II SAB/Rz 162/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak Sędziowie WSA Maciej Kobak WSA Joanna Zdrzałka /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 27 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia A. na bezczynność Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. stwierdza, że Dyrektor Zarządu Dróg Wojewódzkich dopuścił się bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku strony skarżącej z dnia 13 października 2020 r.; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala wniosek o wymierzenie grzywny; IV. zasądza od Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich na rzecz strony skarżącej Stowarzyszenia A. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

II SAB/Rz 162/20 UZSADNIENIE Przedmiotem skargi A (dalej: "Stowarzyszenie") jest bezczynność Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich (dalej: "Dyrektor ZDW") w sprawie udostępnienia informacji publicznej. Jak wynika z akt sprawy Stowarzyszenie działając na podstawie art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej ("ustawa"), wnioskiem z 13 października 2020 r., skierowanym za pośrednictwem platformy ePUAP, zwróciło się do Dyrektora ZDW o udzielenie informacji publicznej w zakresie udostępnienia: - kopii kart z dziennika wysyłki korespondencji Zarządu Dróg Wojewódzkich od dnia 8 czerwca 2020 r. do 12 czerwca 2020 r. oraz od dnia 22 czerwca do dnia 26 czerwca 2020 r. ze szczególnym uwzględnieniem rubryk dotyczących korespondencji do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego (PSSE [...]); - przesłanie kopii potwierdzenia nadania listu poleconego, którym zostało wysłane oświadczenie z dnia 10 czerwca 2020 r. w sprawie decyzji ekshumacyjnej ([....]) do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego o zapoznaniu się z przedmiotowym aktem i zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania; - informacji kiedy planowane jest zakończenie prac ziemnych oraz całości prac inwestycyjnych na odcinku od skrzyżowania ulic: F. i J. w km proj. 0+000 do skrzyżowania ulic S., G., G. i W. w km proj. 2+110 w [...]; będącej częścią inwestycji o nazwie "Budowa nowego odcinka drogi wojewódzkiej nr [...] J. – Z. - N – K. – K. – Ś. – G. – G., w m. [...] wraz z przebudową, budową niezbędnej infrastruktury technicznej, budowli i urządzeń budowlanych". W piśmie z dnia 28 października 2020 r., doręczonym za pośrednictwem platformy ePUAP Dyrektor ZDW poinformował, że: - w dniach 8 czerwca 2020 do 12 czerwca 2020 oraz 22 czerwca 2020 do 26 czerwca 2020 Zarząd nie dokonywał wysyłki listowej do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w związku z czym nie ma takich wpisów w dzienniku korespondencji. Poinformował jednocześnie, że 11 i 12 czerwca 2020 r. były dniami wolnym od pracy w ZDW; - wyjaśnił, że oświadczenie z dnia 10 czerwca 2020 r. o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania od decyzji (...) z dnia 9 czerwca 2020 r., zostało dostarczone przez pracownika ZDW osobiście do siedziby Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego (tj. do Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w - ul. [...]) w dniu 10 czerwca 2020. Przedmiotowe oświadczenie nie było przesyłane listem poleconym. - na dzień udzielenia informacji roboty ziemne na terenie inwestycji nie zostały zakończone, trwają prace związane z układaniem warstw bitumicznych oraz roboty wykończeniowe. Termin umowny zakończenia robót to 30 listopada 2020 r. Organ poinformował również, że w załączeniu przekazuje kopię oświadczenia z 10 czerwca 2020 r. wraz z potwierdzeniem wpływu do PSSE . W dniu 9 listopada 2020 r. A złożyło skargę na bezczynność Dyrektora ZDW, zarzucając naruszenie art. 13 ust. 1, ust. 2, art. 16 ust. 1 ustawy przez udzielenie niepełnej informacji publicznej zgodnie z żądanym zakresem, wniosło o: 1) zobowiązanie organu do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi; 2) na podstawie art. 6 ustawy o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa w zw. z art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) wymierzenie organowi grzywny na postawie art. 149 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi P.p.s.a w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a; 4) zasądzenie kosztów postępowania i zobowiązanie organu do zwrotu zasądzonych kosztów postępowania w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi; 5) przeprowadzenie postępowania w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skargi A wskazało, że w dniu 13 października 2020 r. złożyło za pośrednictwem platformy ePUAP