II SAB/Rz 127/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak Sędziowie NSA Stanisław Śliwa (spr.) WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu w dniu 9 marca 2017 r. w Rzeszowie w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skarg W. O. i K. O. na bezczynność Miejskiego Zakładu Komunalnego [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania do rozpoznania wniosków skarżących z dnia 9 maja 2016 r.; II. stwierdza, że Miejski Zakład Komunalny [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Miejskiego Zakładu Komunalnego [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na rzecz skarżących W. O. i K. O. solidarnie kwotę 580 zł /słownie: pięćset osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W. O. i K. O. złożyli w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Rzeszowie odrębne skargi na bezczynność Miejskiego Zakładu Komunalnego [...] (MZKN) sp. z o.o. z siedzibą w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Stan niniejszej sprawy przedstawia się następująco. W dniu 9 maja 2016 r. odrębnymi wnioskami (złożonymi w formie e-mail) W. O. oraz K. O. zwrócili się do Prezesa MZKN sp. z o.o. w [...] o udostępnienie informacji publicznej w postaci uchwał Spółki w przedmiocie "upoważnienia prezesa spółki do dysponowania jej majątkiem". W piśmie z dnia 12 czerwca 2016 r. radca prawny wniósł o "skany dokumentów (uchwał) o które zwracali się (...) Mocodawcy (...) w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej". W dniu 13 czerwca 2016 r. Prezes MZKN sp. z o.o. w [...] wskazał, że przesyła w załączeniu "umowę spółki w której są wszystkie sprawy", zaznaczając, że sprawa wysokości jednorazowego odszkodowania za ustanowienie służebności przesyłu była omawiana na posiedzeniu rady nadzorczej i został on ustnie upoważniony do prowadzenia negocjacji z mocodawcami wymienionego pełnomocnika. W dniu 18 lipca 2016 r. do MZKN sp. z o.o. w [...] wpłynęły skargi W. O. i K. O. (datowane 4 lipca 2016 r.) na bezczynność wymienionej Spółki w zakresie udzielenia informacji publicznej. Następnie (pismo z dnia 20 lipca 2016 r.) Prezes Zarządu MZKN sp. z o.o. w [..] poinformował reprezentującego strony skarżące pełnomocnika, że złożone skargi zawierają braki formalne w postaci nie załączenia dowodu wezwania do usunięcia naruszenia prawa i z tego powodu zwraca je. W odpowiedzi na powyższe – pismo z dnia 18 sierpnia 2016 r. – pełnomocnik skarżących wskazał, że adresatem powyższych skarg jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie i jemu winny one zostać przekazane. Pełnomocnik zwrócił także uwagę na brzmienie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), zwanej w dalszej części "P.p.s.a.", uprawniającego do nałożenia grzywny na podmiot, który nie przekazuje złożonej skargi sądowi. Jednocześnie zaznaczył, że odsyła zwrócone egzemplarze skarg i prosi o ich przesłanie do wymienionego Sądu. Prezes MZKN sp. z o.o. w [...] w piśmie z dnia 25 sierpnia 2016 r. poinformował pełnomocnika skarżących, że nie dotarły do niego zwracane skargi. W dniu 29 grudnia 2016 r. MZKN sp. z o.o. w [...] przekazała tut. Sądowi korespondencję dotyczącą niniejszej sprawy. W odpowiedzi na złożone przez W. O. i K. O. skargi Spółka zanegowała fakt złożenia przez wymienionych wniosków o udostępnienie informacji publicznej. Zaznaczyła dodatkowo, że na pismo radcy prawnego z dnia 12 czerwca 2016 r. udzielono w dniu następnym odpowiedzi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiot kontroli sądowej określa art. 3 § 2 P.p.s.a. stanowiąc w pkt 8, iż może być nim bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4, a zatem brak nakazanego prawem działania organu w postaci decyzji administracyjnej, szczegółowo określonych postanowień czy innych niż wyszczególnione w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa [z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, ze zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw]. Kontrola ta sprawowana jest pod kątem zgodności z prawem, o czym przesądza brzmienie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.). Przedmiotem skarg w sprawie niniejszej jest bezczynność MZKN