II SAB/Rz 16/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur-Selwa Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 2 czerwca 2026 r. sprawy ze skargi A. M. na bezczynność Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie odwołania od decyzji dotyczącej odmowy przyznania świadczenia wychowawczego na A.1 M. I. stwierdza, że Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala skargę w pozostałym zakresie.

Pismem z 27 grudnia 2025 r. A. M. (dalej: Skarżący) wniósł skargę na bezczynność Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: Prezes ZUS lub organ) w sprawie rozpoznania odwołania od decyzji odmawiającej przyznania świadczenia wychowawczego na córkę – A.1 M. W uzasadnieniu skargi wskazał, że 5 września 2025 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS) wydał decyzję odmawiającą przyznania mu prawa do wnioskowanego świadczenia wychowawczego na córkę, za lipiec 2025 r. Skarżący nie zgodził się z tym rozstrzygnięciem i 15 września 2025 r. wniósł odwołanie, wskazując że w podanym miesiącu sprawował faktyczną i wyłączną opiekę nad córką, co zgodnie z art. 22 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2026 r. poz. 508 ze zm. dalej: u.p.p) uprawnia go do otrzymania świadczenia za ten okres. Mimo upływu terminów wynikających z art. 35 ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r., poz. 1691 ze zm., dalej: K.p.a.), a także mimo złożenia 3 grudnia 2025 r. ponaglenia do Prezesa ZUS na bezczynność ZUS – do dnia wniesienia skargi, organ nie podjął żadnych merytorycznych czynności, zmierzających do rozpoznania odwołania, ani nie udzielił odpowiedzi na ponaglenie. Skarżący wniósł o zobowiązanie Prezesa ZUS do wydania odpowiednich aktów administracyjnych w sprawie zainicjowanej odwołaniem w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a także o przyznanie od organu na rzecz Skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 2 000 zł tytułem zadośćuczynienia za krzywdę, wynikłą z przewlekłości postępowania oraz braku środków na utrzymanie dzieci we wnioskowanym okresie oraz zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania. Wyjaśnił, że Skarżący 23 czerwca 2025 r. złożył wniosek o świadczenie wychowawcze na dwoje dzieci – A.1 oraz N. – na okres świadczeniowy trwający od 1 czerwca 2025 r. do 31 maja 2026 r. Do wniosku dołączył postanowienie Sądu Apelacyjnego w [...] z 2 października 2024 r., mocą którego sąd powierzył wykonywanie władzy rodzicielskiej nad małoletnimi dziećmi stron – matce dzieci, a także wniosek o przyznanie świadczenia "800+" wyłącznie za miesiąc lipiec 2025 r. Organ podkreślił, że matka dzieci wystąpiła z analogicznym wnioskiem 27 kwietnia 2025 r. i w wyniku automatycznego rozpatrzenia tego wniosku ZUS decyzją z 13 maja 2025 r. przyznał jej prawo do świadczenia wychowawczego na wskazane dzieci na cały okres świadczeniowy, w pełnej wysokości. Mając to na uwadze, decyzją z 5 września 2025 r. organ odmówił Skarżącemu przyznania wnioskowanego świadczenia. Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów, Prezes ZUS wskazał, że decyzją z 7 stycznia 2026 r. rozpoznano odwołanie Skarżącego w oparciu o wskazane wyżej postanowienie sądu powszechnego. Organ podkreślił, że tymczasowa zmiana miejsca pobytu dzieci w ramach kontaktów rodzica z dzieckiem, ustalonych na podstawie postanowienia Sądu Apelacyjnego w [...] z 2 października 2024 r., nie wpływa na prawo do świadczenia wychowawczego na wskazane dzieci. Organ wskazał, że postępowanie wszczęte na skutek odwołania Skarżącego zostało wprawdzie podjęte z opóźnieniem, wynikającym z dużej liczby rozpatrywanych spraw, co skutkowało bezczynnością organu, jednocześnie jednak podkreślono, że bezczynność ta nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, gdyż działania ZUS nie nosiły znamion celowego unikania wydania rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Wniesiona skarga jest uzasadniona w sposób oczywisty, aczkolwiek nie wszystkie żądania Skarżącego podlegają uwzględnieniu. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 – dalej: P.