II SAB/Po 82/26

Dnia 20 maja 2026 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Świstak (sprawozdawca) Sędzia WSA Piotr Ławrynowicz po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 maja 2026 roku sprawy ze skargi V. H. na bezczynność Wojewody w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy I. zobowiązuje Wojewodę do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 28 listopada 2024 r. w terminie 60 dni od otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, III. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, IV. oddala skargę w pozostałym zakresie, V. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę 597 zł ( pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W dniu 28 listopada 2024 r. do [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...], Wydziału do Spraw Cudzoziemców wpłynął wniosek V. H., obywatela [...], o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy celem wykonywania pracy. Pismem z 21 lipca 2025 r., nr [...], Wojewoda, powołując się na art. 7, art. 50 i art. 64 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm., dalej: "K.p.a."), art. 105 ust. 1 i 2, art. 106 ust. 1, 1a, 1b i ust. 2 ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 769 ze zm., dalej: "u.c."), a także rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 17 kwietnia 2019 r. w sprawie wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy (Dz. U. z 2019 r., poz. 779, dalej: "rozporządzenie MSWiA z 2019 r."), wezwał stronę do uzupełnienia braków formalnych wskazując na potrzebę przybycia do siedziby Wydziału i złożenie odcisków linii papilarnych 1 sierpnia 2025 r., złożenie oryginału formularza wniosku wypełnionego we wszystkich wymaganych polach i złożenie czytelnego podpisu pod wnioskiem (wniosek w całości jest kopią, nie został podpisany), złożenie czterech aktualnych fotografii, złożenie załącznika nr 1 do wniosku na obowiązującym formularzu, wypełnionego we wszystkich wymaganych rubrykach i czytelnie podpisanego przez podmiot powierzający prace cudzoziemcowi (załącznik nr 1 w całości jest kopią). W dniu 1 sierpnia 2025 r. strona złożyła wniosek wraz z załącznikiem nr 1, a także odcisk linii papilarnych. Jednocześnie pismem z tego samego dnia Wojewoda, powołując się na art. 61 § 1 K.p.a. i art. 108, art. 206 u.c., a także art. 100d ustawy z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (tekst jedn. Dz. U. z 2025 r., poz. 337, dalej: "ustawa o pomocy"), zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego dotyczącego udzielenia zezwolenia na pobyt, informując że w okresie do 30 września 2025 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. W piśmie z 2 grudnia 2025 r., nr [...], Wojewoda, powołując się na art. 42a ust. 1 ustawy o pomocy, art. 10, art. 50 oraz art. 54 § 1 w zw. z art. 75 § 1, art. 61 § 1, art. 77 § 1, art. 79a i art. 7, art. 50, art. 64 § 2 K.p.a., art. 106 ust. 1a i 1b, art. 98 ust. 1, art. 100 ust. 1 pkt 1, art. 114 ust. 1, art. 117 pkt 1 lit. h-j, art. 117a pkt 1-3 u.c., a także rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 25 listopada 2025 r. w sprawie wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy (Dz. U. z 2025 r., poz. 1647, dalej: "rozporządzenie MSWiA z 2025 r."), w pkt 1. wezwał stronę do uzupełnienia braków formalnych przez złożenie załącznika nr 1 do wniosku na obowiązującym od 1 grudnia 2025 r. formularzu, wypełnionego we wszystkich wymaganych rubrykach oraz czytelnie podpisanego przez podmiot powierzający prace cudzoziemcowi (w załączniku nr 1 nie zostało wypełnione oświadczenie na str. 4) - w ciągu 14 dni, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania; w pkt 2. wezwał stronę do uzupełnienia dokumentów niezbędnych do udzielenia zezwolenia - w ciągu 14 dni pod rygorem udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na okres 1 roku. W dniu 12 grudnia 2025 r. strona przesłała załącznik nr 1 do wniosku. Pismem z 12 stycznia 2026 r., nr [...], Wojewoda w oparciu o art. 64 § 2 K.p.a., art. 106 ust. 1a, 1b i ust. 2 u.c. oraz rozporządzenie MSWiA z 2019 r., pozostawił wniosek strony bez