójta Gminy [....] czynności nakazanych prawem, polegających na zapewnieniu dostępu do danych przestrzennych, z powołaniem na art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. i art. 101 ust. 1 w zw. z art. 101a ust. 1 u.s.g. W odniesieniu do przedstawionego stanu faktycznego sprawy oraz wskazanej przez skarżącą podstawy wniesienia skargi zwrócić należy więc uwagę w szczególności na art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., zgodnie z którym, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540, 1598, 2076 i 2105), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 422, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Z oczywistych bowiem względów bezczynność organu w rozpoznawanej sprawie nie dotyczy ani decyzji, ani postanowienia. Z kolei na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontroli sądów administracyjnych poddano bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Natomiast stosownie do art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a. kognicji sądów administracyjnych poddano także bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto zaznaczenia wymaga, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 P.p.s.a.). Takim przykładem przepisu szczególnego dopuszczającego sądową kontrolę działalności organów administracji publicznej jest, wskazany w skardze, art. 101a u.s.g. formułujący podstawę prawną skargi na bezczynność organów gminy (tj. gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich). Przepis ten ustanawia odrębną wobec przypadków określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a P.p.s.a. kompetencję sądu do kontroli bezczynności organów (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 37). Po zbadaniu przesłanek dopuszczalności wniesienia skargi Sąd doszedł do przekonania, że podlega ona odrzuceniu, gdyż wskazany przez skarżącą przedmiot skargi nie mieści się w katalogu zaskarżalnych do sądu administracyjnego form działania organów. W niniejszej sprawie skarżąca objęła swoją skargą bezczynność organu przejawiającą się w braku zapewnienia jej dostępu do kompletnego zbioru danych przestrzennych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego Gminy [...]. Zdaniem Sądu z uwagi na tak sformułowany przedmiot skargi punktem wyjścia dla rozważań jest więc ocena, czy czynność udostępniania danych przestrzennych przez usługi pobierania może być uznana za czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, określoną w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., której niepodejmowanie może z kolei stanowić przedmiot skargi na bezczynność, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a. W doktrynie oraz orzecznictwie sądów administracyjnych nie ma wątpliwości co do tego, że akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., to formy działania organu, które mają charakter zewnętrzny, są skierowane do indywidualnego podmiotu, mają charakter publicznoprawny oraz dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa. Należy wobec tego zwrócić uwagę, że ustawą z dnia 16 kwietnia 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 782) została znowelizowana m.in. ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ramach tej nowelizacji został dodany art. 67a u.p.z.p., który nałożył na organy właściwe do sporządzania projektów aktów planistycznych, o których mowa w ust. 2, takich jak: plany zagospodarowania przestrzennego województwa, studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, miejscowe plany odbudowy i miejscowe plany rewitalizacji, obowiązek tworzenia oraz prowadzenia, w tym aktualizowania i udostępniania, zbiorów danych przestrzennych w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej (Dz.U. z 2021 r. poz. 214). Obowiązek ten został sformułowany w art. 67a ust. 1 u.p.z.p. w ramach nowego rozdziału 5a pt. "Zbiory danych przestrzennych", regulującego zasady tworzenia, prowadzenia, aktualizacji i udostępniania zbiorów danych przestrzennych (dodanego na mocy art. 5 nowelizacji). Stosownie do art. 67a ust. 3 u.p.z.p. dane przestrzenne tworzone dla ww. aktów, obejmować mają co najmniej: (1) lokalizację przestrzenną obszaru objętego aktem w postaci wektorowej w obowiązującym państwowym systemie odniesień przestrzennych; (2) atrybuty zawierające informacje o akcie; (3) część graficzną aktu w postaci cyfrowej reprezentacji z nadaną georeferencją w obowiązującym państwowym systemie odniesień przestrzennych. Sposób tworzenia oraz prowadzenia, w tym aktualizacji i udostępniania, zbiorów uwzględniający zakres informacyjny, strukturę, format i rozdzielczość przestrzenną danych gromadzonych w zbiorach oraz zakres informacyjny i strukturę metadanych infrastruktury informacji przestrzennej w