II SAB/Rz 111/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski /spr./ Sędziowie WSA Paweł Zaborniak AWSA Karina Gniewek - Berezowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi R. Sp. z o.o. z siedzibą w K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy [...] z wniosku R. Sp. z o.o. z siedzibą w K. z dnia 22 grudnia 2021 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy - skargę oddala -

II SAB/Rz 111/22 U z a s a d n i e n i e Przedmiotem skargi R. Spółka z o.o. z siedzibą w K. jest przewlekłość postępowania prowadzonego przez Wójta Gminy [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, 23 grudnia 2021 r. Spółka zwróciła się do Wójta Gminy w [...] z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla przedsięwzięcia pod nazwą: Przebudowa, rozbudowa i nadbudowa budynku przemysłowego o funkcji produkcyjno - magazynowej wraz ze zmianą sposobu użytkowania na budynek warsztatowy z zapleczem administracyjno-socjalnym, budowa wagi najazdowej, budowa podziemnego zbiornika na wody opadowe, budowa placu manewrowego wraz z parkingami, infrastrukturą techniczną, urządzeniami budowlanymi oraz przebudową kolidujących elementów infrastruktury technicznej, w ramach budowy bazy transportowej z zapleczem administracyjno-socjalnym, zlokalizowanej na działce nr [...] obr. [...], przy ul. [...] [...] w S. W dniu 7 lutego 2022 r. Spółka skierowała do Kolegium za pośrednictwem Wójta ponaglenie. Postanowieniem z 24 lutego 2022 r. Kolegium uznało, że organ I instancji dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu oraz zobowiązał organ do załatwienia sprawy, wyznaczając jednocześnie termin do 23 maja 2022 r. 20 kwietnia 2022 r. do Wójta wpłynęła skarga Spółki reprezentowanej przez pełnomocnika (adwokata), w której zarzuciła przewlekłość postępowania prowadzonego przez Wójta pod nr WIŚ.6730.112.2021. Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 35 § 1-3 w zw. z art. 36 § ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.). Wniosła o stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania oraz zobowiązanie organu do wydania decyzji w określonym terminie i stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Spółka przedstawiła w sposób chronologiczny przebieg postępowania administracyjnego począwszy od złożenia wniosku o wszczęcie postępowania, wskazując, że Wójt był zobowiązany wszcząć postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie stosownie do terminów określonych w art. 35 k.p.a., zgodnie z którym załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Zgodnie zaś z art. 61 § 3 k.p.a., datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej, które miało miejsce 22 grudnia 2021 r. Organ dopiero pismem z 1 lutego 2022 r. poinformował, że postępowanie zostało wszczęte 23 grudnia 2021 r., nie informując jednocześnie o przyczynach braku jego rozpoznania w terminie, a działania podejmowane były z opóźnieniem w stosunku do terminów przewidzianych przez przepisy k.p.a. Jednocześnie organ nie poinformował Spółki aby była prowadzona z kimkolwiek korespondencja w tej sprawie oraz nie poinformował o przyczynach braku rozpoznania wniosku w terminie. Wobec bezczynności organu, Spółka 7 lutego 2022 r. skierowała ponaglenie do Wójta, który 18 lutego 2022 r. poinformował Spółkę o przekazaniu przedmiotowego ponaglenia do Kolegium. 23 lutego 2022 r. Wójt poinformował Spółkę o przekazaniu projektu decyzji o warunkach zabudowy do Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego w Warszawie. Wobec sprzeczności z przepisami prawa niektórych zapisów w treści projektowanej decyzji o warunkach zabudowy, Spółka pismem z 8 marca 2022 r. wniosła o usunięcie niezgodnych z przepisami prawa zapisów z treści decyzji podlegającej uzgodnieniu. Wystąpienie do Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z 23 lutego 2022 r. stanowiło jedyne działanie które organ podjął do tego momentu, bowiem wniosek z 8 marca 2022 r. do chwili obecnej nie został rozpoznany. Postanowieniem z 24 lutego 2022 r. Kolegium uznało, że organ I instancji dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu oraz zobowiązał organ do załatwienia sprawy, wyznaczając jednocześnie termin do 22 maja 2022 r. Pomimo upływu przeszło kolejnego miesiąca od wydania postanowienia przez Kolegium decyzja nie została wydana, jak również nie dokonano wykonania postanowienia SKO w jakimkolwiek stopniu, także w odniesieniu do ustalenia osób winnych przewlekłości postępowania. W odpowiedzi na skargę Wójt wniósł o jej oddalenie w całości jako oczywiście bezzasadnej. Analizując przebieg postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie pod kątem zasadności skargi organ wyjaśnił, że wniosek o wydanie decyzji został złożony w Urzędzie Gminy [...] 