rozpoznania. Organ wskazał, że załącznik, który wpłynął do urzędu w dniu 17 grudnia 2025 r., jest nieczytelnie podpisany. W piśmie z 16 stycznia 2026 r. strona złożyła skierowane do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców ponaglenie. W skierowanej do tut. Sądu skardze, ujętej w piśmie z 20 lutego 2026 r., skarżący - reprezentowany przez radcę prawnego - zarzucił naruszenie art. 35 i 36 w zw. z art. 63 § 3 i art. 6 K.p.a. przez działanie przewlekłe i pozostawanie w bezczynności, a także tworzenie wymogów niewynikających z przepisów prawa i w konsekwencji bezpodstawne pozostawienie wniosku bez rozpoznania. Skarżący wniósł o: 1. zobowiązanie Wojewody do wydania decyzji w terminie 60 dni od dnia doręczenia prawomocnego orzeczenia wraz z aktami sprawy. 2. stwierdzenie, że Wojewoda dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania; 3. stwierdzenie, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. zasądzenie grzywny w wysokości 300 zł; 5. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazano, że 1 sierpnia 2025 r. wadliwie poinformowano skarżącego o wszczęciu postępowania, mimo iż w przedłożonym załączniku nr 1 nie zostało wypełnione oświadczenie na str. 4, a więc nie spełniał on wymogów formalnych. W związku z tym pismem z 2 grudnia 2025 r. wezwano skarżącego do złożenia załącznika nr 1 na obowiązującym formularzu, wypełnionego we wszystkich wymaganych rubrykach i czytelnie podpisanego przez podmiot powierzający pracę. W dniu 17 grudnia 2025 r. wpłynął nieczytelnie podpisany załącznik nr 1. W dalszej kolejności organ powołał się na treść art. 106 ust. 1b u.c. i wskazał, że wedle pouczenia zawartego w załączniku nr 1 podpis powinien być pełny - to jest zawierać zarówno imię, jak i nazwisko osoby upoważnionej do reprezentacji podmiotu powierzającego pracę cudzoziemcowi. Podpis pod przedłożonym 17 grudnia 2025 r. załącznikiem nr 1 jest nieczytelny, co uniemożliwia ocenę, czy dokument ten został podpisany przez osobę do tego upoważnioną. W związku z powyższym Wojewoda pismem z 12 stycznia 2026 r. pozostawił rzeczony wniosek bez rozpoznania. Odnosząc się do zarzutów bezczynności organ powołał się także na konieczność zastosowania art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o pomocy, podkreślając występującą nadal w ocenie tego organu sytuację nadzwyczajną i specjalne rozwiązania, których nieodłączną częścią jest zawieszenie biegu terminów w postępowaniach w sprawach legalizacji pobytu. Wojewoda z ostrożności procesowej nie zgodził się z tym, by doszło do rażącego naruszenia prawa, bądź by zachodziły podstawy do nałożenia grzywny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się co do zasady trafna. Na wstępie wskazać trzeba, że niniejsza sprawa rozpoznana została w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm., dalej: "P.p.s.a.") sprawa może być rozpoznana w tym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Jako że skarżący V. H. uczynił przedmiotem zaskarżenia bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę zaistniały podstawy do zastosowania ostatnio przywołanego przepisu. Stosownie do art. 120 P.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Stanowi to odstępstwo od zasady jawnego rozpoznawania spraw, jaka przewidziana została w art. 10 P.p.s.a. Sprawowana przez sądy administracyjne kontrola zgodności z prawem działalności administracji publicznej, w świetle regulacji art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Środki dyscyplinujące, jakie pozostają w zakresie kompetencji Sądu w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy, określa w pierwszej kolejności art. 149 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którym w sytuacji takiej sąd: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie w myśl art. 149 § 1a P.p.s.a. sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przepis art. 149 § 2 P.p.s.a. stanowi z kolei, że sąd - w przypadku, o którym mowa w § 1 - może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 cytowanej ustawy lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Jak przewiduje powołany