II SAB/Po 84/23

Dnia 31 sierpnia 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska – Tylewicz (spr.) Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 31 sierpnia 2023 roku sprawy ze skargi K. J. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Burmistrza Miasta i Gminy do rozpoznania wniosku z dnia 17 marca 2023 r. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, III. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, IV. zasądza od Burmistrza Miasta i Gminy na rzecz skarżącego kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

K. J. (dalej jako skarżący lub strona) wnioskiem z dnia 17 marca 2023 r. zwrócił się do Burmistrza Miasta i Gminy o udostępnienie poprzez ePUAP informacji publiczne, poprzez nadesłanie: 1. decyzji administracyjnej o warunkach zabudowy wydanej dla działki o identyfikatorze [...] 2. decyzji administracyjnej o warunkach zabudowy wydanej dla działki o identyfikatorze [...] 3. decyzji administracyjnej o warunkach zabudowy wydanej dla działki o identyfikatorze [...] 4. decyzji administracyjnej o warunkach zabudowy wydanej dla działki o identyfikatorze [...], 5. decyzji administracyjnej o warunkach zabudowy wydanej dla działki o identyfikatorze [...], 6. decyzji administracyjnej o warunkach zabudowy wydanej dla działki o identyfikatorze [...], 7. decyzji administracyjnej o warunkach zabudowy wydanej dla działki o identyfikatorze [...], 8. decyzji administracyjnej o warunkach zabudowy wydanej dla działki o identyfikatorze [...]. Pismem z dnia 19 kwietnia 2023 r. organ wskazał, że w odpowiedzi na wniosek z 11 kwietnia 2023 r. (k. [...] akt administracyjnych) udostępnia skany decyzji o warunkach zabudowy. Pismem z 9 czerwca 2023 r. K. J. reprezentowany przez adwokata wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy w przedmiocie rozpoznania jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, podnosząc zarzuty: I. naruszenia art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, z późn. zm., dalej: "u.d.i.p."), poprzez brak rozpoznania wniosku i udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej w terminie 14 dni, względnie postąpienia w sposób wyznaczony przez art. 13 ust. 2, art. 15 lub art. 16 u.d.i.p.; II. art. 14 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 39 oraz art. 391 § 1d ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. -Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, z późn. zm. dalej k.p.a.) poprzez brak dostarczenia skarżącemu odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej za pomocą środków komunikacji elektronicznej (poprzez ePUAP i na konto Skarżącego, z którego wystosowano wniosek), tak jak o to wnosił skarżący, który do dnia wniesienia skargi nie otrzymał odpowiedzi na swój wniosek. Skarżący wniósł o: 1. stwierdzenie bezczynności Burmistrza Miasta i Gminy; 2. zobowiązanie organu do udzielenia odpowiedzi wnioskodawcy w terminie 14 dni albo umorzenie w tym zakresie postępowania, jeżeli po wniesieniu skargi organ rozpozna wniosek skarżącego; 3. zobowiązanie Burmistrza Miasta i Gminy - w przypadku podnoszenia przez niego twierdzenia, iż wysłał "w jakiś sposób" odpowiedź do Skarżącego - do przedłożenia kopii urzędowego poświadczenia doręczenia takiej odpowiedzi, względnie dowodu nadania listu poleconego z odpowiedzią; 4. zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania sądowo-administracyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego i uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Motywując skargę wskazano, że Skarżący składając wniosek z 17 marca 2023 r. nie zrezygnował z doręczenia odpowiedzi zwrotnej w formie elektronicznej, domagając się przygotowania i doręczenia odpowiedzi w formie elektronicznej (przesłanie skanu). Przedmiotem wniosku były niewątpliwie informacje stanowiące informacje publiczne. Skarżący wskazał, że dla pewności nadania i skutecznego doręczenia stronie pisma w określonej dacie, korespondencja winna zostać wysłana przesyłką rejestrowaną za zwrotnym potwierdzeniem odbioru pisma przez adresata, co ma znaczenie w sytuacji takiej, jaka nastąpiła w niniejszym postępowaniu, kiedy adresat kwestionuje odbiór przesyłki. Urzędowe poświadczenie doręczenia, bądź pocztowy dowód doręczenia jest natomiast dokumentem urzędowym, co oznacza, że stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Strona może przeprowadzić dowód przeciwko jego treści, wykazując, że pismo nie zostało jej doręczone w dacie wskazanej w dowodzie doręczenia