II SAB/Rz 18/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa Sędziowie WSA Ewa Partyka AWSA Maria Mikolik /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 13 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi D. L. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Marszałka Województwa [...] w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych I. zobowiązuje Marszałka Województwa [...] do rozpoznania wniosku skarżącego D. L. z dnia 20 lipca 2021 r. w terminie 2 miesięcy od dnia zwrotu akt sprawy organowi wraz z prawomocnym wyrokiem; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

II SAB/Rz 18/23 UZASADNIENIE W dniu 20 lutego 2023r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wpłynęła skarga D. L. na przewlekłe prowadzenie postępowania w przez Wojewódzki Urząd Pracy w sprawie przyznania zasiłku dla bezrobotnych. Skarżący wniósł o ustalenie osób winnych naruszeniu terminów do załatwienia sprawy oraz powzięcie kroków mających na celu zapobieżenie naruszenia prawa w przyszłości. W uzasadnieniu Skarżący wskazał, że 6 lipca 2021r. został zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy jako bezrobotny. Dnia 20 lipca 2021r. złożył do Wojewódzkiego Urzędu Pracy wniosek wszczynający postępowanie w sprawie przyznania zasiłku dla bezrobotnych. Do 16 listopada 2021r. strona nie uzyskała rozstrzygnięcia w sprawie co powoduje, że terminy na załatwienie wniosku zostały naruszone. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy w [...] wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że 6 lipca 2021 r. skarżący D. L. decyzją Starosty [...] z dnia [...] lipca 2021 r. znak: [...] został uznany za osobę bezrobotną bez prawa do zasiłku. W dniu 20 lipca 2021r. skarżący złożył kompletny wniosek o ustalenie prawa do zasiłku dla bezrobotnych z związku z zaliczeniem okresu pracy w Republice Greckiej (Grecji) do okresu uprawniającego do zasiłku dla bezrobotnych w Rzeczpospolitej Polskiej (RP), na zasadach określonych przepisami o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego państw członkowskich Unii Europejskiej (UE). Już 23 lipca 2021 r. WUP w [...] wystąpił do instytucji łącznikowej w Grecji o potwierdzenie okresów zatrudnienia i okresów zatrudnienia podczas pozbawienia wolności wskazanych przez skarżącego we wniosku. W odpowiedzi na wystąpienie WUP w [...] z 23 lipca 2021r. instytucja łącznikowa grecka przysłała 21 lutego 2022r. dokument PD U1 potwierdzający okresy zatrudnienia skarżącego w Grecji. W związku z rozbieżnością pomiędzy okresami zatrudnienia wykazanymi przez skarżącego we wniosku, a dokumentem PD U1 otrzymanym z Grecji skarżący 7 marca 2022r. zakwestionował treść dokumentu PD U1 oświadczając, w jakich okresach był zatrudniony, uwzględniając również okres zatrudnienia w trakcie odbywania kary pozbawienia wolności. W związku z negowaniem przez skarżącego okresów zatrudnienia potwierdzonych przez Grecję i rozbieżnościami pomiędzy jego wnioskiem, a dokumentem PD U1, WUP w [...] wystąpił ponownie 10 marca 2022r. do instytucji łącznikowej w Grecji o korektę dokumentu PD U1. Do dnia sporządzenia odpowiedzi na skargę (tj. 17 marca 2023r.) WUP w [...] nie uzyskał od instytucji łącznikowej greckiej odpowiedzi na prośbę o przesłanie korekty dokumentu PD U1 lub informacji o odmowie skorygowania dokumentu PD U1 z uwagi na jego prawidłowość. WUP w [...] wielokrotnie ponaglał instytucję grecką wykonującą zadania z zakresu koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego państw członkowskich UE prosząc o nadesłanie korekty dokumentu PD U1 lub odmowy sporządzenia korekty dokumentu PD U1 z uwagi na prawidłowość wystawionego wcześniej dokumentu. WUP w [...] kierował do greckiej instytucji łącznikowej pisma ponaglające w dniach: 17 czerwca 2022r. (brak daty odbioru na zwrotce); 14 września 2022r. (odebrano 27 września 2022r.) 14 września 2022r. — elektronicznie; 