23 grudnia 2021 r. 1 lutego 2022 r. zawiadomiono strony o możliwości zapoznania się z wnioskiem i wniesienia uwag i zastrzeżeń - termin ten dla ostatniej strony postępowania upłynął 14 lutego 2022 r. Po upływie terminu na zapoznanie się z wnioskiem - 15 lutego 2022 r. dokumenty przekazano urbaniście w celu opracowania analizy urbanistycznej oraz projektu decyzji, które organ I instancji otrzymał 23 lutego 2022 r. Tego samego dnia organ I instancji zwrócił się do Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego w Warszawie o uzgodnienie projektu decyzji, który uzgodniono milcząco 15 marca 2022 r. 11 lutego 2022 r. wnioskodawca złożył ponaglenie w związku z bezczynnością Wójta w sprawie dotyczącej wydania decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, które 18 lutego 2022 r. zostało przekazane do rozpatrzenia do Kolegium, które z kolei postanowieniem z 24 lutego 2022 r. uznało, że organ dopuścił się bezczynności wprowadzonym postępowaniu, stwierdzając równocześnie, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa i wyznaczając dodatkowy termin załatwienia sprawy do 22 maja 2022 r. 16 marca 2022 r. wnioskodawca wystąpił z pismem o korektę niektórych zapisów projektu decyzji. Pismo zostało przekazane do analizy urbaniście, który opracował projekt przedmiotowej decyzji oraz analizę urbanistyczną. Urbanista stwierdził, że zapisy pkt 1 lit. b - funkcja zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zapisy pkt 2 lit. E - warunki w zakresie infrastruktury technicznej zaopatrzenia w wodę, energię elektryczną, odprowadzenie ścieków oraz odprowadzenie wód opadowych są prawidłowe i pozostają bez zmian, określenie powierzchni zabudowy w m2 nie ma żadnego znaczenia dla wielkości projektowanej zabudowy, ewentualne błędy w analizie urbanistycznej nie mają wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, które jest pozytywne dla wnioskodawcy. W dniu wpływu skargi do Wójta (20 kwietnia 2022 r.) sprawa została zakończona wydaniem decyzji z 19 kwietnia 2022 r. o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Zatem Wójt załatwił sprawę w terminie wyznaczonym przez Kolegium w postanowieniu z 24 lutego 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga jest bezzasadna. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: P.p.s.a.), przedmiotem skargi do sądu administracyjnego może być brak działań administracji publicznej w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Z treści przywołanych przepisów P.p.s.a. wynika, że zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postaci - bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Rozpoznawana w niniejszej sprawie skarga dotyczy drugiej z wymienionych form milczenia organu określonych w pkt 1 art. 3 § 2 P.p.s.a. (art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.) i jest dopuszczalna, bowiem przed jej wniesieniem skarżąca Spółka skierował do organu ponaglenie z 7 lutego 2022 r., a sprawa podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej. Celem skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest zobligowanie organu administracji publicznej do podjęcia działań o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a. Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Stosownie do § 1b art. 149 P.p.s.a., Sąd w przypadku o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2 może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Na podstawie § 2 cytowanego przepisu Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Podkreślić należy, że zgodnie z ustanowioną w art. 12 k.p.a. zasadą szybkości postępowania, organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny zostać załatwione bezzwłocznie (§ 2). W myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie zaś sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Zasada szybkości postępowania wyrażona w powyżej przytoczonym przepisie ściśle związana z regulacjami zawartymi w art. 35-38 k.p.a., nie może jednak pozostawać w sprzeczności z obowiązkiem organu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela. Niekiedy może to się wiązać z koniecznością dłuższego prowadzenia postępowania. Wówczas, stosownie do treści art. 36 § 1 k.p.a., organ obowiązany jest zawiadomić o tym strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Na tle niniejszej sprawy Sąd doszedł do przekonania, że działania organu podejmowane w sprawie nie mają charakteru przewlekłego. Zauważyć należy, że wniosek o wszczęcie postępowania wpłynął do organu 23 grudnia 2021 r. i z tym dniem należy wiązać rozpoczęcie biegu terminu do załatwienia sprawy. Przyjmuje się, że załatwienie sprawy o ustaleniu warunków zabudowy powinno nastąpić w terminie dwumiesięcznym o którym mowa w art. 35 § 3 k.p.a., jako sprawy szczególnie skomplikowanej. Wynika to z faktu, że organ nie może jej rozpoznać wyłącznie na podstawie przedłożonych dokumentów, ale jest zobowiązany do sporządzenia analizy urbanistycznej, która jest czynnością czasochłonną oraz do dokonania niezbędnych uzgodnień z organami współdziałającymi. W