sp. z o.o. w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Przed oceną ich zasadności należy w pierwszej kolejności odnieść się do kwestii ich dopuszczalności w aspekcie wyrażonego w art. 52 § 1 P.p.s.a. wymogu, by skarga była wnoszona po wyczerpaniu środków zaskarżenia. Na okoliczność tę zwróciła uwagę Spółka, kiedy w piśmie z dnia 20 lipca 2016 r. informowała pełnomocnika skarżących o niezachowaniu wymogów formalnych złożonych skarg w postaci braku wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W tym zakresie należy więc wskazać, że w świetle obowiązujących regulacji prawnych, jak też orzecznictwa sądowego nie budzi wątpliwości, iż skarga na bezczynność w przedmiocie dostępu do informacji publicznej nie wymaga jej poprzedzenia jakimkolwiek środkiem zaskarżenia. Wynika to z tego, że zgodnie z art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764), zwanej dalej "u.d.i.p.", przepisy K.p.a. stosuje się do decyzji. Te ostatnie zaś, w myśl art. 16 ust. 1 u.d.i.p., wydawane są w przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w wypadku określonym w art. 14 ust. 2 (jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, a składający go nie wniesie o udostępnienie jej w formie możliwej, a wskazanej przez organ). Tym samym, regulacje K.p.a. nie mają zastosowania w zakresie pozostałych czynności podejmowanych na podstawie przedmiotowej ustawy. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa zaś w art. 52 § 3 P.p.s.a. dotyczy skargi składanej na akty lub czynności wymienione w art. 3 § 2 pkt 4 i pkt 4a, zaś to wskazane w art. 52 § 4 P.p.s.a. odnosi się do skargi kwestionującej "inne akty". W powołanych przepisach nie ma więc mowy o skardze na bezczynność. Stanowisko powyższe jest jednolicie prezentowane w orzecznictwie sądowym [por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) z 24.05.2006 r. I OSK 601/05, postanowienie NSA z 23.04.2010 r. I OSK 646/10 publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl]. Wyjaśniwszy powyższą kwestię należy przejść do pozostałych, a to do ustalenia, czy spełnione zostały tak podmiotowe, jak i przedmiotowe przesłanki udzielania żądanej informacji. Ustawa o dostępie do informacji publicznej określa bowiem, kto może być podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, jak też wskazuje, co należy rozumieć przez tego rodzaju informację. I tak, w ocenie Sądu MZKN sp. z o.o. w [...] mieści się w zakresie przedmiotowym art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. [tak np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (WSA) w Bydgoszczy z 3.08.2016 r. II SAB/Bd 19/16, publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl] Zgodnie z tym przepisem, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Przedmiotowa Spółka jest gminnym przedsiębiorstwem gospodarki komunalnej (w świetle Informacji odpowiadającej odpisowi aktualnemu z rejestru przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego jedynym udziałowcem Spółki jest Gmina i Miasto [...]) powołanym do realizacji określonych zadań z zakresu użyteczności publicznej (zaopatrywanie mieszkańców w wodę, odprowadzanie ścieków). W świetle art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2011 r. nr 45, poz. 236 ze zm.), gospodarka komunalna obejmuje w szczególności zadania o charakterze użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. Zgodnie zaś z art. 2 tej ustawy, może być ona prowadzona przez jednostki samorządu terytorialnego w szczególności w formach samorządowego zakładu budżetowego lub spółek prawa handlowego. Nie może też budzić wątpliwości, iż żądane we wnioskach z dnia 9 maja 2016r. dane to informacja publiczna. Bardzo ogólna definicja takiej informacji zawarta jest w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym jest nią każda informacja o sprawach publicznych zaś szczegółowa w art. 6 u.d.i.p., przy czym ten ostatni przepis wskazuje ją tylko przykładowo. I tak, art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f przedmiotowej ustawy stanowi, że udostępnieniu podlega informacja publiczna o majątku podmiotów określonych w art. 4 ust. 1 tego aktu. Z kolei, wedle