II SAB/Rz 12/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka WSA Piotr Godlewski /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 8 maja 2019 r. sprawy ze skargi E. Ż. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w przedmiocie wznowienia postępowania I. stwierdza, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze dopuściło się przewlekłego prowadzenia postępowania; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. przyznaje od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej E. Ż. sumę pieniężną w kwocie 500 zł /słownie: pięćset złotych/.

II SAB/Rz 12/19 U z a s a d n i e n i e Przedmiotem skargi E.Ż. – reprezentowanej przez C.M. (matkę) - jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. w sprawie wznowienia postępowania. Jak ustalono na podstawie akt sprawy, wnioskiem z 23 czerwca 2017 r. K.M. - działająca przez pełnomocnika C.M. – zwróciła się o wznowienie postępowania zakończonego ostatecznym postanowieniem SKO w R. z [...] lipca 2011 r. nr [...] stwierdzającym uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Burmistrza S. z [...] czerwca 2011 r. nr [...] o odmowie przyznania K.M. zasiłku celowego z tytułu klęski żywiołowej. Po rozpatrzeniu tego wniosku SKO w R. postanowieniem z [...] maja 2018 r. nr [...] odmówiło wznowienia postępowania, wskazując, że wniosek o wznowienie złożony został przez pełnomocnika po dniu śmierci mocodawczyni która nastąpiła 18 marca 2012 r., w związku z czym pełnomocnictwo z tą datą wygasło. W rozpatrywanej sprawie przedmiot postępowania dotyczący przyznania zasiłku celowego odnosi się natomiast wyłącznie do praw i obowiązków ściśle związanych z osobą K.M. Wnioskiem z 24 maja 2018 r. C.M. wystąpiła o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnosząc o uchylenie w/w postanowienia i wznowienie postępowania. Podała, że składając wniosek o wznowienie występowała jako osoba umocowana. Wyjaśniła, że wskazując na K.M. określiła adresatkę dotychczasowej decyzji. Nawet po jej śmierci posiadane przez nią umocowanie jest jednak prawidłowe, gdyż jest także pełnomocnikiem następczyni prawnej po zmarłej K.M., tj. swej córki E.Ż., która to jest stroną domagającą się przez nią wznowienia postępowania dotyczącego zmarłej babci. Dnia 3 grudnia 2018 r. (data nadania w urzędzie pocztowym) C.M. – działająca jako pełnomocnik E.Ż. - złożyła do SKO w R. "ponaglenie na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania" przez ten organ w sprawie z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem z [...] maja 2018 r. Zawnioskowała o stwierdzenie bezczynności i przewlekłości z rażącym naruszeniem prawa; zobowiązanie Kolegium do rozpatrzenia sprawy i zarządzenie przyczyn niewyjaśnienia sprawy w terminie. Kolegium pismem z [...] stycznia 2019 r. nr [...] - działając w trybie art. 37 § 8 K.p.a. - poinformowało, że sprawa została załatwiona postanowieniem z [...] grudnia 2018 r. nr [..] (postanowieniem tym Kolegium utrzymało w mocy postanowienie z [...] maja 2018 r.). W dniu [...] stycznia 2019 r. wpłynęła do SKO w R. (nadana 28 grudnia 2018 r. i kierowana do WSA w R.) - skarga E.Ż. (reprezentowanej przez C.M.) na przewlekłe prowadzenie przez ten organ postępowania w przedmiocie wznowienia. Pełnomocnik skarżącej zawnioskowała o stwierdzenie, że Kolegium dopuściło się przewlekłego prowadzenia postępowania oraz że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zwróciła się także o zasądzenie od Kolegium sumy pieniężnej w wysokości 5-krotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w 2017 r. Wskazała, że podanie o wznowienie z 22 czerwca 2017 r. zostało w I instancji zakończone dopiero 15 maja 2018 r., zaś w II – 14 grudnia 2018 r. Kolegium błędnie przyjmowało – co podnoszono w ponagleniach z 1 grudnia 2018 r. i 4 stycznia 2018 r. nierozpatrzonych do obecnej chwili żadnym postanowieniem wymaganym przez art. 37 § 6 K.p.a. – że jest zwolnione od badania sprawy, gdyż akta wypożyczono Ministrowi na użytek prowadzonego przez niego postępowania. Zawiadomienie z 21 lipca 2017 r. było więc nieusprawiedliwione. Natomiast prowadzenie od 22 czerwca 2017 r. do 14 grudnia 2018 r. prostego postępowania, wymagającego tylko oceny, czy potwierdzenie złożenia odwołania uzasadnia (czyni prawdopodobnym), że postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania było obarczone