II SAB/Rz 137/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Piotr Godlewski po rozpoznaniu w dniu 21 września 2026 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K.M. i K.M.1 na przewlekłość Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie uregulowania stanu prawnego gruntu - postanawia - odrzucić skargę.

K.M. i K.M.1 złożyły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta [...] związanego z "uregulowaniem stanu prawnego gruntu pod kioskiem handlowym wraz z przylegającym do niego gruntem utwardzonym kostką brukową i gruntem zielonym w ramach działki nr [...] w K.". Wyjaśniły, że obecny stan korzystania z gruntu pod kioskiem handlowym na ww. działce jest niezgodny z prawem, powoduje naruszenie ich interesów oraz generuje znacznie zawyżone koszty z jednoczesnym brakiem możliwości kontynuowania działalności handlowo-usługowej. Skarżące podkreśliły, że uzasadnienie ich stanowiska zawarte zostało w piśmie z 23 marca 2026 r., stanowiącym załącznik do skargi. Z pisma tego wynika, że zwróciły się one o wszczęcie z urzędu postępowania dotyczącego wyłączenia spod trwałego zarządu [...] w K. tej części działki nr ewid. [...], na której zlokalizowany jest kiosk handlowy stanowiący ich własność wraz z przylegającym do niego gruntem utwardzonym kostką brukową i gruntem zielonym. Wyraziły także gotowość zawarcia umowy dzierżawy długoterminowej. Prezydent Miasta [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej, ewentualnie w przypadku nieuwzględnienia ww. wniosku o jej oddalenie jako bezzasadnej. Organ wyjaśnił, że działka nr [...] w K. stanowi własność Gminy [...] i pozostaje od 20 marca 2004 r. w trwałym zarządzie [...] w K. [...] przekazała część nieruchomości (19 m2) w najem na cele handlowe - pod pawilonem tymczasowym. Ostatnia umowa najmu tego terenu, zawarta 30 sierpnia 2024 r. z W.M., obowiązywała do 31 sierpnia 2025 r. Skarżące, pismem z 19 września 2025 r., skierowanym do Urzędu Miasta [...], wystąpiły o wykup części działki zajętej pod kiosk handlowy. Gmina [...], ostatecznie w piśmie z 3 marca 2026 r. poinformowała o braku zamiaru sprzedaży części działki nr [...]. Prezydent wyjaśnił, że skarga jest niedopuszczalna, bowiem postępowanie dotyczące zbycia nieruchomości stanowiącej własność gminy nie jest postępowaniem administracyjnym prowadzonym w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Decyzja o przeznaczeniu nieruchomości do sprzedaży stanowi element gospodarowania mieniem komunalnym i poprzedza ewentualne zawarcie umowy cywilnoprawnej. Samo złożenie wniosku o wykup nieruchomości nie kreuje po stronie wnioskodawcy roszczenia o wszczęcie postępowania administracyjnego, ani o sprzedaż nieruchomości. W konsekwencji do czynności podejmowanych przez organ w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o sprzedaż nieruchomości nie znajdują zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności dotyczące terminów załatwiania spraw, bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania. Skarga zmierza w istocie do zakwestionowania sposobu wykonywania przez Gminę [...] uprawnień właścicielskich w zakresie gospodarowania mieniem komunalnym. Czynności te należą do kategorii czynności cywilnoprawnych i nie podlegającej kognicji sądów administracyjnych w trybie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy Sąd w pierwszej kolejności obowiązany jest ocenić dopuszczalność skargi. Jak bowiem stanowi art. 58 § 1 pkt 1 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."), jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego albo skarga jest niedopuszczalna z innych przyczyn, wówczas podlega ona odrzuceniu. W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznaczają art. 3 – art. 5 P.p.s.a. Zgodnie z ww. art. 3 § 2 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m. in. na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 i 2185), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651 i 2707), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2022 r. poz. 813, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających, opinie w sprawie opodatkowania wyrównawczego, opinie zabezpieczające w sprawie opodatkowania wyrównawczego i odmowy wydania opinii zabezpieczających w sprawie opodatkowania wyrównawczego; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W myśl § 2a przywołanego przepisu sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji i wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz w sprawach sprzeciwów od postanowień, do których odpowiednie zastosowanie ma przepis art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Natomiast zgodnie z § 3 sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Powyższe oznacza, że dla uruchomienia kontroli sądowoadministracyjnej konieczne jest zakwalifikowanie zaskarżonego aktu lub czynności do jednej z ww. kategorii, ewentualnie drogę sądowoadministracyjną w przypadku niemieszczącym się w ramach przedstawionych wyżej kategorii aktów i czynności powinien przewidzieć konkretny przepis prawa. Nie każda zatem działalność organów administracji publicznej podlega kontroli sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie po zbadaniu przesłanek dopuszczalności wniesienia skargi Sąd stwierdził, że podlega ona odrzuceniu. Kwestionowane przez Skarżące przewlekłe prowadzenie przez Prezydenta Miasta [...] postępowania związanego z uregulowaniem stanu prawnego gruntu pod kioskiem handlowym wraz z przylegającym do niego gruntem utwardzonym kostką brukową i gruntem zielonym w ramach działki nr [...] w K., nie mieści się w zakresie kognicji sądu administracyjnego. W pierwszej kolejności wskazać należy, że przewlekłość została przez