II SAB/Rz 13/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Stanisław Śliwa /spr./ Sędziowie WSA Maciej Kobak WSA Marcin Kamiński po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 28 kwietnia 2020 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie udzielenia informacji publicznej I. stwierdza, że Wójt Gminy dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku z dnia 05.02.2019 r. Stowarzyszenia o udzielenie informacji publicznej; II. stwierdza, że bezczynność Wójta Gminy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. przyznaje od Wójta Gminy na rzecz Stowarzyszenia sumę pieniężną w wysokości 500 zł /słownie: pięćset złotych/; IV. zasądza od Wójta Gminy na rzecz strony skarżącej Stowarzyszenia kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Stowarzyszenie [...] w [....] (dalej także: "Stowarzyszenie") złożyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie informacji publicznej. Okoliczności sprawy są następujące. W piśmie z dnia 5 lutego 2019 r., przekazanym Wójtowi Gminy [...] w drodze e-mail, Stowarzyszenie [...] zwróciło się o udzielenie informacji publicznej na temat sposobu i skutków wykonywania zadania: "opieka nad bezdomnymi zwierzętami i ich wyłapywanie", przewidzianego w ustawie o ochronie zwierząt. Wniosek zawierał następujące pytania: 1. z kim (imię, nazwisko lub nazwa, adres) Gmina miała obowiązujące w 2018 r. umowy albo komu (imię, nazwisko lub nazwa, adres) udzielała doraźnych zleceń wyłapywania/odławiania bezdomnych zwierząt? 2. z kim (imię, nazwisko lub nazwa, adres) Gmina miała obowiązujące w 2018 r. umowy albo komu (imię, nazwisko lub nazwa, adres) udzielała doraźnych zleceń zapewniania opieki bezdomnym zwierzętom? 3. Ilu bezdomnym zwierzętom (z podziałem na psy i koty) zapewniono opiekę na koszt gminy w 2018 r.? (nie licząc zwierząt, którymi zajęto się w latach poprzednich), 4. jaki był w 2018 r. koszt realizacji całego zadania przewidzianego ustawą o ochronie zwierząt (wyłapywanie/odławianie, opieka, usługi weterynaryjne, dokarmianie, inne) ? W pkt 5 wniosku Stowarzyszenie zwróciło się o udostępnienie treści i postaci umowy/umów (wraz z załącznikami) o zapewnianie opieki bezdomnym zwierzętom w 2018 r. W dniu 6 sierpnia 2019 r. Stowarzyszenie ponowiło swój wniosek z 5 lutego 2019 r. również drogą mailową, wskazując, że nie otrzymało do tej pory żadnej odpowiedzi. Kolejne ponowienie wniosku, tym razem poprzez platformę ePUAP, miało miejsce dnia 7 września 2019 r., a następnie tą samą drogą dnia 28 września 2019 r. W dniu 3 lutego 2020 r. do Urzędu Gminy w [...] wpłynęła wspomniana wyżej skarga Stowarzyszenia, w której wniosło ono o: zobowiązanie Wójta do rozpatrzenia wniosku z 5 lutego 2019 r., stwierdzenie, że bezczynność Wójta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznanie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej następnie: "P.p.s.a." oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Stowarzyszenie podniosło, że jego wniosek złożony został w związku z tym, że od 11 lat uczestniczy ono w projekcie polegającym na badaniu problemu bezdomności zwierząt w jego wymiarze publicznym. W ramach tego projektu prowadzony jest monitoring działalności schronisk dla bezdomnych zwierząt oraz polityki gmin i urzędów. Uzyskana zaś w ten sposób informacja z całego kraju udostępniana jest następnie szerokiej publiczności pod adresem: [...]. Stowarzyszenie podkreśliło, że każdy brak odpowiedzi jest tym bardziej dotkliwy, że fałszuje ostateczne wyniki monitoringu. Ignorowanie wniosków o uzyskanie informacji publicznej w określonym w tych wnioskach zakresie stanowi więc realną szkodę dla wiarygodności projektu. W dniu 4 lutego 2020 r. Wójt Gminy [...] udzielił Stowarzyszeniu następującej odpowiedzi: - odławianiem bezdomnych zwierząt w 2018 r. na terenie Gminy [...] zajmował się Zakład Gospodarki Komunalnej w [...] ul. [...], [...]; - Gmina [...] w 2018 r. posiadała własne Przytulisko, w którym sprawowana jest tymczasowa opieka nad bezdomnymi zwierzętami do momentu znalezienia ich właściciela lub nowego domu. Przytulisko znajduje się w miejscowości [...]; - opiekę weterynaryjną nad zwierzętami sprawowała Lecznica dla zwierząt "[...]" G. G., [...] ul. [...], [...]; - w roku 2018 schronienie w Przytulisku znalazło 17 psów, a do adopcji zostało oddanych 10 psów oraz 6 kotów znalazło nowych właścicieli; - koszty poniesione przez Gminę na dokarmianie, usługi weterynaryjne oraz utrzymanie zwierząt w Przytulisku wyniosły 