wadą z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., w sposób rażący naruszało zasadę szybkości postępowania określoną w art. 12 K.p.a. oraz przepisy o terminach załatwiania spraw (art. 35 i nast. K.p.a.). W odpowiedzi na skargę Kolegium zawnioskowało o jej oddalenie, wyjaśniając, że w sprawie nie ma zastosowania wskazywany przez stronę art. 37 § 6 K.p.a., lecz art. 37 § 8 K.p.a. Podkreśliło, że sprawa została załatwiona, zaś strona poinformowana o sposobie załatwienia ponaglenia i o wydaniu "decyzji". Kolegium zauważyło, że ponaglenie osiągnęło skutek przewidziany w K.p.a. Tym samym wysuwanie zarzutów w zakresie przewlekłego prowadzenia postępowania stanowi jedynie próbę uzyskania nieuzasadnionej kwoty pieniężnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej P.p.s.a.), kontrola sądu obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Przedmiotem skargi E.Ż. pozostaje zarzucane SKO w R. przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ostatecznym postanowieniem tego organu z [...] lipca 2011 r. nr [...] stwierdzającym uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Burmistrza S. z [...] czerwca 2011 r. nr [...] o odmowie przyznania K.M. zasiłku celowego z tytułu klęski żywiołowej; wobec złożenia wniosku o wznowienie 23 czerwca 2017 r., do jego rozparzenia doszło 16 maja 2018 r. (w tym dniu zostało wydane postanowienie odmawiające wznowienia postępowania), zaś wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy z 24 maja 2018 r. - po złożonym 3 grudnia 2018 r. ponagleniu - załatwiony został postanowieniem z [...] grudnia 2018 r. (postanowieniem tym Kolegium utrzymało w mocy postanowienie z [...] maja 2018 r.). Złożenie wskazanego ponaglenia wyczerpywało ustawowy warunek dopuszczalności wniesienia skargi na przewlekłość, jakim jest wymóg uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 P.p.s.a.). Zgodnie z § 2 tego artykułu, przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie; przesłanki i tryb wnoszenia ponaglenia uregulowane są w art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: K.p.a.), którego § 1 pkt 2 stanowi, że stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). W myśl zaś art. 53 § 2b P.p.s.a., skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Powyższe pozwala w rozpoznawanej sprawie przyjąć dopuszczalność skargi i skuteczność jej wniesienia. W kontekście przywołanego art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a., pod pojęciem przewlekłości postępowania należy rozumieć sytuację, w której organ co prawda podejmuje określone czynności, niemniej nie są to czynności zmierzające do końcowego załatwienia sprawy. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 grudnia 2017 r. I OSK 1039/17 - LEX nr 2454680, z 13 sierpnia 2013 r. II OSK 549/13 - LEX nr 1369030 oraz z 5 lipca 2012 r. II OSK 1031/12 - LEX nr 1228235). Także w doktrynie przyjmuje się, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 K.p.a., ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wydanie 5, Warszawa 2012). Prawne zabezpieczenie realizacji zasady szybkości postępowania stanowią regulacje art. 35 i art. 36 K.p.a. Przepis art. 35 § 1 K.p.a. zawiera ogólne wskazanie, zgodnie z którym organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W myśl § 2 tego artykułu, niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie (także w przypadku zwłoki z przyczyn niezależnych od organu) organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 i 2 K.p.a.). Dokonana w świetle powyższego analiza okoliczności faktycznych sprawy doprowadziła Sąd do uznania, że Kolegium dopuściło się przewlekłości w rozpatrzeniu wniosku skarżącej o wznowienie postępowania. Przede wszystkim uwagę zwraca znaczny upływ czasu (prawie 11 miesięcy) od daty złożenia tego wniosku (23 czerwca 2017 r.) do jego rozparzenia (16 maja 2018 r.). Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, u podstaw tego znalazło się podjęcie przez SKO działań zmierzających do uzyskania "całości akt sprawy" zakończonych postanowieniem z [...] lipca 2011 r. stwierdzającym uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Burmistrza S. z [...] czerwca 2011 r. o odmowie przyznania zasiłku celowego (pismo do Burmistrza z [...] czerwca 2017 r.). W związku z otrzymaną od Burmistrza [...] lipca 2017 r. informacją, iż akta sprawy K.M. wraz z aktami sprawy E.