wniosek o udzielenie informacji publicznej w przedmiocie udostępnienia kart z dziennika wysyłki korespondencji ZDW oraz o przesłanie kopii potwierdzenia nadania listu poleconego, w którym zostało wysłane oświadczenie z 10 czerwca 2020 r. Organ za pośrednictwem platformy ePUAP, pismem z dnia 28 października 2020 r. (L.Dz. [....]) udzielił niepełnej i nieprawdziwej odpowiedzi. Nie przekazał bowiem kopii ze stron dziennika korespondencji wyjściowej z okresu wnioskowanego przez A. Strona skarżąca wskazała, że ZDW jest jednostką budżetową, finansowaną przez Samorząd Województwa i jako jednostka organizacyjna wykonująca zadania w zakresie planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, winna prowadzić dziennik korespondencji wyjściowej czy to w formie papierowej czy elektronicznej. Wobec tego, że jest jednostką budżetową udostępnienie dziennika korespondencji wyjściowej podlega rygorom ustawy o dostępie do informacji publicznej, z zastrzeżeniem, że dane osób fizycznych (prywatnych) podlegają anonimizacji. Odnośnie zarzutu podania nieprawdziwej informacji o dostarczeniu przez pracownika "osobiście" korespondencji A wskazało, że otrzymana od Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego informacja temu zaprzecza. Wynika z niej, że organ nie jest w posiadaniu kserokopii kopert, gdyż całość dokumentacji w oryginale została przekazana do Głównego Inspektora Sanitarnego w Warszawie. Powyższe zdaniem A świadczy o lekceważącym sposobie postępowania organu i uzasadnia wymierzenie grzywny w maksymalnej wysokości i orzeczenie, że bezczynność nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Na poparcie stanowiska Stowarzyszenie przywołało wyroki sądów administracyjnych. Podało, że do dnia wniesienia skargi organ administracji publicznej nie udostępnił żądanej informacji w całości ani też nie wydał decyzji odmownej zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy, co uzasadnia skargę na bezczynność organu. W odpowiedzi na skargę Dyrektor ZDW wniósł o jej oddalenie, o zasądzenie kosztów postępowania i przeprowadzenie postępowania dowodowego z dołączonych dokumentów. Organ wyjaśnił, że po wpłynięciu skargi i ponownej analizie sprawy potwierdzono, że oświadczenie z 10 czerwca 2020 r. nie zostało wysłane, lecz dostarczono je bezpośrednio do siedziby PPSE. Stwierdzono jednak, że wpływ był bezpośredni, ale nie przez pracownika ZDW a pracownika wykonawcy – na tę okoliczność organ dołączył stosowne oświadczenie tego pracownika. Dyrektor wyjaśnił, że nie kwestionuje faktu, że nie udostępnił wnioskodawcy kopii kart z dziennika wysyłki korespondencji. Nastąpiło to nie z powodu bezczynności, lecz z faktu, że organ uznał, że wnioskodawca jest zainteresowany konkretnym pismem, wyjaśnił zatem w jaki sposób dostarczono to pismo do PSSE. Nastąpiło nieporozumienie, a nie celowe działanie, a organ odpowiedział w terminie, podał informacje dodatkowe, nie zachodzi więc bezczynność. Zaznaczył przy tym, że nie prowadzi ewidencji pism bezpośrednio doręczanych. Organ wskazał także, że pismem z dnia 24 listopada 2020 r. (przesłanym za pośrednictwem ePUAP) przekazał Skarżącemu żądane dokumenty. Końcowo Dyrektor ZDW wskazał, że żądanie grzywny w maksymalnej wysokości jest nadmiernym żądaniem, nieadekwatnym do zaistniałego nieporozumienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 365) wojewódzki sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta z mocy art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019, poz. 2325, ze zm.)– zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. obejmuje również bezczynność organów. Jest to stan, w którym organ, będący właściwym miejscowo i rzeczowo do załatwienia sprawy, nie wydaje decyzji, postanowienia bądź innego aktu administracyjnego lub nie podejmuje czynności z zakresu administracji publicznej, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a. W myśl przepisu art. 149 § 1 P.