przesyłki. Wskazano, że skutki niedoręczenia lub wadliwego doręczenia pisma spoczywają na organie administracji. Zdaniem skarżącego organ powinien móc wykazać, że udzielił Skarżącemu informacji publicznej, ale także wykazać, że odpowiedź ta została nadana w urzędzie pocztowym w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Ponadto wskazano, że zasady wymiany informacji, w tym doręczania dokumentów drogą elektroniczną za pośrednictwem platformy ePUAP, określają przepisy u.d.i.p. oraz rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 14 września 2011 r. w sprawie sporządzania i doręczania dokumentów elektronicznych oraz udostępniania formularzy, wzorów i kopii dokumentów elektronicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 180 dalej: "DokElR"). Skarżący podał, że organ mógł skorzystać z doręczenia z tzw. urzędowego poświadczenia doręczenia (UPD) uregulowanym w § 14 DokElR, wtedy dysponowałby potwierdzeniem udzielenia odpowiedzi na wniosek. Skarżący zaprzeczył, aby otrzymał korespondencję od organu z odpowiedzią na wniosek- w szczególności na swój adres w ePUAP. Skarżący podał, że regularnie korzysta z platformy ePUAP i nie ma tam pisma od Burmistrza Miasta i Gminy - Urzędu Miasta i Gminy [...] w tej sprawie. Skarżący wskazał, że przepisy §14 - §16 DokEIR określają, w jaki sposób organ przesyła korespondencję do adresatów za pośrednictwem ePUAP. W ocenie skarżącego nie stanowiłoby o realizacji jego wniosku podniesienie przez organ okoliczności, iż odpowiedź wysłana została listem zwykłym, bez potwierdzenia nadania. Skarżący zaprzeczył by uzyskał awizo informujące o przesyłce od organu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podał, że mając na względzie ponowioną przez organ skuteczną próbę doręczenia odpowiedzi na wniosek skarżącego z dnia 17 marca 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej (przesłany do organu w dniu 11 kwietnia 2023 r.) wniósł o oddalenie skargi i umorzenie postępowania w niniejszej sprawie. Burmistrz wyjaśnił, że pismem z dnia 17 marcu 2023 r. (przesłanym do Urzędu Miasta i Gminy [...] za pośrednictwem platformy ePUAP w dniu 11 kwietnia 2023 r.) skarżący zawnioskował o udostępnienie informacji publicznej w sprawie przesłania ośmiu decyzji o warunkach zabudowy. Odpowiedź na ten wniosek o udostępnienie informacji publicznej została przygotowana w dniu 19 kwietnia 2023 r., a następnie dnia 20 kwietnia 2023 r. wysłana za pośrednictwem platformy ePUAP na skrytkę wnioskodawcy, metodą przedłożenia (UPP). Jest to oferowana przez ePUAP metoda dostarczania pism bez potwierdzenia. Na dowód organ przedłożył wydruki z systemu elektronicznego eDokument2 (w aktach sprawy). Organ zaznaczył, że w ten sam sposób udzielano odpowiedzi na wcześniejsze wnioski o udostępnienie informacji publicznej składane przez K. J. (jak na przykład wniosek o sygnaturze: [...]) i wnioskodawca nie zgłaszał żadnych zastrzeżeń. Burmistrz zaznaczył, że w jego ocenie w normalnych okolicznościach nic nie stało na przeszkodzie, aby wnioskodawca skontaktował się z Urzędem Miasta i Gminy [...], celem wyjaśnienia sprawy wysłania odpowiedzi na jego wniosek o udzielenie informacji publicznej. Biorąc pod uwagę zachowanie ustawowego 14-dniowego terminu udostępnienia informacji publicznej tj. odpowiedzi na wniosek skarżącego z dnia 17 marca 2023 r. (złożony w dniu 11 kwietnia 2023 r.), skarga na bezczynność winna być oddalona. Organ wskazał również, że niezwłocznie po otrzymaniu niniejszej skargi na bezczynność (data wpływu do UMiG [...]: 12 czerwca 2023 r.), Burmistrz Miasta i Gminy ponowił wysyłkę odpowiedzi na wniosek z dnia 17 marca 2023 r. poprzez platformę ePUAP, tym razem stosując metodę doręczenia (UPP) - odpowiedź została wysłana dnia 14 czerwca 2023 r. i odebrana przez skarżacego w dniu 18 czerwca 2023 r. W replice na odpowiedź na skargę wskazano, że skarżący zaprzecza, aby na skrzynce ePUAP otrzymał pismo z 19 kwietnia 2023 r. rzekomo wysłane przez organ w dniu 20 kwietnia 2023 r. za pośrednictwem wskazanej platformy poprzez metodę "bez potwierdzenia", a na dowód czego przedłożył wydruk ze swojej skrzynki ePUAP, gdzie nie ma korespondencji od organu. Skarżący zakwestionował wybór metody doręczenia organu “bez potwierdzenia" wskazując, że odpowiedź organu otrzymał dopiero 14 czerwca 2023 r. W ocenie skarżącego działanie organu świadczy o dorozumianym uznaniu skargi. Podał, że nie miał ani obowiązku ani ochoty kontaktować się z organem w celu zweryfikowania czy udzielono