II SAB/Rz 185/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Ewa Partyka AWSA Karina Gniewek – Berezowska /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 22 lutego 2022 r. sprawy ze skargi J. M. na bezczynność Marszałka Województwa w przedmiocie udzielenia informacji publicznej I. zobowiązuje Marszałka Województwa do rozpoznania wniosku o udzielenie informacji publicznej z dnia 2 października 2021 roku w terminie dwóch tygodni od dnia zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Marszałka Województwa na rzecz J. M. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem kontroli Sądu jest bezczynność Marszałka Województwa [...] w sprawie wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Wnioskiem z 2 października 2021 r. J.M. ( dalej: "skarżący") zwrócił się poprzez platformę epuap o udostępnienie projektu organizacji ruchu w wersji elektronicznej dla drogi wojewódzkiej [...] na terenie miejscowości [...]. W toku czynności organizacyjnych wniosek pismem z dnia 11 października 2021 r. został przekazany Departamentowi Organizacyjno - Prawnemu, który to pismem z dnia 15 października 2021 r. przekazał wniosek do Departamentu Dróg i Publicznego Transportu Zbiorowego do załatwienia zgodnie z właściwością. Pismem z dnia 19 października 2021 r. zaadresowanym do skarżącego poinformowano, że organ nie posiada wersji elektronicznej dokumentu, w rozumieniu dokumentu elektronicznego, stanowiącego odrębną całość znaczeniową zbioru danych uporządkowanych - ustawa o informatyzacji podmiotów realizujących zadania publiczne ( Dz.U. z 2020 r., poz. 670). Jednocześnie wskazano, że istnieje możliwość, po wcześniejszym ustaleniu terminu, wglądu do wersji papierowej projektu stałej organizacji ruchu opracowanego dla przedmiotowej drogi wojewódzkiej. Przesyłka została nadana w dniu 27 października 2021 r., a dotarła do adresata w dniu 2 listopada 2021 r. W dniu 11 grudnia 2021 r. skarżący za pośrednictwem platformy ePUAP Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] złożył skargę na bezczynność instytucji. W uzasadnieniu wskazał, że skarży bezczynność [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Zarzucił naruszenie art. 61 Konstytucji polegające na nieudostępnieniu żądanej informacji, art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, poprzez niezrealizowanie wniosku. Wobec powyższego wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z 2 października 2021 r. dotyczącego udostępnienia projektu stałej organizacji ruchu na drodze wojewódzkiej [...] na terenie miejscowości [...], zbadanie czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a jeśli tak, to nałożenie grzywny na organ zobowiązany oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu wskazał, że w terminie przewidzianym w art. 13 u.d.i.p. nie otrzymał żadnej odpowiedzi na złożony przez siebie wniosek, który to termin upływał w dniu 16 października 2021 r. Jednocześnie wskazał, że nie powinno budzić wątpliwości, że Marszałek Województwa [...] ( powinno być [...]) jest organem zobowiązanym do udzielenia żądanej informacji. W odpowiedzi na skargę organ stwierdził, że dotyczy ona bezczynności Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...], w związku z powyższym skarga na bezczynność Marszałka Województwa [...] powinna podlegać odrzuceniu. Ponadto wskazał, że nie może być mowy o bezczynności ponieważ udzielił odpowiedzi na wniosek pismem z dnia 19 października 2021 r., które zostało doręczone wnioskodawcy w dniu 2 listopada 2021 r. Ponadto wskazał, że nie miał podstaw, aby uznać, że skarga dotyczy jego bezczynności, a nie bezczynności ZDW, ponieważ nie miał wiedzy czy do ZDW wpłynął identyczny wniosek jak do Urzędu Marszałkowskiego, a ponadto skarga wprost wskazuje skarżoną jednostkę. Końcowo organ podniósł, że skarga została wniesiona bez uprzedniego wyczerpania administracyjnego toku instancji tj. bez wniesienia ponaglenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.’’). Sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w zakresie wydawania przez nie decyzji administracyjnych, postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, innych niż wskazane wyżej aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach - art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: "p.p.s.a."). W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że w sprawie mamy do czynienia z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej, co w zasadzie nie było kwestionowane. Powyższej oceny nie zmianie fakt, że wnioskodawca we wniosku nie powołał się na ustawę o dostępie do informacji publicznej. Intencją i założeniem ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej ( Dz.U. z 2020 r., poz. 2176; dalej: "u.d.i.p.") jest szerokie rozumienie przedmiotu regulacji. Co do zasady wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., stanowi informację publiczną. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określa w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. Artykuł 1 u.d.i.p. zawiera bardzo ogólne ujęcie materii poddanej regulacji w tym akcie wskazując, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Natomiast art. 6 konkretyzuje przedmiot informacji publicznej, lecz nie tworzy zamkniętego katalogu źródeł i rodzajów informacji. O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji, a nie kryterium podmiotowe, które w omawianej ustawie również nie ma charakteru enumeratywnego (M. Jabłoński, Wejście w życie ustawy o dostępie do informacji publicznych, "Przegląd Prawa i Administracji" 2002, nr 51, s. 231). Żądana informacja tj. projekt organizacji ruchu w wersji elektronicznej dla drogi wojewódzkiej stanowi niewątpliwie informację publiczną. Zgodnie z § 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 23.09.2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. z 2017 r. poz. 784) - dalej r.s.w.z.r., projekt organizacji ruchu to dokumentacja sporządzona w celu zatwierdzenia stałej, zmiennej albo czasowej organizacji ruchu przez właściwy organ zarządzający ruchem albo właściwy podmiot zarządzający drogą wewnętrzną. Organ zarządzający ruchem albo podmiot zarządzający drogą wewnętrzną właściwy dla danej drogi, po rozpatrzeniu złożonego projektu organizacji ruchu, zatwierdza organizację ruchu (§ 3 ust. 1-2 i § 6 ust. 1 r.s.w.z.r.). Dodać należy, że zatwierdzenie projektu organizacji ruchu nie następuje w formie aktu administracyjnego i jest kwalifikowane jako czynność materialno-techniczna. Zgodnie z § 2 ust. 1a r.s.w.z.r., projekt stałej albo zmiennej organizacji ruchu sporządza się przed wszczęciem postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, decyzji o pozwoleniu na budowę albo przed zgłoszeniem wykonywania robót budowlanych. Zatwierdzona stała organizacja ruchu, związana z budową lub przebudową drogi albo z budową dojazdu do obiektu przy drodze, stanowi integralną część dokumentacji budowy (§ 4 ust. 2 r.s.w.z.r.). Należy zatem stwierdzić, że dane zawarte w projekcie organizacji ruchu stanowią informację publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie określonym w art. 7 ust. 1 u.d.i.p. W kwestii oceny organu właściwego do udzielenia żądanej informacji wskazać należy, że organem, do którego wniosek został skierowany, jak również któremu zarzucono bezczynność jest Marszałek Województwa [...]. Z wniosku inicjującego postępowanie o udzielenie informacji bezpośrednio wynika, że został on skierowany do Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...]. Również pisma organu kierowane do skarżącego świadczyły o tym, że organ nie miał wątpliwości co do swojej właściwości w sprawie. Potwierdza to przyjęty mechanizm przekazywania pism między departamentami i ostatecznie udzielona odpowiedź, na którą z resztą powołuje się organ, uzasadniając nią brak zarzucanej bezczynności. Zgodnie z art. 10 ust. 