II SAB/Po 95/16

Dnia 7 grudnia 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Tomasz Świstak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 7 grudnia 2016 roku sprawy ze skargi B. W. na bezczynność Dyrektora Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w S. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej postanawia : 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić stronie skarżącej kwotę 100,- zł (sto złotych) uiszczonego wpisu od skargi.

Burmistrz Miasta i Gminy W. i (dalej również jako Burmistrz), pismem z dnia 26 sierpnia 2016 r., wystąpił do Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w S. (dalej również jako SP ZOZ) o udostępnienie informacji publicznej poprzez przedstawienie harmonogramu pracy lekarzy nocnej i świątecznej opieki zdrowotnej w maju, czerwcu i lipcu br. Ponadto wnioskodawca zadał pytania: 1. Czy po godzinie 18:00 w dni robocze i całodobowo w dnie świąteczne w SP ZOZ, podczas każdego dyżuru, do dyspozycji pacjentów jest dwóch lekarzy; 2. Czy to prawda, że podczas dyżuru czasem brakuje lekarza, 3. Czy zdarzają się sytuacje, że lekarz dyżuruje jednocześnie w ramach "wieczorynki" i na oddziale szpitalnym? Burmistrz wyjaśnił, iż informacje, których się domaga, mają na uwadze szczególny interes społeczny, bowiem dotyczą ogółu mieszkańców powiatu szamotulskiego. W odpowiedzi na wniosek p.o. Z-ca Dyrektora SP ZOZ w S., pismem z 8 września 2016 r. wyjaśnił, iż harmonogram pracy lekarzy nocnej i świątecznej opieki zdrowotnej zawiera dane lekarzy i z tej przyczyny podlega ochronie jako informacja niejawna. Zapewniono, iż SP ZOZ w S. zapewnia ciągłą gotowość do udzielania świadczeń nocnej i świątecznej opieki zdrowotnej od poniedziałku do piątku, w godzinach od 18:00 do 8:00 dnia następnego oraz w soboty, niedziele i inne dni ustawowo wolne od pracy, w godzinach od 8:00 do 8:00 dnia następnego. Powyższe stanowisko podtrzymano w piśmie z dnia 30 września 2016 r. Burmistrz Miasta i Gminy W. i pismem z dnia 21 października 2016 r. wniósł skargę na bezczynność Dyrektora SP ZOZ w S. w sprawie rozpoznania wniosku o udzielenie informacji publicznej. Strona skarżąca podniosła, iż jej wniosek z 26 sierpnia 2016 r. nie został załatwiony zgodnie z regulacją zawartą w ustawie z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Nie tylko nie udostępniono żądanej informacji, ale również nie wydano decyzji o odmowie jej udostępnienia. Zdaniem strony nieuprawnione są twierdzenia, iż dane osobowe lekarzy udzielający świadczeń w ramach podstawowej opieki zdrowotnej podlegają ochronie. Odpowiadając na skargę Dyrektor SP ZOZ w S. wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko, iż harmonogram pracy lekarzy nocnej i świątecznej opieki zdrowotnej zawiera dane osobowe lekarzy - pracowników zatrudnionych w SP ZOZ, które nie wchodzą w zakres możliwych do udostępnienia informacji publicznych ze względu na prywatność osoby fizycznej, o czym stanowi art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podkreślono, iż z żadnej ustawy za wyjątkiem ustawy z dnia 8 września 2006 r. o Państwowym Ratownictwie Medycznym, zgodnie z którą osoba udzielająca pierwszej pomocy, kwalifikowanej pierwszej pomocy oraz podejmująca medyczne czynności ratunkowe korzysta z ochrony przewidzianej w ustawie z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny (Dz.U. Nr 88, poz. 553, z późn. zm.) dla funkcjonariuszy publicznych. Osobie wykonującej zawód medyczny nie jest przypisywany przymiot funkcjonariusza publicznego lub osoby pełniącej funkcje publiczne. Nadto, wbrew zarzutom skarżącego, Dyrektor SP ZOZ w S. udzielił odpowiedzi na pytania zadane we wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a sprowadzające się do dyspozycyjności lekarzy, podając, iż ciągłość zapewniania świadczeń z zakresu nocnej i świątecznej opieki zdrowotnej jest gwarantowana przez dostateczną ilość lekarzy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje; Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1066 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez ww. sądy obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 p.p.s.a., tj. mających za przedmiot: (1) decyzje administracyjne; (2) postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; (3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; (4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.; dalej w skrócie: "k.p.a.") oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje także bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Wyjaśnić należy, iż w przypadku skarg na bezczynność kontroli sądu poddawany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w określonej formie i w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również to, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną, czy niezawinioną opieszałością organu. W sprawach o udostępnienie informacji publicznej skarga na bezczynność przysługuje nie tylko w przypadku faktycznego "milczenia" (bierności) podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, ale również w sytuacji, gdy podmiot ten stwierdza, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej lub nie podlega udostępnieniu. Zaznaczyć należy, iż przed wniesieniem skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 24.05.2006 r., sygn. akt I OSK 601/05 - dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto do skargi na bezczynność nie mają zastosowania