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 2). Rozpoznanie skargi na bezczynność może nastąpić w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 4 P.p.s.a., który to tryb Sąd zastosował w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 - "u.d.i.p.") każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy, do której udostępnienia zobowiązane są podmioty wymienione w jej art. 4 ust. 1 - władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Podmiotem mieszczącym się w kategorii wymienionych w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.i.d.p. jest niewątpliwie Dyrektor Zarządu Dróg Wojewódzkich– jako zarządzający drogami wojewódzkimi, a wnioskowane informacje stanowią informację publiczną, gdyż dotyczą funkcjonowania jednostki organizacyjnej, która wykonuje zadania publiczne i dysponuje majątkiem publicznym. Organ winien był zatem załatwić przedmiotowy wniosek w trybie przewidzianym przepisami u.d.i.p. Przypomnieć należy, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. oraz następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Jeśli informacja publiczna, której domaga się zainteresowany podmiot nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia, wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). W przypadku gdy wystąpią przesłanki uzasadniające odmowę udostępnienia informacji publicznej odmowa taka następuje w drodze decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). W pozostałych przypadkach, załatwienie sprawy dostępu do informacji publicznej ma formę pisma skierowanego do wnioskodawcy. Zgodnie z utrwalonym w judykaturze stanowiskiem, organ może poprzestać na pisemnym zawiadomieniu wnioskodawcy, gdy nie jest podmiotem zobowiązanym w świetle art. 4 u.d.i.p., gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, gdy nie dysponuje on przedmiotową informacją albo wnioskowane dane są dostępne w publikatorze oraz gdy w zakresie żądanej informacji publicznej przepisy prawa wprowadzają odrębny tryb dostępu (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 127/15 i powołane tam orzecznictwo oraz wyrok NSA Zgodnie z art. 4 ust. 3 u.d.i.p., obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej jest jedynie podmiot, będący w posiadaniu takich informacji Jeśli informacji takich lub dokumentów organ nie posiada, wówczas powinien odpowiedzieć na wniosek, wskazując powody braku możliwości udzielenia żądanych informacji czy dokumentów i ewentualnie podając jaki podmiot może przedstawić szczegółowe informacje we wnioskowanym zakresie (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 25.05.2004 r., II SAB/Wa 63/04). Wniosek skarżącego A o udostępnienie wymienionych na wstępie informacji został złożony 13.10.2020 r. na platformie ePUAP i w tej samej formie zostało skierowane pismo Dyrektora ZDW, w dniu 28.10.2020 r., udzielające informacji wymienionych w pkt 3 wniosku (dot. robót przy budowie nowego odcinka drogi wojewódzkiej nr 992) oraz w pkt 2. Nie ulega zatem wątpliwości, że już na tym etapie Dyrektor ZDW dopuścił się bezczynności, choć trwała ona tylko 1 dzień, ponieważ informację w ww zakresie udostępniono z 1 – dniowym opóźnieniem (termin rozpoznania wniosku mijał 27.10.2020 r.). Nie ulega też wątpliwości, że nie przesłano skarżącemu kopii kart z dziennika wysyłki korespondencji Zarządu Dróg Wojewódzkich od 8.06.2020 r. do 12.06.2020 r. oraz od 22.06 do 26.06.2020 r., a o takie informacje zwróciło się w pkt 1 swojego wniosku skarżące A. Jak wskazują akta sprawy – niepełna i w pewnym zakresie nierzetelna była informacja dot. pkt 2 wniosku – tj. sposobu nadania listu poleconego do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego. Uwzględniająca rzeczywiste fakty w tym zakresie informacja została przekazana w dniu 25 listopada 2020 r., po wniesieniu skargi przez A, w tej dacie udostępniono też żądane kopie z dziennika korespondencji ZDW w [....]. W odniesieniu do tej części wniosku bezczynność trwała zatem do 25.11.2020 r. W tej sytuacji, skoro w niniejszej sprawie zaistniała bezczynność podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, jednak przed rozpoznaniem skargi informacja została udzielona, Sąd w oparciu o art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. stwierdził jedynie, że organ dopuścił się bezczynności. Jednocześnie Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a., że stwierdzona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (punkt II sentencji wyroku). Podstawą tej oceny są stwierdzone z urzędu okoliczności, które świadczą o tym, że naruszenie terminu rozpoznania wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej w pierwszej części było znikome (jeden dzień opóźnienia), natomiast w pozostałym zakresie (opóźnienie ok. 1 miesiąca) było konsekwencją braku rzetelności w rozpoznaniu wniosku strony, nie zaś uporczywej opieszałości w działaniu Dyrektora ZDW. Mając na względzie wskazane wyżej argumenty, Sąd w punkcie III wydanego wyroku oddalił wniosek skarżącego A o wymierzenie grzywny skarżonemu organowi na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a. w punkcie czwartym wyroku, zasądzając od skarżonego organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów uiszczonego wpisu sądowego.