tam art. 154 § 6 P.p.s.a. grzywnę wymierza się do wysokości 10-krotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Istota sporu do jakiego doszło na gruncie kontrolowanej sprawy sprowadza się do stwierdzenia, czy Wojewoda prawidłowo pismem z 12 stycznia 2026 r., nr [...], pozostawił bez rozpoznania - w oparciu o art. 64 § 2 K.p.a. - wniosek skarżącego złożony 28 listopada 2024 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy celem wykonywania pracy. Organ ten uznał bowiem, że skarżący nie wypełnił wezwania z 2 grudnia 2025 r., przedstawiając w odpowiedz na to wezwanie "nieczytelnie podpisany" załącznik nr 1. Zgodnie z art. 64 K.p.a. jeżeli w podaniu nie wskazano adresu wnoszącego i nie ma możności ustalenia tego adresu na podstawie posiadanych danych, podanie pozostawia się bez rozpoznania (§ 1). Jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż 7 dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania (§ 2). W uchwale z 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13 (ONSAiWSA z 2014 r. nr 1, poz. 2, dostępna także w CBOSA na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl), Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że na pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 K.p.a.) przysługuje skarga na bezczynność organu stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. NSA wskazał, że z bezczynnością organu mamy do czynienia nie tylko w przypadku, gdy pomimo upływu terminu sprawa nie jest załatwiona, ale również w przypadkach, gdy organ odmawia jej rozpoznania lub załatwienia, bo mylnie sądzi, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej. W przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem kontroli sądowej nie jest określony akt lub czynność organu administracji publicznej, spośród wymienionych w przepisach art. 3 § 2 pkt 1 – 4a P.p.s.a., lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Prowadzi to do wniosku, że organ prowadzący postępowanie, który pozostawia podanie bez rozpoznania z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa (mimo że nie zaszły przesłanki wskazane w art. 64 § 2 K.p.a.), pozostaje w bezczynności, ponieważ bezzasadnie uchyla się od rozpoznania sprawy i wydania decyzji. W ocenie Sądu w realiach kontrolowanej sprawy skorzystanie przez Wojewodę z art. 64 § 2 K.p.a. i pozostawienia wniosku skarżącego bez rozpoznania było nieuprawnione, co przesądza o konieczności uznania, iż organ ten pozostaje w bezczynności, bezzasadnie odmawiając skarżącemu załatwienia sprawy. Od razu wyjaśnić przy tym należy, że właściwa jest kwalifikacja zaistniałej sytuacji właśnie w kategorii bezczynności Wojewody, a nie jakby chciał tego skarżący także w kategorii przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ. Podstawowe znaczenie dla sprawy ma bowiem, to czy ów organ prawidłowo pozostawił wniosek skarżącego bez rozpoznania, a nie ocena tego, czy czynności podejmowane przez ten organ były opieszałe i następowały w znacznych odstępach czasu. Sąd nie jest zresztą związany przyjętą przez stronę skarżącą w skardze kwalifikacją wskazującą na to, że w sprawie wystąpiła bezczynność bądź przewlekłość postępowania. Sąd stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Dokonując rozgraniczenia zakresu skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania należy mieć przede wszystkim na uwadze cel wprowadzenia obu tych instytucji w odniesieniu do podstawowego zadania sądownictwa administracyjnego, jakim jest ochrona praw podmiotowych jednostki, w tym prawa do rozstrzygnięcia sprawy w rozsądnym terminie. Stąd decyzję dotyczącą tego, czy w danej sprawie istnieje stan bezczynności organu, czy stan przewlekłości prowadzonego postępowania podejmuje sąd (por. wyrok NSA z 29 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 2521/13, z 4 września 2015 r., sygn. akt II OSK 3141/14, CBOSA). Wymogi formalne wniosku, jaki został złożony przez skarżącego wynikają przede wszystkich z regulacji art. 106 ust. 1-1b u.c. Dla kontrolowanej sprawy znaczenie mają zwłaszcza dwa ostatnie przepisy z tej grupy. Wynika z nich, że cudzoziemiec