terminy do wniesienia skargi ustalone w przepisach art. 53 p.p.s.a. (zob. postanowienia NSA: z 11.05.2011 r., I OSK 716/11; z 26.05.2011 r., I OSK 857/11 - dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oznacza to, że skarga na bezczynność może być skutecznie wniesiona aż do chwili ustania stanu bezczynności, tj. do chwili załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej poprzez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcie czynności. Podstawowym aktem prawnym regulującym problematykę udzielania informacji publicznej jest ustawa z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2015 r. 2058 ze zm. – dalej w skrócie: "u.d.i.p."), która normuje podstawowe zasady oraz tryby udostępniania tego rodzaju informacji. Jednocześnie ustawa ta wprowadziła definicję legalną "informacji publicznej", przez którą, zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., należy rozumieć "każdą informację o sprawach publicznych". Przyjąć należy, iż informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Art. 6 ustawy u.d.ip. zawiera przykładowe wyliczenia informacji podlegających udostępnieniu na podstawie tej ustawy. I tak, udostępnieniu podlega m.in. informacja o zasadach funkcjonowania podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 (patrz art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p.). Zgodnie z art. 4 ust. 1 zobowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Wątpliwości Sądu, nie budzi iż Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej w S. jest podmiotem, który wykonuje zadania publiczne, jak też dysponuje majątkiem publicznym. Zapewnienie bezpieczeństwa zdrowotnego i warunków zdrowotnych obywateli jest jednym z podstawowych zadań państwa, a waga jaką mu się nadaje podkreśla konstytucyjne prawo każdego do ochrony zdrowia, o którym stanowi art. 68 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Znaczenie, jakie dla realizacji tych zadań mają samodzielne zakłady opieki zdrowotnej, podkreślił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 27 czerwca 2000 r. (K 20/99 OTK z 2000 r. Nr 5, poz. 140 LEX nr 41210) dowodząc, że mając obowiązek realizowania przekazanych im do wykonania zadań publicznych, stanowią zabezpieczenie możliwość realizowania celów publicznych związanych z ochroną zdrowia. Do tych wniosków nawiązuje także ustawa z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (j.t. Dz. U. z 2015 r., poz. 618), sytuując samodzielne zakłady opieki zdrowotnej jako podmioty lecznicze, wykonujące działalność leczniczą w rozumieniu art. 3 ust. 1 ustawy, rozumianą jako udzielanie świadczeń zdrowotnych, nie będące przedsiębiorcą. Z kolei za świadczenie zdrowotne rozumie się działania służące zachowaniu, ratowaniu, przywracaniu lub poprawie zdrowia oraz inne działania medyczne wynikające z procesu leczenia lub przepisów odrębnych regulujących zasady ich wykonywania (art. 2 ust. 1 pkt 10 ustawy). Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, iż informacja dotycząca funkcjonowania publicznego zakładu opieki zdrowotnej w zakresie realizacji publicznych świadczeń ochrony zdrowia stanowi informacje publiczną, a samodzielne zakłady opieki zdrowotnej są zobowiązane do jej udzielenia. Zatem wniosek Burmistrza Miasta i Gminy W. dotyczył informacji publicznej i zastał skierowany do pomiotu zobowiązanego do jej udzielenia na zasadach określony w u.d.i.p. Rozważania wymaga jednak, czy Burmistrza Miasta i Gminy W. i jako organ administracji publicznej jest uprawniony do uzyskania tej informacji w oparciu o przepisy powoływanej ustawy o dostępie do informacji publicznej. Artykuł 61 ust. 1 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. nr 78, poz. 483 ze zm.) przewiduje, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Zakres prawa do informacji określa art. 61 ust. 2 Konstytucji, zgodnie z którym: "Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu". Z kolei ustęp trzeci art. 61 Konstytucji stanowi: "Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa". Z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wynika więc, że dostęp do informacji publicznej przysługuje "obywatelowi". Z kolei art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej dostęp taki przyznaje "każdemu". Kwestia ustalenia kręgu podmiotów uprawnionych do uzyskania informacji publicznej była niejednokrotnie przedmiotem rozważań sądów administracyjnych. W pierwszej kolejności zwrócić należy uwagę na wyrok z dnia 30 stycznia 2014 r., wydanym w sprawie o sygn. I OSK 1982/13 (opubl. na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: "Używając w art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Zwrot "każdy" należy rozumieć jako każdy człowiek lub podmiot prawa prywatnego. Termin "każdy" nie może być inaczej rozumiany, zważywszy na cel i sens ustawy o dostępie do informacji publicznej, przyjętej dla urzeczywistnienia idei transparentności władzy publicznej. Takie rozumienie pojęcia "każdemu" potwierdza stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, zaprezentowane w wyroku z dnia 25 maja 2009 r., o sygn. akt SK 54/08." Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn. akt II SAB/Wa 386/12 (opubl. na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdził: "Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Racjonalny ustawodawca, używając w art. 2 ust. 1 ustawy pojęcia "każdemu", precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Przy czym sformułowanie "każdy" należy rozumieć, jako każdy człowiek (osoba fizyczna) lub podmiot prawa prywatnego". Ten sam Sąd w postanowieniu z dnia 18 lutego 2010 r., sygn. II SAB/Wa 197/09 (opubl. na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) podkreślił, że: "Celem ustawy o dostępie do informacji publicznej jest informowanie obywateli o stanie "spraw publicznych", a nie zdobywanie przez organy administracji publicznej informacji od innych podmiotów. Tak więc, biorąc pod uwagę cel i sens ustawy o dostępie do informacji publicznej, przyjętej przecież dla urzeczywistnienia idei transparentności władzy publicznej, należy wskazać, iż sformułowanie "każdy" oznacza każdego człowieka lub podmiot prawa prywatnego". Podobnie wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Ol 1316/12 (opubl. na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) wyjaśniając, że: "Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej (art. 61 Konstytucji RP). Analiza art. 2 ust. 1 tej ustawy zawierającego pojęcie "każdemu" oznacza, że ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji uprawnienia obywatelskie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na zasadach określonych w tej ustawie. Przy czym słowo "każdy" należy rozumieć jako każdy człowiek (osoba fizyczna) lub podmiot prawa prywatnego". Podzielając powyższe rozważania należy stwierdzić, że przy dokonywaniu wykładni użytego w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP pojęcia "obywatel" oraz użytego w art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej pojęcia "każdy" należy mieć na względzie przede wszystkim cel przepisów dotyczących dostępu do informacji publicznej. Celem tym jest zapewnienie swego rodzaju "społecznej kontroli" nad organami władzy publicznej, transparentności działania tych organów. Prawo do informacji o działalności władz jest ważnym elementem kontroli opinii publicznej nad działalnością podmiotów, którym powierzono wykonywanie zadań publicznych. Nie chodzi przy tym o zawężenie dostępu do informacji publicznej wyłącznie do osób fizycznych posiadających obywatelstwo polskie. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się już pogląd, że omawiane uprawnienie przysługuje także obywatelom innych państw, bezpaństwowcom oraz osobom prawnym i jednostkom organizacyjnym nieposiadającym osobowości prawnej. Nie ma więc żadnych przeszkód, by o informację publiczną ubiegało się np. stowarzyszenie (takiej sytuacji dotyczył przywoływany przez organ w skardze wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 stycznia 2013 roku, sygn. akt I OSK 2244/12 - dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Niemniej jednak zasadne jest przyznanie takich uprawnień wyłącznie podmiotom prawa prywatnego. Termin "każdy", użyty w art. 2 ust. 1 ustawy, nie może odnosić się do organów administracji publicznej, gdyż celem ustawy jest zapewnienie dostępu do informacji o stanie spraw publicznych, a nie umożliwienie organom administracji pozyskiwania informacji od innych podmiotów publicznych lub podmiotów realizujących zadania publiczne, czy też dysponujących majątkiem publicznym. Zgodzić się bowiem należy, że "przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie są narzędziem prawnym, które ma służyć organom administracji publicznej do wzajemnego przekazywania informacji. Tutaj mają zastosowanie przepisy konstytucyjne oraz administracyjne przepisy ustrojowe. Natomiast ustawa o dostępie do informacji publicznej służy społecznej kontroli władzy publicznej przez społeczeństwo." (vide P. Szustakiewicz, Ius Novum z 2010 r., nr 2, s.197). Reasumując stwierdzić należy, iż prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje zatem jedynie obywatelowi i podmiotowi prawa prywatnego. Jest bowiem publicznym prawem podmiotowym, przy wykorzystaniu którego obywatel oraz podmiot zrównany z nim w pozycji prawnej sprawuje kontrolę funkcjonowania organów władzy publicznej. Zatem przedmiotowe prawo przysługuje tylko tym, którzy pozostają poza strukturą organów władzy publicznej dysponujących informacją publiczną (w takim też tonie wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 6 marca 2014 o sygn. akt II S/Kr 132/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 17 lipca 2014 roku, sygn. IV SA/Gl 546/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z 13 listopada 2014 r. o sygn. akt II SA/Gd 591/14 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w postanowieniu z dnia 15 kwietnia 2014 r. o sygn. II SAB/Go 36/14 - wszystkie orzeczenia dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W tej sytuacji uznać należy, iż Burmistrz Miasta i Gminy W. , działając jako organ administracji publicznej, nie był upoważniony do występowania o udzielenie informacji publicznej w trybie powołanej ustawy o dostępie do informacji publicznej, a co za tym idzie, nie był również uprawniony do wniesienia skargi do sądu administracyjnego w tej sprawie. Z tych też przyczyn skargę jako niedopuszczalną należało odrzucić, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 50 p.p.s.a. O zwrocie uiszczonego wpisu od skargi Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Uzupełniająco wyjaśnić należy, iż niniejsze orzeczenie zapadło na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Zgodnie bowiem z art. 119 pkt 4 p.p.s.a skarga może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.