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Na wstępie wskazać należy, że dla oceny zasadności skargi na bezczynność kluczowy jest moment jej wniesienia. W sytuacji, gdy bezczynność istniała w dacie wniesienia skargi, lecz ustała po wniesieniu skargi, okoliczność ta ma jedynie wpływ na orzeczenie w przedmiocie zobowiązania organu do wydania aktu lub dokonania czynności. Skargę oddala się jedynie wtedy, gdy w dacie jej wniesienia bezczynność nie istniała. Skarga na bezczynność, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., ma na celu ochronę prawa strony postępowania administracyjnego, przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie lub podjęcia czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie nie jest zatem działanie (akt lub czynność) organu, w sensie jego merytorycznej zasadności, a jedynie ewentualny brak tego działania w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć konkretne działanie w przepisanej formie oraz w określonym terminie. Sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a. W razie uwzględnienia skargi na bezczynność, sąd na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a.: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Zgodnie zaś z art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w §1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Przepisy prawa nie definiują pojęcia bezczynności, jednakże w piśmiennictwie przyjmuje się, że stan taki zachodzi wówczas, gdy organ administracji publicznej nie podjął w przewidzianym terminie żadnych czynności w sprawie lub co prawda prowadził postępowanie, ale pomimo ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął w terminie stosownej czynności (zob. T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2005, s. 86). W rozpoznawanej sprawie Skarżący wniósł odwołanie do Prezesa ZUS jako organu II instancji, domagając się weryfikacji orzeczenia wydanego przez organ I instancji, w przedmiocie świadczenia wychowawczego dla Skarżącego z tytułu sprawowania faktycznej opieki nad córką w lipcu 2025r. Odwołanie zostało prawidłowo wniesione 15 września 2025 r., a wobec braku decyzji Organu, Skarżący w piśmie z 3 grudnia 2025 r. sformułował ponaglenie. Ponaglenie to nie stało się dla organu impulsem do załatwienia sprawy, dopiero skarga do WSA w Rzeszowie wniesiona pismem z 27 grudnia 2025r. spowodowała wydanie opisanej wyżej decyzji z 7 stycznia 2026r. Wobec powyższego, niewątpliwym jest, że na dzień wniesienia skargi, odwołanie wniesione przez Skarżącego nie zostało rozpoznane. Nie ulega też wątpliwości, że na dzień wpływu tej skargi do Sądu wniesione przez Skarżącego odwołanie zostało załatwione prawidłowo pod względem formalnym. W tej sytuacji wniosek organu o umorzenie postępowania sądowego jest oczywiście bezzasadny. Skarga na bezczynność jest bowiem instrumentem prawnym służącym uczestnikom postępowań administracyjnych do dyscyplinowania organów władzy publicznej, pod kątem terminowego załatwiania spraw powierzonych ich właściwości. Sądowa kontrola tej terminowości sprawowana jest na dzień wzniesienia skargi, mimo późniejszego zakończenia postępowania w formie decyzji administracyjnej, a sam fakt wydania żądanej decyzji ma wpływ na treść rozstrzygnięcia sądu w sprawie skargi na bezczynność ale nie rzutuje na kwestię oceny bezczynności organu na dzień wniesienia skargi. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie – dotyczącej, zgodnie z treścią skargi, bezczynności organu - jest zatem wyłącznie kwestia terminowości działania Organu, oceniana na dzień wniesienia skargi. Zgodnie z art. 35 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej zobowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym w ciągu miesiąca do daty otrzymania odwołania. Zgodnie z art. 36 § 1 i 2 K.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Obowiązek ten ciąży na organie również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Organ administracji publicznej pozostaje zatem w bezczynności w przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a., jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 K.p.a. Z bezczynnością mamy więc do czynienia w sytuacji, gdy brak jest aktywności organu w danej sprawie, w tym również nie wywiązuje się on z obowiązku zawiadomienia strony o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie i wyznaczenia nowego terminu jej rozpatrzenia. W stanie faktycznym niniejszej sprawy, odwołanie wniesione przez Skarżącego 15 września 2025r. nie zostało rozpoznane do dnia wniesienia skargi na bezczynność organu. Prezes ZUS nie przystąpił do rozpoznania odwołania wniesionego przez Skarżącego, powołując się w odpowiedzi na skargę na szeroki zakres zadań nowych realizowanych przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Z akt sprawy nie wynika jednak, aby organ zauważył, iż z uwagi na wspomniany nadmiar zadań pozostaje w bezczynności i aby strona została powiadomiona o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie i nowym terminie załatwienia. Mimo, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się niejednokrotnie, że nie każde przekroczenie przez organ terminów załatwiania spraw oznacza automatycznie, że organ pozostaje w