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. 2021.450 ) marszałek województwa zarządza ruchem na drogach wojewódzkich, z zastrzeżeniem ust. 6, zgodnie z kolei z którym prezydent miasta zarządza ruchem na drogach publicznych położonych w miastach na prawach powiatu, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych. Na podstawie z kolei art. 19 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( Dz.U. z 2021 r., poz. 1376 ): 1. Organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, jest zarządcą drogi. 2. Zarządcami dróg, z zastrzeżeniem ust. 3, 5, 5a i 8, są dla dróg: 1) krajowych - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad; 2) wojewódzkich - zarząd województwa; 3) powiatowych - zarząd powiatu; 4) gminnych - wójt (burmistrz, prezydent miasta). W świetle powyższego zarówno Marszałek Województwa [...] jak i [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich były uprawnione do udzielenia żądanej informacji. Decydujące znaczenia miało, do którego z tych organów został skierowany wniosek o udzielenie informacji, jak również zachowanie samego organu. W sytuacji gdy Marszałek Województwa [...] podjął się korespondencji z wnioskodawcą i końcowo udzielił odpowiedzi, to bezzasadna jest podjęta w odpowiedzi na skargę próba przerzucenia odpowiedzialności za bezczynność i uwolnienia się od tej odpowiedzialności przez Marszałek Województwa [...]. Argumentacja organu, że nie miał świadomości co do tego, że pismo tej samej treści nie zostało skierowane do ZDW jest całkowicie chybiona i nieprzystająca do profesjonalizmu jakiego oczekuje się od organu administracyjnego. W sytuacji gdy Marszałek Województwa [...] nie znajdowałby się w posiadaniu żądanej informacji, która znajdowałaby się się w innym organie, miałaby obowiązek poinformowania o tym wnioskodawcy. Natomiast zachowanie organu nie świadczyło o tym. Organ od samego początku podejmował działania, które wskazywał na to, że jest dysponentem informacji. Ostatecznie przesądziła o tym udzielona przez organ odpowiedź, w której wyjaśniono, że nie jest możliwe udostępnienie informacji w żądanej formie tj. dokumentu elektronicznego oraz wskazanie, że istnieje możliwość zapoznania się z treścią dokumentu w formie papierowej. W świetle powyższego całkowicie nielogiczne jest zachowanie organu, który z jednej strony twierdzi, że nie był obowiązany do udzielenia informacji publicznej, a jednocześnie udziela odpowiedzi na wniosek. Kończąc zatem te rozważania stwierdzić należy, że Marszałek Województwa [...] był tym organem, na którym spoczywał obowiązek udzielenia wnioskowanej informacji publicznej. Odrębną natomiast kwestią jest ocena udzielonej odpowiedzi z punktu widzenia wymogów u.d.i.p. I tak: zgodnie z art. 13 u.d.i.p.: udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Jak wynika z akt sprawy wniosek wpłynął do organu w dniu 2 października 2021 r. podczas gdy informacja została wygenerowana w dniu 19 października 2021 r. ( data pisma), nadana w dniu 27 października 2021 r. doręczona zaś wnioskodawcy w dniu 2 listopada 2021 r. Jeśli odpowiedź na wniosek następuje w formie pisemnej, za pośrednictwem operatora pocztowego o dochowaniu (lub nie) terminu do udzielenia informacji publicznej, w rozumieniu art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p., rozstrzyga data nadania przez podmiot zobowiązany odpowiedzi zawierającej żądaną informację publiczną. Nie powinien to być dzień zapoznania się z odpowiedzią przez wnioskodawcę (czy też odebrania odpowiedzi przez wnioskodawcę), bo wówczas, z różnych powodów, podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie miałby żadnej kontroli nad terminem udostępnienia, który go obciąża. Nie może być to też data sporządzenia odpowiedzi przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji, jeśli data ta nie pokrywa się z datą nadania pisma zawierającego odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji. Sporządzenie