takiej sytuacji obiektywna ocena sprawy co do zasady prowadzi do wniosku, że organ nie mógłby się zmieścić w terminie miesięcznym. W niniejszej sprawie dwumiesięczny termin załatwienia sprawy upływał 24 lutego 2022 r. Termin ten w następstwie ponaglenia został wyznaczony postanowieniem SKO z 24 lutego 2022 r. do 23 maja 2022 r. Jak wynika z akt, organ nie podjął żadnych czynności od dnia złożenia wniosku do 1 lutego 2022 r. kiedy to zawiadomiono strony o możliwości zapoznania się z wnioskiem i wniesienia uwag i zastrzeżeń i takie działanie nosiło znamiona bezczynności i nie zostało niczym uzasadnione. Jednak rozpoznając niniejszą sprawę Sąd zobligowany jest do oceny całego okresu jaki upłynął od dnia złożenia wniosku o wszczęcie postepowania do dnia wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Dokonując tej oceny miał na względzie, że przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować więc będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Zatem o przewlekłości postępowania przed organem administracji publicznej można mówić wówczas, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice (por. m.in. wyrok WSA w Warszawie z 22 czerwca 2017 r. VIII SAB/Wa 40/17, dostępny na www. orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie przyjmuje się także, że postępowaniem przewlekłym pozostaje postępowanie administracyjne, w którym organ nie podejmuje koniecznych działań procesowych, ewentualnie je podejmuje, niemniej działa w sposób nieskuteczny, co sprawia, że sprawa która mogłaby zostać załatwiona w terminie, w tym w terminie wcześniejszym, nadal pozostaje nierozstrzygnięta. Działanie niesprawne obejmuje przypadki dokonywania przez organ czynności procesowych w ten sposób, że występują pomiędzy nimi nieusprawiedliwione okresy przerw, które w wyniku ich zsumowania prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. Niesprawność, zdaniem Sądu, odnosić należy również do podejmowania czynności nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy, albowiem zasadność czynności podjętych przez organ, obok stopnia zawiłości sprawy i zachowania samej strony, determinuje ocenę, czy czas trwania postępowania przekracza rozsądne granice (por. wyroki NSA: z 18 lipca 2019 Il OSK 533/19, z 27 czerwca 2019 r. Il OSK 1009/19, z 8 maja 2018 Il OSK 1592/17). Powyższe nakłada na sąd rozpoznający skargę na bezczynność lub przewlekłość obowiązek wnikliwego rozważenia sposobu prowadzenia postępowania w tym aspekcie, który wiąże się z przestrzeganiem przez organ zasad szybkości i sprawności postępowania. Jak wskazano wyżej, 1 lutego 2022 r. zawiadomiono strony o możliwości zapoznania się z wnioskiem i wniesienia uwag i zastrzeżeń w trybie art. 61 § 4 k.p.a. w terminie 7 dni licząc od dnia doręczenia zawiadomienia. Termin ten dla ostatniej strony postępowania upłynął 14 lutego 2022 r. Po upływie terminu na zapoznanie się z wnioskiem, zgodnie z oświadczeniem organu, ale nie udokumentowanym w aktach, 15 lutego 2022 r. dokumenty przekazano urbaniście w celu opracowania analizy urbanistycznej oraz projektu decyzji, które organ I instancji otrzymał 23 lutego 2022 r. Tego samego dnia organ I instancji zwrócił się do Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego w Warszawie o uzgodnienie projektu decyzji, który uzgodniono milcząco 15 marca 2022 r. Wpływ na tok postępowania w sprawie miało również złożenia przez skarżącego pisma z 16 marca 2022 r., w którym wnioskodawca wystąpił z pismem o korektę niektórych zapisów projektu decyzji. Pismo zostało przekazane do analizy urbaniście, który opracował projekt przedmiotowej decyzji oraz analizę urbanistyczną. W dniu wpływu skargi do organu I instancji, co miało miejsce 20 kwietnia 2022 r., sprawa została zakończona wydaniem decyzji z 19 kwietnia 2022 r. o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Zatem Wójt załatwił sprawę na miesiąc przed terminem wyznaczonym przez Kolegium w postanowieniu z 24 lutego 2022 r. Sąd nie widzi podstaw, by w okolicznościach sprawy kwestionować tego rodzaju działania organu w kontekście przewlekłego prowadzenia postępowania. Następowały one kolejno po sobie, bez jakichkolwiek przerw i nie stanowiły czynności pozornych, zbędnych, nieistotnych z punktu widzenia rozpoznania sprawy. Działania podejmowane przez organ były konieczne dla wyjaśnienia istoty sprawy. W całościowym ujęciu odcinka czasu od daty wszczęcia postępowania do dnia wydania decyzji, okres ponad miesięcznej bezczynności od 23 grudnia 2021 r. do dnia 1 lutego 2022 r. w załatwieniu sprawy na tle terminowości, zasadności i niezbędności pozostałych czynności podejmowanych przez organ oraz przy uwzględnieniu faktu, że organ załatwił sprawę w terminie ponad miesiąc wcześniejszym niż wyznaczony postanowieniem Kolegium, nie można uznać, że prowadził sprawę przewlekle. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę jako bezzasadną.