odpowiedzi na jego wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Podkreślono, że przed wniesieniem skargi wnioskowane dokumenty nie zostały mu przesłane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga okazała się częściowo zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej p.p.s.a.), kontrola – o której mowa powyżej – obejmuje m. in. orzekanie w sprawie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Jak wynika zaś z art. 3 § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Do takich zaś spraw należy postępowanie prowadzone w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W rozpoznawanej sprawie K. J. domagał się od organu udostępnienia kopii (skanów) ośmiu decyzji administracyjnych o warunkach zabudowy. Sąd nie ma wątpliwości, że spełniony został zakres przedmiotowy i podmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skarżący był zgodnie z art. 2 u.d.i.p. podmiotem legitymowanym do złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Z kolei Burmistrz jako organ wykonawczy gminy w rozumieniu art. 26 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 40), w myśl art. 4 ust. 1 u.d.i.p., obowiązany jest do udostępniania informacji publicznej jako podmiot wykonujący zadania publiczne. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Z kolei informację publiczną stanowi najogólniej rzecz biorąc każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), a więc z całą pewnością będzie to także informacja o treści wydanych decyzji administracyjnych. O obowiązku udostępnienia tych ostatnich przesądza zresztą wprost art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze u.d.i.p. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Co do zasady, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnymi z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonymi we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). W niniejszej sprawie przedmiotem sporu pozostawała kwestia kiedy organ udzielił K. J. odpowiedzi na jego wniosek. Wniosek skarżącego opatrzony datą 17 marca 2023 r. został nadany i wpłynął do organu 11 kwietnia 2023 r. Jak wynika z akt sprawy w dniu 19 kwietnia 2023 r. została przygotowana odpowiedź na wniosek, obejmująca zanonimizowane kopie decyzji o warunkach zabudowy. Organ przedłożył wydruki z systemu teleinformatycznego eDokument2, z którego wynika również, że 20 kwietnia 2023 r. odpowiedź została do skarżącego nadana i opatrzona określeniem "przedłożenie" (zob. k. [...]-[...] akt administracyjnych). Organ przyznał, że nie dysponuje jednak potwierdzeniem doręczenia ww. pisma, bowiem dopiero po wniesieniu skargi, pismo z dnia 18 czerwca 2023 r. (obejmujące odpowiedź na wniosek skarżącego z 17 marca 2023 r.,) wysłał skarżącemu za potwierdzeniem doręczenia. Skarżący twierdził zaś, że nie otrzymał odpowiedzi na swój wniosek wcześniej niż 18 czerwca 2023 r. a pismo z 20 kwietnia 2023 r. nigdy do niego nie dotarło (zob. replika wraz z załącznikami k. [...]-[...] akt sądowych). Rozstrzygając powyższy spór wskazać trzeba, że zgodnie z art. 3 pkt 20 ustawy z 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 57 ze zm., dalej: "u.i.d.") urzędowe poświadczenie odbioru oznacza dane elektroniczne powiązane z dokumentem elektronicznym doręczonym podmiotowi publicznemu lub przez niego doręczanym w sposób zapewniający rozpoznawalność późniejszych zmian dokonanych w tych danych, określające: a) pełną nazwę podmiotu publicznego, któremu doręczono dokument elektroniczny lub który doręcza dokument, b) datę i godzinę wprowadzenia albo przeniesienia dokumentu elektronicznego do systemu teleinformatycznego podmiotu publicznego - w odniesieniu do dokumentu doręczanego podmiotowi publicznemu, c) datę i godzinę podpisania urzędowego poświadczenia odbioru przez adresata z użyciem mechanizmów, o których mowa w art. 20a ust. 1 albo 2 - w odniesieniu do dokumentu doręczanego przez podmiot publiczny, d) datę i godzinę wytworzenia urzędowego poświadczenia odbioru; Słusznie pełnomocnik skarżącego przywołała w skardze przepisy dotyczące doręczeń elektronicznych, uregulowanych w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z 14 września 2011 r. w sprawie sporządzania i doręczania dokumentów elektronicznych oraz udostępniania formularzy, wzorów i kopii dokumentów elektronicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 180). Zgodnie z § 14 tego rozporządzenia poświadczenie doręczenia jest udostępniane przez system teleinformatyczny podmiotu publicznego