11 636,92 zł. Do przedmiotowej odpowiedzi Wójt załączy kserokopie następujących dokumentów: - umowę Nr [...] na zapewnienie opieki weterynaryjnej nad zwierzętami bezdomnymi z dnia 30 marca 2018 r., zawartą między Gminą [...] a Lecznicą zwierząt "[...]" G. G., - porozumienie na wyłapywanie bezdomnych zwierząt zawarte między Gminą [...] a Zakładem Gospodarki Komunalnej w [...], - umowę Nr [...] na zapewnienie opieki nad zwierzętami gospodarskimi zawartą pomiędzy Gminą [...] a T. P. W odpowiedzi na skargę Stowarzyszenia Wójt wskazał, że nieudzielenie żądanej informacji publicznej nie było spowodowane ignorancją czy też próbą zatajenia informacji. Jedyną przyczyną zaniechania był natłok spraw służbowych pracownika merytorycznego zajmującego się m. in. sprawami ochrony zwierząt, który z czysto ludzkich czynników zapomniał wysłać informacji. Wójt zauważył, że na składane przez Stowarzyszenie w poprzednich latach wnioski udzielane były odpowiedzi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny kontroluje działalność organów administracji publicznej, do czego zobowiązuje go art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.). Zakres tej kontroli wskazuje z kolei art. 3 § 2 P.p.s.a., a jednym z jej przedmiotów jest bezczynność organów w odniesieniu do m. in. obowiązku wydania określonej decyzji administracyjnej czy też dokonania czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o czym przesądza art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Sąd stosuje kryterium legalności, a zatem zgodności z prawem procesowym i materialnym (art. 1 § 2 wskazanej ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych). Uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 sąd: zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). W niniejszej sprawie zastosowanie znajdują także regulacje ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm.), zwanej następnie "u.d.i.p.", bowiem wniosek strony skarżącej z dnia 5 lutego 2019 r. dotyczył właśnie udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 tego aktu. Pierwszy z powołanych przepisów stanowi, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Z kolei druga regulacja wymienia przykładowo, co stanowi informację publiczną. I tak, art. 6 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. stanowi, że udostępnieniu podlega informacja publiczna o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o przedmiocie ich działalności i kompetencjach. Z kolei, wedle art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., udostępnieniu podlega także informacja o majątku publicznym, w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządów zawodowych i gospodarczych oraz majątku osób prawnych samorządu terytorialnego, a także kas chorych. Podmioty, które wskazuje powołany art. 4 u.d.i.p. to te, które zobowiązane są do udostępnienia informacji publicznej. Stanowi on w ogólności, że grupę tę stanowią władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Przykładowo, do kręgu tych podmiotów zalicza w pkt 1 organy władzy publicznej. W kontekście powyższych unormowań nie może budzić wątpliwości, że Wójt Gminy [...] jako organ gminy będącej jednostką samorządu terytorialnego to organ władzy publicznej, a zatem podmiot zobowiązany do przekazania informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu. Wójt to organ wykonawczy gminy, który wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa, o czym stanowi art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713). Do zadań własnych gminy należy zaś m. in. utrzymanie czystości i porządku w gminach, w szczególności zapobieganie bezdomności zwierząt na zasadach określonych w przepisach o ochronie zwierząt. Istnienie takiego zadania potwierdza brzmienie art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2020 r., poz. 638), zgodnie z którym, zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin. Tym samym, dane objęte wnioskiem Stowarzyszenia z dnia 5 lutego 2019 r., które odnosiły się do zadań Gminy [...] dotyczących opieki nad bezdomnymi zwierzętami mieściły się w zakresie tych dotyczących podmiotów ze wspomnianego wyżej art. 4 ust. 1 u.d.i.p. i wykonywanych przez nich zadań. Kwestia spełnienia w niniejszej sprawie warunków podmiotowych i przedmiotowych stosowania regulacji ustawy o dostępie do informacji publicznej nie była zresztą kwestionowana. Informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.). Według art. 13 ust. 1 u.d.i.p., winno to nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2, które to wyjątki nie zachodzą w rozpatrywanej sprawie. W sprawie tej wniosek Stowarzyszenia skierowany został do Wójta Gminy Wiązownica 5 lutego 2019 r. drogą mailową, zaś odpowiedź na niego udzielona została dopiero 4 lutego 2020 r. i to w następstwie złożonej do tut. Sądu skargi datowanej 30 stycznia 2020 r., która wpłynęła do organu 3 lutego 2020 r. Niewątpliwie więc czternastodniowy wskazany wyżej termin nie został w tym wypadku dotrzymany, co skutkuje koniecznością przypisania Wójtowi Gminy [...] bezczynności, o czym Sąd orzekł w pkt I wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Z uwagi na ostateczne przekazanie stronie skarżącej żądanych przez nią informacji, w tym stosownych dokumentów, nie było już potrzeby zobowiązywania organu do rozpoznania wniosku z 5 lutego 2019 r. na mocy art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Obligatoryjnym było natomiast dokonanie przez Sąd oceny w zakresie charakteru bezczynności, której dopuścił się Wójt. Zdaniem Sądu, miała ona rażący charakter. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że takiej kwalifikacji można dokonać wówczas, gdy chodzi o wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, takim jak oczywiście lekceważący stosunek organu do złożonego wniosku strony, duże natężenie braku woli organu w załatwieniu wniosku, działanie organu wbrew określonym standardom, bez jakiegokolwiek usprawiedliwienia dla takiej praktyki. O tym, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, decydują wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania tejże bezczynności (tak np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6.02.2020 r., I OSK 3918/18). Kryterium rażącego naruszenia prawa wskazuje zatem na znaczny stopień nasilenia stanu bezprawności, działanie wbrew określonym standardom bez żadnego usprawiedliwienia dla takiej praktyki, odstępstwo od prawnych wymogów bez jakiejkolwiek przyczyny (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 24.09.2019, II SAB/Gl 44/19). W odpowiedzi na skargę Wójt podniósł, że jedyną przyczyną braku terminowej odpowiedzi na wniosek był natłok spraw służbowych pracownika zajmującego się sprawami ochrony zwierząt, który z czysto ludzkich czynników zapomniał wysłać żądanych informacji. W ocenie Sądu, stwierdzenia powyższe nie usprawiedliwiają braku podjęcia przez organ wymaganej od niego czynności w terminie. Zadaniem organu administracji publicznej jest bowiem takie zorganizowanie pracy obsługującego go urzędu, by wszystkie ciążące na nim zadania mogły być wykonywane w wymaganych prawem terminach. Od czasu złożenia wniosku przez Stowarzyszenie do dnia udzielenia odpowiedzi upłynął prawie rok, a więc doszło do znacznego przekroczenia czternastodniowego terminu z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., dlatego Sąd w pkt II wyroku uznał, że bezczynność Wójta Gminy [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W pkt III wyroku Sąd orzekł z kolei o przyznaniu od Wójta Gminy [...] na rzecz skarżącego Stowarzyszenia sumy pieniężnej w wysokości 500 zł, do czego uprawniało go brzmienie art. 149 § 2 P.p.s.a. Przepis ten pozostawia rozstrzygającemu konkretną sprawę sądowi rozstrzygnięcie, czy wymierzyć organowi grzywnę czy też przyznać od niego na rzecz skarżącego sumę pieniężną, jak też to, jaką wysokość powinny mieć te środki. O zastosowaniu w niniejszej sprawie środka w postaci sumy pieniężnej zdecydowała argumentacja skargi, w której wniesiono o przyznanie przedmiotowej sumy pieniężnej. Stowarzyszenie podniosło w niej mianowicie, że jest jedynym podmiotem w kraju, który od lat zbiera informację od wszystkich gmin w zakresie sposobu i skutków wykonywania przez nie zadania "opieka nad bezdomnymi zwierzętami i ich wyłapywanie". Na podstawie uzyskanych danych tworzy raporty i statystyki opisujące problem bezdomności zwierząt w Polsce. Opracowania te są tym rzetelniejsze i lepiej uzasadnione im więcej odpowiedzi od gmin zostanie uzyskanych. Brak zaś części danych zafałszowuje ostateczne wyniki monitoringu. Przyznana więc przez Sąd suma pieniężna w kwocie 500 zł ma zrekompensować Stowarzyszeniu uszczerbek w przygotowywanym projekcie, zaistniały w związku z bezczynnością organu. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt IV wyroku zaliczając do nich kwotę wpisu od skargi w wysokości 100 zł, uiszczonego przez Stowarzyszenie i zasądzając ją od organu na rzez strony skarżącej.