8 listopada 2022r. (elektronicznie), 9 lutego 2023r. (elektronicznie). Dyrektor WUP wskazał, że oprócz wielokrotnego ponaglania instytucji łącznikowej greckiej odpowiedzialnej za wykonywanie zadań określonych w przepisach o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego państw członkowskich UE, organ wydawał postanowienia o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy, informując skarżącego o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie oraz o terminie załatwienia sprawy. WUP w [...] wydał następujące postanowienia o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy: - 14 września 2021 r. znak [...] – odebrane 21 września 2021r., - 17 stycznia 2022r. znak [...] - odebrane 24 stycznia 2022r., - 17 marca 2022r. znak [...] odebrane 23 marca 2022r.; - 19 maja 2022r. znak [...] - odebrane 24 maja 2022 r.; - 19 lipca 2022r. znak [...] - odebrane 21 lipca 2022r.; - 16 września 2022r. znak [...] – odebrane 21 września 2022r., - 16 listopada 2022r. znak [...] - odebrane 23 listopada 2022r., - 18 stycznia 2023r. znak [...] - odebrane 20 stycznia 2023r., - 14 marca 2023 r wysłane na adres skarżącego. Odnosząc się do zarzutów skargi Dyrektor WUP wskazał, że w celu rozstrzygnięcia wniosku skarżącego o przyznanie mu prawa do zasiłku konieczne jest uzyskanie stosownej dokumentacji z instytucji zagranicznej. Uzyskany 21 lutego 2022r. dokument PD U1 został zakwestionowany przez skarżącego. Spowodowało to konieczność ponownego wystąpienia przez WUP w [...] do instytucji łącznikowej greckiej o stosowną korektę lub informację o podtrzymaniu informacji zawartych w dokumencie PD U1. WUP w [...] do chwili obecnej pomimo wielokrotnych ponagleń nie uzyskał odpowiedzi z instytucji łącznikowej greckiej. Z tych względów brak jest możliwości podjęcia na chwilę obecną decyzji merytorycznej co do prawa skarżącego do zasiłku dla bezrobotnych. W związku z powyższym brak jest jakichkolwiek podstaw do przypisywania organowi bezczynności w załatwianiu wniosku D. L. Dyrektor WUP stwierdził, że za wyjątkiem ponagleń, które wielokrotnie kierowane były do Grecji organ nie ma żadnych prawnych możliwości wpływu na załatwienie sprawy i uzyskania odpowiedzi na pismo od instytucji łącznikowej greckiej. Organ nie dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z tych względów skarga jest całkowicie nieuzasadniona. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm., P.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Po rozpoznaniu sprawy w wyżej wskazanych granicach Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi D. L. jest przewlekłe prowadzenia postępowania w sprawie przyznania zasiłku dla bezrobotnych, o który Skarżący wnosił w związku z okresami zatrudnienia na terenie Grecji. Zgodnie z art. 8a ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 735 z późn. zm., dalej: u.p.z.), w sprawach dotyczących koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego państw, o których mowa w art. 1 ust. 3 pkt 2 lit. a-c, oraz państw, z którymi Rzeczpospolita Polska zawarła dwustronne umowy międzynarodowe o zabezpieczeniu społecznym, w zakresie świadczeń dla bezrobotnych, marszałek województwa rozstrzyga, w drodze decyzji, z zastrzeżeniem art. 9d, o przyznaniu albo odmowie przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych, jeżeli okres ubezpieczenia, zatrudnienia lub pracy na własny rachunek spełniony przez bezrobotnego w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej, państwie, o którym mowa w art. 1 ust. 3 pkt 2 lit. b i c, lub państwie, z którym Rzeczpospolita Polska zawarła dwustronną umowę międzynarodową o zabezpieczeniu społecznym, w zakresie świadczeń dla bezrobotnych, ma wpływ na nabycie, wysokość lub okres pobierania zasiłku, o którym mowa w art. 73 ust. 1 pkt 2 lit. b. Stosownie do art. 8 ust. 3 u.p.z., zadania, o których mowa w ust. 1 (w tym dotyczące koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego państw członkowskich UE), są realizowane przez wojewódzki urząd pracy będący jednostką organizacyjną samorządu województwa. Na podstawie art. 8 ust. 5 u.p.z., marszałek województwa może, w formie pisemnej, upoważnić dyrektora wojewódzkiego urzędu pracy lub na jego wniosek innych pracowników tego urzędu do załatwiania w imieniu marszałka województwa spraw, w tym wydawania decyzji i postanowień w trybie przepisów o postępowaniu administracyjnym. Zatem to marszałek województwa jest organem właściwym do wydania decyzji w sprawach dotyczących przyznania zasiłku dla bezrobotnych, przysługującego z uwagi na właściwe okresy zatrudnienia w państwach członkowskich Unii Europejskiej. Jednocześnie marszałek może upoważnić dyrektora WUP lub innego pracownika do załatwiania w jego imieniu spraw dotyczących przyznania ww. zasiłku dla bezrobotnych w związku z tym, że zadania dotyczące koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego realizuje wojewódzki urząd pracy. W związku z powyższym, w niniejszej sprawie, która również dotyczy przyznania zasiłku dla bezrobotnych w ramach koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego państw członkowskich, należało dokonać oceny co do przewlekłego prowadzenia postępowania względem Marszałka Województwa [...] – jako organu właściwego do wydania decyzji w sprawie wnioskowanego zasiłku, niezależnie od tego, że w imieniu Marszałka czynności w toku przedmiotowego postępowania podejmowali upoważnieni pracownicy Wojewódzkiego Urzędu Pracy. Stan przewlekłości postępowania administracyjnego ma miejsce wtedy, gdy postępowanie przed właściwym organem jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.), a więc gdy postępowanie to jest prowadzone w sposób nieefektywny i nieskoncentrowany czasowo, z naruszeniem zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.). Przewlekłe prowadzenie postępowania oznacza zatem stan, w którym pomimo niezaistnienia bezczynności (która powstaje z mocy prawa z chwilą niezałatwienia sprawy w terminach określonych w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, albo w terminach wskazanych zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a.), organ narusza w sposób oczywisty zasadę szybkości postępowania administracyjnego przez podejmowanie czynności zbędnych lub pozornie koniecznych do załatwienia sprawy. Stan ten może być także konsekwencją braku koncentracji czasowej podejmowanych działań, zaniechań w podejmowaniu koniecznych czynności, nieuzasadnionego wyznaczania nowych terminów załatwienia sprawy, kumulowania, wydłużania lub tolerowania okresów braku istotnej aktywności procesowej podmiotów postępowania (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z 30 listopada 2021r., II SAB/Rz 142/21). Stosownie do art. 35 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawę bez zbędnej zwłoki. Jeżeli załatwienie sprawy wymaga postępowania wyjaśniającego to jego zakończenie powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (§ 3). W przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a., organ obowiązany jest zawiadomić stronę, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 1 i § 2 k.p.a.). W niniejszej sprawie, z związku w wyznaczaniem kolejnych terminów do załatwienia sprawy w trybie art. 36 § 1 i § 2 k.p.a. nie można Organowi postawić zarzutu bezczynności w sprawie. Nie ulega również wątpliwości, że tak długi czas oczekiwania na załatwienie wniosku jest spowodowany w znacznej mierze stanem rażącej bezczynności greckiej instytucji łącznikowej, która od ponad roku nie odpowiada na pytania polskiego Organu, dotyczące okresów zatrudnienia Skarżącego w Grecji. Niemniej jednak należy zauważyć, że Skarżący wniosek złożył 20 lipca 2021r. a sprawa do dnia wyrokowania na dzień 13 czerwca 2023r. nadal nie została zakończona przed Organem I instancji. Jak