w celu umożliwienia podpisania tego poświadczenia przez adresata dokumentu elektronicznego i zawiera: 1) pełną nazwę podmiotu publicznego, który doręcza dokument elektroniczny; 2) pełną nazwę podmiotu, któremu podmiot publiczny doręcza dokument elektroniczny; 3) oznaczenie sprawy; 4) jednoznaczne oznaczenie pisma, którego dotyczy; 5) w przypadku podpisania poświadczenia doręczenia – datę i czas podpisania rozumiane jako data i czas doręczenia dokumentu elektronicznego. Adresat dokumentu elektronicznego, o czym mowa w § 15 tego rozporządzenia, potwierdza jego odebranie przez podpisanie poświadczenia doręczenia kwalifikowanym podpisem elektronicznym albo podpisem potwierdzonym profilem zaufanym ePUAP, albo przez zapewnienie możliwości potwierdzenia pochodzenia oraz integralności danych zawartych w tym poświadczeniu przy użyciu technologii, o których mowa w art. 20a ust. 2 ustawy. Stosownie zaś do § 16 po opatrzeniu poświadczenia doręczenia podpisem elektronicznym system teleinformatyczny służący do obsługi doręczeń bezpośrednio po zakończeniu procesu weryfikacji podpisu elektronicznego adresata: 1) udostępnia adresatowi do pobrania doręczany dokument elektroniczny wraz z podpisanym przez niego poświadczeniem doręczenia; 2) udostępnia organowi doręczającemu podpisane poświadczenie doręczenia. W odniesieniu do dokumentu elektronicznego doręczanego przez podmiot publiczny należy w konsekwencji zadbać o to, aby udostępnić adresatowi poświadczenie doręczenia w celu umożliwienia jego podpisania, co jest zarazem dowodem odbioru korespondencji urzędowej (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 19 marca 2021 r., sygn. akt II SAB/Po 8/21, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu, skoro organ nie doręczył pisma z 20 kwietnia 2023 r. z wykorzystaniem narzędzi informatycznych potwierdzających jego doręczenie skarżącemu, a skarżący zaprzeczył by ww. pismo otrzymał, należało stwierdzić, że Burmistrz Miasta i Gminy dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia 17 marca 2023 r. Organ dopiero po wniesieniu skargi wysłał K. J. odpowiedź na jego wniosek za dowodem doręczenia (UPD). Sąd zgodził się więc ze stroną skarżącą, że w tych okolicznościach ryzyko w zakresie wykazania doręczenia pisma z 20 kwietnia 2023 r. obciążało organ, a skoro nie był w stanie wykazać, iż ww. pismo zostało doręczone zgodnie z wymogami § 14-16 ww. rozporządzenia, to nie można było przyjąć, że organ udostępnił skarżącemu informację publiczną. W tym zakresie więc stawiany zarzut bezczynności okazał się zasadny. Z uwagi na powołane okoliczności należało umorzyć postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku skarżącego z uwagi na udzielenie przez organ informacji w dniu 18 maja 2023 r., a więc już po wniesieniu skargi. (pkt 1 sentencji wyroku). Skoro załatwienie wniosku skarżącego nastąpiło po wniesieniu skargi, a przed dniem wydania wyroku w sprawie, musiało to skutkować umorzeniem postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Zgodnie z ww. przepisem Sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe. Mając na uwadze fakt, że Burmistrz nie dochował terminu z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., zarzut bezczynności należało uznać za uzasadniony (pkt 2 sentencji wyroku). Z kolei oceniając charakter zaistniałej bezczynności – jak tego wymaga art. 149 § 1a p.p.s.a. – Sąd, po analizie całokształtu okoliczności faktycznych sprawy, uznał, że bezczynność nie miała charakteru rażącego (pkt 3 sentencji wyroku), bowiem odpowiedź na wniosek skarżącego została udzielona ze stosunkowo niewielkim opóźnieniem. Sąd wziął pod uwagę, że "rażącym naruszeniem prawa" w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. pozostaje stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (zob. wyrok NSA z 21.06.2012 r., I OSK 675/12, CBOSA). Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca. Przede wszystkim Sąd wziął pod uwagę, że organ podjął próbę udzielenia skarżącemu odpowiedzi w terminie zakreślonym przez u.d.i.p. Nie można wiec zaistniałej bezczynności uznać za rażącą. O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie 4 sentencji wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wysokość wpisu sądowego od skargi w kwocie (100 zł), wynagrodzenie zawodowego pełnomocnika (480 zł) oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł). Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym w składzie trzech sędziów (art. 119 pkt 4 w zw. z 120 p.p.s.a.).