stanie bezczynności - konieczne jest bowiem poddanie ocenie istotnych okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i przede wszystkim faktycznym), zaniechań lub wadliwości działań podejmowanych przez organ, a także postawy stron (por. wyr WSA w Poznaniu z 18 lipca 2024 r. II SAB/Po 69/24), to jednak na gruncie przedmiotowej sprawy nie da się wywnioskować, że opóźnienie w załatwieniu przedmiotowej sprawy wynikało z okoliczności o charakterze nadzwyczajnym, czy też ze szczególnego skomplikowania sprawy. Przeciwnie, biorąc pod uwagę sam przedmiot sprawy, jak i rozstrzygnięcie organu, nie sposób uznać, że samo rozeznanie w kwestii przesłanek przyznania świadczenia wychowawczego, stanowi o szczególnym skomplikowaniu sprawy. Dlatego też w ocenie Sądu, wniosek Skarżącego o stwierdzenie bezczynności organu jest zasadny. Czym innym jest jednak ocena charakteru owego naruszenia terminowości i ocena skutków mającej miejsce bezczynności. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że stwierdzenie przez sąd rażącego naruszenia prawa przy bezczynności lub przewlekłym prowadzeniu postępowania przez organ, wymaga zaistnienia szczególnych okoliczności, które należy rozpatrywać indywidualnie, w kontekście stanu faktycznego danej sprawy. Fakt przekroczenia ustawowych terminów załatwiania spraw sam w sobie, co do zasady, nie jest taką szczególną okolicznością. W konsekwencji stan bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, chociaż niewątpliwie stanowi naruszenie prawa, nie przesądza jeszcze o rażącym charakterze tego naruszenia (por. wyroki NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, z 21 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2331/16 z 15 października 2025r. III OSK 557/25). Sformułowanie "rażące" oznacza działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Nie jest bowiem możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń przybiera postać kwalifikowaną (por. wyroki NSA z 30 stycznia 2014 r., sygn. I OSK 2563/13, z 17 listopada 2015 r., sygn. II OSK 652/15). Kryterium pozwalającym na zakwalifikowanie przewlekłości prowadzenia postępowania przez organ do naruszającej prawo w sposób rażący, jest więc oczywistość, drastyczność naruszenia prawa, przy jednoczesnym braku racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z 10 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 1610/20). Taka zaś sytuacja nie wystąpiła w okolicznościach rozpoznawanej sprawy. Mimo, że organ w odpowiedzi na skargę, jako przyczynę opóźnienia w działaniu, powołał zwiększony zakres dodatkowych zadań, co nie zdejmuje z organu obowiązku działania w sposób rzetelny i terminowy, to jednak uznać należy że dla oceny stopnia naruszenia może mieć wpływ. Tym bardziej, że na dzień wpływu skargi do sądu (27 grudnia 2025r.), decyzja w sprawie została już wydana. Świadczy to o tym, że organ nie uchylał się od załatwienia sprawy w przepisanej formie, a jedynie uchybił terminowi do jej wydania. W ocenie Sądu, skutkuje to brakiem możliwości uznania przedmiotowej bezczynności za rażące naruszenie prawa. Sąd nie dopatrzył się bowiem po stronie organu intencjonalnego działania, mającego na celu nierozpoznanie wniosku. Stwierdzając zatem, że organ dopuścił się bezczynności, Sąd uznał jednocześnie, iż bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzekł na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. W okolicznościach przedmiotowej sprawy Sąd nie dopatrzył się również potrzeby dodatkowego dyscyplinowania organu w formie grzywny czy też zasądzenia żądanej sumy pieniężnej. Żądane rozstrzygniecie sprawy w formie decyzji administracyjnej, nastąpiło przed wpływem skargi do sądu, a okoliczności, na które powołuje się Skarżący - żądając zasądzenia na jego rzecz sumy pieniężnej w wysokości 2000 zł. tytułem zadośćuczynienia za krzywdę wynikłą z przewlekłości postępowania i braku środków na utrzymanie dzieci wnioskodawcy we wnioskowanym okresie – nie uzasadniają takiego wniosku. Przedmiotowa sprawa dotyczy wyłącznie nieterminowości organu w rozpatrzeniu odwołania Skarżącego, nie obejmuje zaś merytorycznego badania sprawy ewentualnie przysługującego Skarżącemu świadczenia. Wobec tego twierdzenie o braku środków na utrzymanie dzieci nie uzasadnia wysokości żądanego zadośćuczynienia za krzywdę wynikłą z przewlekłości przedmiotowego postępowania. Sąd odstąpił od orzekania o kosztach postępowania gdyż sprawa była wolna od wpisu, a postępowanie prowadzone w formie elektronicznej nie wywołało innych kosztów. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, zgodnie z wnioskami obu stron opartymi na przepisie art. 119 pkt 4 P.p.s.a.