ustawodawcę zdefiniowana jako prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - Dz. U. z 2025 r., poz. 1691 ze zm. – dalej: "k.p.a."). Ma miejsce wówczas, gdy organ podejmuje wprawdzie działania, ale robi to opieszale lub skuteczność podejmowanych czynności jest wątpliwa. W orzecznictwie wskazuje się, że dopuszczalność skargi na bezczynność albo przewlekłe prowadzenie postępowania (art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a.) jest pochodną dopuszczalności skargi na decyzję, postanowienie albo inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej (por. postanowienia NSA: z 11 maja 2021 r. sygn. akt III OSK 3265/21, LEX nr 3174692 i z 3 listopada 2021 r. sygn. akt III OSK 6523/21, pub. orzeczenia.nsa.gov.pl). Jest zatem dopuszczalna jedynie w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, postanowienia oraz na akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a.). Skarga na przewlekłość lub bezczynność ma na celu spowodowanie rozstrzygnięcia przez organ administracji publicznej określonej sprawy administracyjnej. Podkreślić przy tym trzeba, że przewlekłość organu powiązana musi być z kompetencją do wydania w danej sprawie decyzji, postanowienia, czy innych aktów bądź czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Warunkiem dopuszczalności skargi na przewlekłość organu jest zatem wystąpienie określonej podstawy prawnej do określonego zachowania się organu wobec żądania strony. W przedmiotowej sprawie przedmiotem skargi jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta [...] w sprawie związanej z uregulowaniem stanu prawnego działki nr [...] w K., tj. gruntu pod kioskiem handlowym wraz z przylegającym do niego gruntem utwardzonym kostką brukową i gruntem zielonym oraz umożliwienia skarżącym wykupu części tej nieruchomości lub zawarcia długoterminowej umowy dzierżawy. Nie ulega wątpliwości, że postępowanie, którego przedmiotem jest wniosek podmiotu o wszczęcie postępowania, którego celem będzie zbycie/wydzierżawienie nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa lub – jak w niniejszej sprawie – jednostki samorządu terytorialnego, nie jest postępowaniem administracyjnym. Zgodnie z art. 13 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2026 r., poz. 399 ze zm. – dalej "u.g.n.") z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z ustaw, nieruchomości mogą być przedmiotem obrotu. W szczególności nieruchomości mogą być przedmiotem sprzedaży, zamiany i zrzeczenia się, oddania w użytkowanie wieczyste, w najem lub dzierżawę, użyczenia, oddania w trwały zarząd, a także mogą być obciążane ograniczonymi prawami rzeczowymi, wnoszone jako wkłady niepieniężne (aporty) do spółek, przekazywane jako wyposażenie tworzonych przedsiębiorstw państwowych oraz jako majątek tworzonych fundacji. Nieruchomości zbywane są w formie przetargowej (art. 37 ust. 1 u.g.n.) albo bezprzetargowej (art. 37 ust. 2 i następne u.g.n.). NSA w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 27 lipca 2009 r. I OPS 1/09 (dostępna na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl), wskazał, że unormowania u.g.n., w zakresie dotyczącym obrotu nieruchomościami Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego, regulują czynności cywilnoprawne w sposób szczególny w stosunku do ogólnych zasad określonych w Kodeksie cywilnym. Publicznoprawny charakter tych podmiotów oraz przeznaczenie mienia, którym dysponują na zaspokojenie potrzeb wspólnoty stanowi uzasadnienie wprowadzenia ograniczeń w zakresie wynikających z kodeksu cywilnego fundamentalnych zasad swobody dysponowania mieniem i swobody zawierania umów. Ograniczenia te, dokonywane są na przykład poprzez procedurę przetargową. Nie powodują jednak, że spory w tym zakresie tracą cywilnoprawny charakter. Z powołanych wyżej przepisów u.g.n. wynika, że zawarcie albo odmowa zawarcia umowy sprzedaży/dzierżawy nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nie następuje w drodze aktu administracyjnego wydanego w postępowaniu administracyjnym, ani też w wyniku innych czynności z zakresu administracji publicznej. Zbycie nieruchomości następuje bowiem na podstawie przepisów prawa cywilnego, a nie prawa administracyjnego. Oznacza to w konsekwencji, że czynność prawna podjęta w tym przedmiocie przez organ gminy nie stanowi decyzji administracyjnej (art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a.), postanowienia wydanego w postępowaniu administracyjnym (art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a.), względnie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.), a zatem aktu podlegającego kontroli sądów administracyjnych. Okoliczność ta, w świetle niebudzącego wątpliwości brzmienia art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a., wyklucza z kolei dopuszczalność wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o sprzedaż/dzierżawę nieruchomości stanowiącej własność gminy czy też uregulowanie stanu prawnego tej nieruchomości. Brak jest również przepisu szczególnego w rozumieniu art. 3 § 3 P.p.s.a., który przewidywałby możliwość wniesienia tego rodzaju skargi. W tym stanie rzeczy, skoro zaskarżona w niniejszej sprawie przewlekłość nie mieści się w granicach kognicji sądu administracyjnego wyznaczonej treścią art. 3 P.p.s.a., złożona w tym zakresie skarga podlegać musi odrzuceniu na podstawie art. art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 P.p.s.a. stanowiącego, że sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Z tej przyczyny Sąd, z uwagi na treść art. 222 P.p.s.a., odstąpił od wzywania skarżących do uiszczenia wpisu sądowego od skargi. Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł jak w sentencji postanowienia.