Ż. która odwołała się od decyzji Wojewody P. z [...] lipca 2016 r. Nr [...] zostały przesłane przez ten organ do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, Kolegium dwukrotnie (pismem z 21 lipca 2017 r. i 28 marca 2018 r.) zwracało się do MSWiA o udostępnienie tych akt; w odpowiedzi z 16 sierpnia 2017 r. Minister powołał się na ich brak spowodowany toczącym się postępowaniem sądowym przed WSA w W. i NSA (w związku z jego decyzją z [...] stycznia 2017 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Wojewody P. z [...] lipca 2016 r.), zaś w piśmie z 26 kwietnia 2018 r. poinformował o sądowym stwierdzeniu nieważności swej decyzji wynikającym z braku jego właściwości i przekazaniu akt sprawy celem rozpatrzenia odwołania od decyzji Wojewody do Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej. Po otrzymaniu 7 maja 2018 r. tego ostatniego pisma, SKO postanowieniem z [...] maja 2018 r. odmówiło wznowienia postępowania. Z powyższym wiąże się konieczność dokonania oceny działań SKO z punktu widzenia ich celowości. W tym zakresie należy zauważyć, że wniosek o wznowienie odnosił się do ostatecznego postanowienia SKO z [...] lipca 2011 r. stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania - którymi to aktami Kolegium dysponowało w dacie jego złożenia. Do rozpatrzenia samego tylko wniosku akta administracyjne związane z wydaniem poprzedzającej go decyzji Burmistrza S. z [...] czerwca 2011 r. o odmowie przyznania K.M. zasiłku celowego z tytułu klęski żywiołowej nie były w tej sytuacji niezbędne, zwłaszcza że w jego załatwieniu SKO odmówiło wznowienia postępowania. Analogiczna sytuacja miałaby jednak miejsce w przypadku wydania przez SKO postanowienia o wznowieniu postępowania, gdyż w ramach rozpatrywania zasadności wniosku o wznowienie nie byłoby rozpatrywane jednocześnie odwołanie od decyzji Burmistrza S. z [...] czerwca 2011 r. o odmowie przyznania K.M. zasiłku celowego z tytułu klęski żywiołowej; dopiero dokonywana następczo w wyniku ewentualnego wznowienia postępowania merytoryczna ocena odwołania C.M. (pełnomocnika K.M.) a przez to prawidłowości decyzji organu I instancji wymagałaby dysponowania aktami sprawy stanowiącymi podstawę wydania tej decyzji. W świetle tego trudno nie uznać, że już na tym etapie postępowanie nie było prowadzone przewlekle, w sposób nakierowany na szybkie i sprawne załatwienie sprawy, zwłaszcza że po uzyskaniu w/w pismem z 26 kwietnia 2018 r. informacji od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o przekazaniu akt administracyjnych sprawy do Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, Kolegium nie występując i nie oczekując na te akta rozpatrzyło jednak wniosek o wznowienie z 23 czerwca 2017 r., wydając [...] maja 2018 r. postanowienie odmawiające wznowienia postępowania. Niezależnie od tego, także dalszy etap postępowania administracyjnego zainicjowanego wnioskiem o wznowienie nie był pozbawiony cech przewlekłości. Wobec bowiem złożonego przez C.M. jako pełnomocnika 25 maja 2018 r. (data wpływu do SKO) wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jego załatwienie z całkowicie niewiadomych przyczyn nastąpiło dopiero postanowieniem Kolegium z [...] grudnia 2018 r. i to po uprzednim otrzymaniu 5 grudnia 2018 r. złożonego w związku z tym ponaglenia. Okoliczności te w ocenie Sądu w pełni uzasadniały stwierdzenie na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a., że SKO dopuściło się przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego swym postanowieniem z [...] lipca 2011 r. (pkt 1 sentencji wyroku). Abstrahując od prawidłowości wydanych w tym przedmiocie rozstrzygnięć (nie jest to objęte kontrolą Sądu w ramach skargi na przewlekłość), opisany sposób załatwienia sprawy przez SKO bez wątpienia nie wymagał prawie 1,5-rocznego procedowania, którego zakończenie z uwagi na zaistniały związek czasowy i tak należy uznać za wymuszone wniesionym przez stronę ponagleniem. W sprawie nie wystąpiły żadne uzasadnione przeszkody uniemożliwiające dokonanie tego w o wiele krótszym terminie, a wręcz z zachowaniem ustawowych wymogów określonych w art. 35 K.p.a. W tym zakresie sprawa nie jawiła się jako szczególnie skomplikowana oraz wymagająca zbierania bądź uzupełnienia materiału dowodowego. Jedyną podjętą przez Kolegium czynnością było wystąpienie