wynika z akt sprawy, w szczególności z postanowienia Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z 28 listopada 2022r. Skarżący przed złożeniem skargi wniósł ponaglenie na przedłużające się prowadzenia postępowania przez Marszałka Województwa Podkarpackiego w sprawie ustalenia prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Skarżący spełnił więc wymóg wyczerpania środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, stosownie do art. 52 § 1 i § 2 P.p.s.a. Rozpoznając więc przedmiotową skargę merytorycznie Sąd ocenił, że działania Organu po ponownym zwróceniu się w dniu 10 marca 2022r. do instytucji łącznikowej o zweryfikowanie okresów zatrudnienia noszą znamiona przewlekłego prowadzenia postępowania. Jak wynika z akt sprawy, Organ bowiem co dwa lub trzy miesiące kieruje do instytucji łącznikowej pisma ponaglające. Tego rodzaju działania zdaniem Sądu są nieskoncentrowane czasowo, podejmowane są w zbyt dużych odstępach czasu a przede wszystkim są nieefektywne. Wysyłanie ponagleń co trzy lub dwa miesiące jest nieskuteczne i nie prowadzi do załatwienia sprawy, wszczętej niecałe dwa lata temu. W tej sytuacji zdaniem Sądu Organ powinien podjąć niezbędne czynności w celu załatwienia przedmiotowej sprawy, w szczególności, ponaglenia winny być kierowane w krótkich odstępach czasu i wysyłane za potwierdzeniem odbioru. Z uwagi na tak znaczny upływ czasu i brak reakcji instytucji łącznikowej, Organ winien wystąpić do Ministerstwa Rodziny i Polityki Społecznej - Departamentu Koordynacji Systemów Zabezpieczenia Społecznego, jako instytucji łącznikowej, z prośbą o interwencję w sprawie weryfikacji przez instytucję grecką dokumentu PD U1. Należy również zauważyć, że stosownie do art. 3 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z dnia 16 września 2009r. dotyczącego wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. U. UE. L. z 2009 r. Nr 284, str. 1 z późn. zm.), osoby, do których ma zastosowanie rozporządzenie podstawowe, zobowiązane są do przekazania instytucji właściwej informacji, dokumentów lub dowodów potwierdzających niezbędnych dla ustalenia ich sytuacji lub sytuacji ich rodzin, do ustalenia lub utrzymania ich praw i obowiązków oraz do określenia mającego zastosowanie ustawodawstwa oraz wynikających z niego obowiązków tych osób. W niniejszej sprawie Skarżący w dniu 8 marca 2022r. w reakcji na informację instytucji łącznikowej przedstawił własne oświadczenie co do ilości przepracowanych dni, dołączając dokumenty, które jednakże nie zostały przetłumaczone co wskazuje na to, że nie zostały przez Organ poddane ocenie. Trudo zatem w ogóle ustalić, czy przedstawione przez Skarżącego dokumenty wskazują na inne okresy zatrudnienia, nie te podane przez grecką instytucję łącznikową a zatem, czy zaistniała w ogóle podstawa do korekty dokumentu PD U1. Organ powinien więc dokonać ustaleń dotyczących treści przedstawionych przez Skarżącego dokumentów. Zdaniem Sądu sposób prowadzenia postępowania w niniejszej sprawie wskazuje na naruszenie zasady szybkości postępowania, wynikającej z art. 12 K.p.a. i uzasadnia uwzględnienie skargi poprzez zobowiązanie Organu do rozpoznania wniosku Skarżącego z 20 lipca 2021r. w terminie 2 miesięcy od zwrotu akt sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku, o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Ustalając termin 2 miesięcy miał na uwadze, że stosownie do art. 35 § 3 k.p.a. sprawa ta ma charakter skomplikowany z uwagi na istotne trudności w uzyskaniu jakiejkolwiek odpowiedzi od greckiej instytucji łącznikowej. Z tego powodu Sąd uznał również, że przewlekłość postępowania nie miała charakter rażącego, o czym orzeczono w pkt II sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. Skarżący był zwolniony z obowiązku uiszczenia kosztów sądowych z mocy prawa na podstawie art. 239 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a.