zakresie zagospodarowania przestrzennego, został natomiast uregulowany w rozporządzeniu Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii, wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 67b u.p.z.p. Sąd podziela stanowiska innych sądów administracyjnych prezentowane na tle analogicznych spraw, że ww. obowiązek organu polegający na utworzeniu, prowadzeniu i udostępnianiu zbiorów danych przestrzennych, którego realizacji domaga się skarżąca, nie stanowi żadnej z władczych form działania administracji publicznej wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1–7 P.p.s.a. W szczególności nie jest to czynność z zakresu administracji publicznej dotycząca uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa - określona w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., ani też inna czynność, których niepodejmowanie może być sankcjonowane na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a. Sankcjonowanie bezczynności organu dotyczy wyłącznie powierzonych mu kompetencji w sprawach indywidualnych, skonkretyzowanych podmiotowo i przedmiotowo, których podstawą jest konkretny i powszechnie obowiązujący przepis prawa. W przypadku rejestrów, zbiorów czy baz prowadzonych przez organ zgodnie z kompetencjami, nie zachodzi przesłanka konkretyzacji stosunku administracyjnego. Taki obowiązek organu nie ma charakteru indywidualnego, gdyż czynności przesądzające o jego realizacji nie są skierowane do określonego adresata. Jest to zatem obowiązek o charakterze generalnym, z którym nie jest skorelowane żadne indywidualne uprawnienie skarżącej, np. do żądania opublikowania określonych treści w zbiorze danych przestrzennych, bądź zmiany sposobu lub formatu publikacji danych już udostępnionych. Żaden przepis powszechnie obowiązującego prawa nie statuuje takiego uprawnienia, co oznacza, że czynności podejmowanych przez organ w wyżej opisanym zakresie, nie można określić jako władczych (por. postanowienie WSA w Białymstoku z dnia 10 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Bk 198/22, dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W rezultacie Sąd uznał, że nie jest władny do dokonania kontroli organu administracji w zakresie sprowadzającym się w istocie do oceny sposobu i prawidłowości prowadzenia przez niego udostępnianego publicznie zbioru danych odnoszących się do obowiązującej dokumentacji zagospodarowania przestrzennego gminy. Poza zakresem kontroli sądowoadministracyjnej pozostaje bowiem bezczynność organów w zakresie wywiązywania się przez nie z obowiązków, których realizacja nie przybiera postaci aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, objętych dyspozycją art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. (argument a contrario z art. 3 § 2 pkt 8) ani postaci innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w K.p.a. - art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a. (por. postanowienie WSA w Gdańsku z dnia 20 września 2022 r. sygn. akt II SAB/Gd 92/22). Oceny tej nie zmienia również fakt, że skarżąca powołuje w podstawie prawnej skargi art. 101 w zw. z art. 101a u.s.g. Przepisy te umożliwiają wniesienie skargi do sądu administracyjnego w przypadku, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. Podobnie jak art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z pkt 4 P.p.s.a., przywołany przepis ustawy samorządowej umożliwia skarżenie bezczynność organu gminy jedynie w tych przypadkach, gdy nakazane prawem zachowanie miałoby przyjąć formę czynności, której skutki dałoby się odnieść do indywidualnego adresata. Wynika to zarówno z obowiązku wykazania przez skarżącego, że domniemana bezczynność narusza jego indywidualny interes prawny (art. 101 ust. 1 u.s.g.), jak i z przepisu art. 101a ust. 2 u.s.g., który przewiduje możliwość nakazania przez sąd administracyjny wykonania przez organ nadzoru niezbędnych czynności na rzecz skarżącego, na koszt i ryzyko gminy. Nie sposób tego przepisu zastosować do obowiązku udostępniania danych przestrzennych z zakresu zagospodarowania przestrzennego, których realizacja w świetle art. 67a-67c u.p.z.p. i aktów wykonawczych sprowadza się do zamieszczania stosownych danych w odpowiednich zbiorach. Końcowo Sąd wyjaśnia, że skarga została potraktowana jako skarga na bezczynność organu, ponieważ, pomimo nie dość precyzyjnego sformułowania jej przedmiotu, analiza jej treści wykazała, że taki w istocie jest jej charakter. Z przyczyn wyżej przytoczonych, Sąd zobligowany był do odrzucenia skargi, jako dotyczącej sprawy niemieszczącej się w zakresie kognicji sądu administracyjnego, o czym orzeczono na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Natomiast o zwrocie wpisu Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a.