o akta sprawy organu I instancji, które finalnie SKO z uwagi na rodzaj wydanych rozstrzygnięć samo uznało za zbędne. W tym kontekście działań Kolegium nie można zakwalifikować jako nakierowanych na szybkie i sprawne załatwienie sprawy, co stanowiło nie tylko naruszenie wyrażonej w art. 8 § 1 K.p.a. zasady prowadzenia postępowania przez organy administracji publicznej w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, ale przede wszystkim wynikającej z art. 12 K.p.a. zasada szybkości i prostoty postępowania (zgodnie z § 1 tego artykułu, organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, zaś w myśl jego § 2, sprawy które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie). W konsekwencji - uwzględniając skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania - na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. Sąd stwierdził jednocześnie (pkt 2 sentencji wyroku), że zaistniała w sprawie przewlekłość z uwagi na znaczne i pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia przekroczenie ustawowych terminów załatwienia sprawy miała kwalifikowany charakter rażącego naruszenia prawa (naruszenie takie oznacza stan, w którym bez żadnej wątpliwości i bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty; jest to wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, mająca miejsce w razie oczywistego lekceważenia wniosków strony, jawnego braku woli załatwienia sprawy oraz ewidentnego niestosowania przepisów prawa). W tym zakresie Sąd wziął dodatkowo pod uwagę, że o ile jeszcze na etapie rozpatrywania wniosku o wznowienie SKO zawiadomieniem z 21 lipca 2017 r. poinformowało pełnomocnika wnioskodawczyni o wystąpieniu o akta sprawy do Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji (niezależnie od sygnalizowanego już wyżej braku potrzeby dysponowania na tym etapie postępowania aktami sprawy organu I instancji) oraz że w związku z tym "postępowanie w przedmiotowej sprawie zostanie zakończone w terminie 30 dni od dnia przekazania akt sprawy przez Ministerstwo", to po złożeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i upływie ustawowych terminów jego załatwienia w ogóle - mimo takiego obowiązku - nie zawiadomiło wnioskodawczyni o przyczynach zwłoki i nie wskazało terminu załatwienia sprawy. Zestawienie daty złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, tj. 25 maja 2018 r. z datą jego załatwienia, tj. [...] grudnia 2018 r. świadczy o całkowicie lekceważącym podejściu do kwestii terminów załatwiania spraw, skutkując nieuzasadnionym, kilkukrotnym przekroczeniem miesięcznego terminu przewidzianego w tym celu dla postępowania odwoławczego w art. 35 § 3 K.p.a. Art. 149 § 2 P.p.s.a. stanowi, że sąd w przypadku o którym mowa w § 1 (m.in. uwzględniając skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania), może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (zgodnie z tym przepisem, grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego); taki wniosek o przyznanie od Kolegium sumy pieniężnej został zawarty we wniesionej skardze. Ponieważ działania Kolegium charakteryzowały się ewidentnym naruszeniem przepisów w zakresie obowiązujących terminów załatwienia sprawy, czego w żaden sposób nie usprawiedliwiały podjęte po złożeniu wniosku o wznowienie postępowania działania (a także ich całkowity brak po złożeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy), za zasadne Sąd uznał częściowe uwzględnienie tego wniosku i orzeczenie o przyznaniu od SKO na rzecz skarżącej E.Ż. sumy pieniężnej w kwocie 500 zł (pkt III sentencji wyroku). Decydując o jej wysokości Sąd miał przy tym na uwadze, że E.Ż. jako strona postępowania została przez będącą jej pełnomocnikiem C.M. wskazana w miejsce zmarłej K.M. dopiero we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W ocenie Sądu w/w suma pieniężna będzie stanowiła dla skarżącej adekwatną rekompensatę do zaistniałej przewlekłości i oczekiwania na załatwienie sprawy, do czego ostatecznie doszło po wniesieniu ponaglenia. Podsumowując, uwzględniając skargę na przewlekłe prowadzenie przez SKO postępowania w przedmiocie wniosku o wznowienie postępowania, Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym, gdyż stosownie do art. 119 pkt 4 P.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w tym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.