odpowiedzi musi się bowiem łączyć z wolą podmiotu zobowiązanego do udostępnienia sporządzonej informacji, a to ma miejsce dopiero wówczas, gdy pismo zostanie nadane do adresata. Już z porównania daty skierowania pisma z wnioskiem 2 października 2021 r. o udzielenie informacji publicznej i daty nadania przesyłki z udzieloną odpowiedzią 27 października 2021 r. wynika że organ pozostawał w bezczynności. Ponadto treść udzielonej odpowiedzi wskazuje na to, że nie dochowano wymogów ustawy u.d.i.p. Analiza pisma uzasadnia konkluzję, że organ nie dokonał skutecznej egzoneracji przed zarzutem bezczynności odnośnie do rozpatrzenia wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej. Sąd stwierdza, że pismo z dnia 19 października 2021 r. zawiera zasadnicze braki. Informując w tym piśmie skarżącego, że organ nie posiada wersji elektronicznej dokumentu i jednocześnie, że istnieje możliwość wglądu do wersji papierowej organ nie skierował do skarżącego stosownego pouczenia. Tymczasem zgodnie z art. 14 ust. 2 u.d.i.p.: Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się. Organ nie zakreślił skarżącemu żadnego terminu na wykonanie wezwania oraz nie wskazał rygoru aktywowanego w razie jego niewykonania. W świetle powyższego organ pozostaje nadal w bezczynności. ( tak też WSA w Rzeszowie w prawomocnym wyroku z 21 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SAB/Rz 34/21, także dotyczącym skargi J.M. to i wszystkie powołane orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych orzeczenia.nsa.gov.pl). Odnoszą się do zarzutu niewyczerpania administracyjnego toku instancji wskazać należy, że orzecznictwo sądowoadministracyjne w tym zakresie jest jednolite i stabilne w przypadku bezczynności w sprawach dotyczących udzielania informacji publicznej przepis art. 37 k.p.a. nie może mieć w ogóle zastosowania. Naczelny Sąd Administracyjny w tej kwestii wyraził wprost stanowisko, według którego w przypadku skargi na bezczynność adresata wniosku w przedmiocie dostępu do informacji publicznej stronie nie przysługuje na drodze administracyjnej żaden środek zaskarżenia (wyrok NSA z 24 maja 2006 r., I OSK 601/05). Należy bowiem zwrócić uwagę na to, że zakres podmiotowy ustawy obejmuje nie tylko organy administracji publicznej, lecz także podmioty niebędące organami administracji publicznej, co może tłumaczyć, dlaczego ustawa pomija kwestię bezczynności i środków zaskarżenia przy bezczynności w przedmiocie dostępu do informacji publicznej na drodze postępowania administracyjnego. Nie bez znaczenia są tu również krótsze terminy załatwiania spraw. Skarga na bezczynność w istocie ma służyć zwalczaniu zwłoki w załatwianiu spraw (służy walce z marnotrawieniem czasu). Gdy termin załatwiania spraw jest krótszy, wprowadzenie środków zaskarżenia byłoby odsuwaniem w czasie celu, czyli uzyskania informacji. Zatem skargę na bezczynność organu w zakresie braku udostępnienia informacji publicznej wnosi się bez uprzedniego wyczerpania administracyjnego toku instancji do sadu administracyjnego. Z uwagi na to, że na dzień wydania wyroku wniosek nie został prawidłowo załatwiony Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do rozpoznania wniosku w terminie dwóch tygodni od dnia zwrotu akt organowi wraz z prawomocnym wyrokiem. Zadaniem organu będzie skierowanie do skarżącego wezwania zgodnie z art. 14 ust. 2 u.d.i.p. i w zależności od zachowania podjęcie działań, zgodnych z treści tego przepisu. Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie nosiła cech rażącego naruszenia prawa o czym świadczą podjęte przez organ działania, podjęte bez zbędnej zwłoki - art. 149 § 1a p.p.s.a. Wprawdzie działania te Sąd ocenił jako nieprawidłowe ale nie były one nacechowane złą wolą tego organu. Z tych też powodów Sąd odstąpił od wymierzenia organowi grzywny art. 149 § 1b p.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200, 205 § 1 i 209 p.p.s.a.