art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c i lit. d u.d.i.p., udostępnieniu podlega informacja publiczna o majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządów zawodowych i gospodarczych oraz majątku osób prawnych samorządu terytorialnego, a także kas chorych i majątku podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5, pochodzącym z zadysponowania majątkiem, o którym mowa w lit. a-c, oraz pożytkach z tego majątku i jego obciążeniach. Przesądziwszy kwestie spełnienia warunku podmiotowego i przedmiotowego zastosowania regulacji u.d.i.p. w niniejszej sprawie należy przejść do spornej pomiędzy stronami kwestii, a dotyczącej dotarcia do adresata wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Ma ona bardzo istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, bowiem oczywistym jest, że tylko w razie otrzymania przez podmiot zobowiązany -w myśl zapisów u.d.i.p. - do udostępnienia informacji publicznej wniosku o jej udzielenie, można zarzucić mu ewentualnie pozostawanie w bezczynności w tym zakresie. MZKN sp. z o. o. w [...] neguje powyższą okoliczność twierdząc, że "nie było (...) żadnego wystąpienia emailowego w sprawie udzielenia informacji publicznej" (odpowiedź na skargę datowana 31 sierpnia 2016 r. ). Powyższemu stanowisku Spółki przeczy jednak treść udzielonej w dniu 13 czerwca 2016 r. pełnomocnikowi skarżących odpowiedzi na jego pismo z dnia 12 czerwca 2016 r. Jak już wskazano w części wstępnej niniejszego uzasadnienia, w tym ostatnim piśmie radca prawny zwrócił się do Prezesa MZKN sp. z o.o. w [...] o "skany dokumentów (uchwał) o które zwracali się (...) Mocodawcy (...) w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej". W odpowiedzi na to Prezes MZKN sp. z o.o. w [...] wskazał, że przesyła "umowę spółki w której są wszystkie sprawy". Tego rodzaju zachowanie świadczy dobitnie o tym, iż Spółce znana była treść wniosków skarżących dotyczących udzielenia im informacji publicznej. Niezależnie od tego, należy jeszcze zwrócić uwagę na fakt, iż postępowanie w przedmiocie udzielenia informacji publicznej jest postępowaniem odformalizowanym – regulująca go ustawa nie przewiduje bowiem jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku. Dlatego też orzecznictwo sądowe dopuszcza, by wniosek ten przybrał formę dowolną, byle tylko z jego treści dało się wywieść, co jest jego przedmiotem. Dopuszczalne jest również przesłanie zapytania pocztą elektroniczną (e-mail) – i to nawet, gdy do jego autoryzacji nie zostanie użyty podpis elektroniczny (por. wyrok NSA z 16.03.2009 r. I OSK 1277/08, postanowienie NSA z 18.11.2015 r. I OSK 2897/15 publ.:http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W konsekwencji, wydaje się, że w kwestii wykazania faktu złożenia takiego wniosku nie powinny obowiązywać zbyt duże rygory, które mogłyby stanowić dla strony utrudnienie w dostępie do żądanej przez nią informacji mającej znamiona informacji publicznej. Stanowisko takie prezentuje część orzecznictwa sądowego, które Sąd w niniejszym składzie podziela. Twierdzi się w nim mianowicie, że podanie do powszechnej wiadomości adresu poczty elektronicznej przez podmiot spełniający warunki podane w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. należy traktować jako zobowiązanie, ze wiadomości wysłane na ten adres będą odbierane. Tym samym, twierdzenia podmiotu zobowiązanego, że nie otrzymał określonej wiadomości mogą tylko świadczyć o wadliwej organizacji pracy organu bądź nieprawidłowym skonfigurowaniu jego poczty elektronicznej – co obciąża ten podmiot (tak np. wyrok NSA z 16.02.2016 r. I OSK 2186/14, postanowienie NSA z 18.11.2015 r. I OSK 2897/15, publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Adresy poczty elektronicznej, na który wysłane zostały wnioski skarżących widnieją na stronie internetowej Spółki, a do strony tej odsyła treść strony internetowej Biuletynu Informacji Publicznej Gminy i Miasta [...]. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że MZKN sp. z o.o. w [...] otrzymała wnioski W. O. i K. O. z dnia 9 maja 2016 r., w których wymienieni domagali się udzielenia informacji publicznej w postaci uchwał Spółki upoważniających jej prezesa do dysponowania jej majątkiem. Wobec tego, w dalszej kolejności zbadania wymaga, czy Spółka dopuściła się bezczynności w powyższym zakresie. Podnieść należy, że w świetle art. 149 P.p.s.a. Sąd oceniając tego rodzaju zarzut bazuje na stanie prawnym i faktycznym istniejącym w dniu orzekania. Jeśli więc wprawdzie podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej nie udzielił jej w terminach wskazanych w u.d.i.p., lecz owa bezczynność ustała przed datą rozstrzygania przez Sąd, wówczas niemożliwym - z oczywistych względów - jest zobowiązanie takiego podmiotu do rozpoznania wniosku strony. Jednocześnie orzecznictwo sądowe przesądziło, iż w tego rodzaju sytuacji niedopuszczalnym jest także oddalenie złożonej skargi. W świetle mianowicie uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 26.11.2008 r. (I OPS 6/08, publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), przepis art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu – w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 tej ustawy – organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności. Oznacza to wówczas konieczność umorzenia postępowania. Opisana wyżej sytuacja zaistniała w sprawie będącej przedmiotem orzekania. Mianowicie przyjąć należy, że wnioski skarżących o udostępnienie informacji publicznej MZKN sp. z o.o. w [...] otrzymała w dniu ich wysłania droga elektroniczną tj. 9 maja 2016 r. Tym samym, stosownie do art. 13 ust. 1 u.d.i.p., odpowiedź na powyższe winna była zostać udzielona do dnia 23 maja 2016 r. Tymczasem, żądane informacje zostały przekazane wnioskodawcom dopiero przy piśmie Spółki z dnia 25 sierpnia 2016 r. (co potwierdził pełnomocnik skarżących w skierowanym do Sądu piśmie z dnia 20 stycznia 2017 r.), a więc już po wniesieniu skargi (co miało miejsce w lipcu 2016 r.). W tym miejscu wskazać należy, że otrzymawszy żądanie udzielenia informacji publicznej podmiot zobowiązany winien udostępnić ją w formie czynności materialno-technicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 i art. 14 ust. 1 u.d.i.p.) bądź powiadomić wnioskodawcę o niemożliwości udostępnienia informacji w terminie 14 dni wraz z powodami opóźnienia i wskazaniem nowego terminu jej udostępnienia (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.) bądź powiadomić wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji w sposób lub w formie określonych we wniosku z jednoczesnym wskazaniem innego sposobu lub formy bezzwłocznego udostępnienia informacji (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.) bądź poinformować wnioskodawcę, że nie posiada żądanej informacji czy, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej lub też wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Udostępnienie informacji publicznej już po wniesieniu skargi ma więc, jak już wyżej zaznaczono, wpływ na sposób rozstrzygnięcia Sądu co do konieczności rozpoznania wniosków skarżących. Postępowanie w tym zakresie należało mianowicie umorzyć jako bezprzedmiotowe w oparciu o art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 54 § 3 P.p.s.a. Tego rodzaju orzeczenie nie zwolniło jednak Sądu z obowiązku jednoczesnej oceny, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i orzeczenia również w tym przedmiocie, co wynika wprost z treści art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a P.p.s.a. (por. wyrok WSA w Olsztynie z 4.01.2017 r. II SAB/Ol 102/16, publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Uwzględniając okoliczności sprawy Sąd przyjął, że niewątpliwa bezczynność Spółki nie miała rażącego charakteru. Taki charakter występuje bowiem wtedy, gdy można mówić o zaistnieniu jakiejś wadliwości kwalifikowanej, a więc o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, nie zaś w przypadku samego tylko przekroczenia ustawowych obowiązków w postaci niedotrzymania terminów załatwienia sprawy. Takiej zaś szczególnej wadliwości Sąd na gruncie badanej sprawy nie stwierdził. O kosztach postępowania orzeczono z kolei na podstawie art. 201 § 1 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z brzmieniem § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 1804).