ubiegający się o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę składając wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy dołącza do niego wypełniony przez podmiot powierzający pracę cudzoziemcowi załącznik zawierający: 1) informacje dotyczące podmiotu powierzającego pracę cudzoziemcowi i pracodawcy użytkownika: a) nazwę lub imię i nazwisko, b) adres siedziby lub miejsce zamieszkania, c) podstawę prawną działalności, nazwę rejestru i numer wpisu w rejestrze, a w przypadku osób fizycznych nieprowadzących działalności gospodarczej - nazwę dokumenty tożsamości, serię i numer, d) numer PESEL, e) numer REGON; 2) informacje na temat pracy, która ma być powierzona cudzoziemcowi: a) stanowisko lub rodzaj pracy, aa) zawód, zgody z klasyfikacją zawodów i specjalności na potrzeby rynku pracy, b) miejsce wykonania pracy, c) podstawę prawną wykonywania pracy, d) wymiar czasu pracy, e) wysokość wynagrodzenia, f) zakres podstawowych obowiązków na stanowisku pracy, g) okres, na jaki podmiot powierzający pracę cudzoziemcowi lub pracodawca użytkownik chce powierzyć cudzoziemcowi wykonywanie pracy; 3) oświadczenie podmiotu powierzającego pracę cudzoziemcowi, pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń, w przedmiocie niekaralności za przestępstwa i wykroczenia, o których mowa w art. 117 pkt 1 (art. 106 ust. 1a u.c.). W przypadku podmiotu powierzającego pracę cudzoziemcowi będącego osobą prawną albo jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, oświadczenie, o którym mowa w ust. 1a pkt 3, składa osoba działająca w imieniu i na rzecz tego podmiotu (art. 106 ust. 1b u.c.). Ostatnio przywołane regulacje zostały znowelizowane z dniem 1 czerwca 2025 r. na mocy art. 96 pkt 2 i pkt 8 ustawy z 20 marca 2025 r. o warunkach dopuszczalności powierzania pracy cudzoziemcom na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2025 r., poz. 621), jednak w świetle art. 106 tej ustawy przyjęto zasadę bezpośredniego działania nowego prawa, a więc do postępowań w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę wszczętych i niezakończonych przed tym dniem stosuje się przepisy u.c. w brzmieniu nadanym tą ustawą nowelizującą. Nota bene, warto zauważyć, że tego samego dnia u.c. została znowelizowana także na mocy art. 1 ustawy z 24 kwietnia 2025 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2025 r., poz. 619), która w art. 20 ust. 1 przyjęła już jednak zasadę kontynuacji, to jest stosowania do postępowań wszczętych i niezakończonych przepisów dotychczasowych. W art. 107 u.c. przewidziano delegację dla ministra właściwego do spraw wewnętrznych do określenia m.in. wzoru formularza wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy, o którym mowa w art. 106 ust. 1, jak i wzoru załączników do tego wniosku, o których mowa w art. 106 ust. 1a i 1c-1e (zob. ust. 1 pkt 1 i 1a tego artykułu). Na mocy ujętej tam delegacji ustawowej Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał rozporządzenie z 25 listopada 2025 r. w sprawie wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy. Skarżący w wezwaniu z 2 grudnia 2025 r. został zobowiązany do przedstawienia załącznika nr 1 do wniosku właśnie zgodnie z wzorem określonym w załączniku nr 2 do rozporządzenia MSWiA z 2025 r. Z uwagi na wyrażoną w art. 106 ustawy nowelizującej z 20 marca 2025 r. zasadę bezpośredniego działania nowego prawa, jak i brak przepisów przejściowych w rozporządzeniu MSWiA z 2025 r., samo to wezwanie - w zakresie w jakim nie zobowiązano w nim skarżącego do przedstawienia załącznika nr 1 do wniosku według wzoru określonego uprzednio obowiązującym rozporządzeniem MSWiA z 2019 r. - nie budzi zastrzeżeń tut. Sądu. Nie można już jednak zgodzić się z konsekwencjami jakie Wojewoda wyciągnął wobec skarżącego z okoliczności przedstawienia przez niego wymaganego w wezwaniu załącznika nr 1 do wniosku, a który zdaniem organu został "nieczytelnie podpisany". Wojewoda wykazał się w tym względzie nadmiernym formalizmem. W orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się uwagę na to, że naniesienie nieczytelnego podpisu nie oznacza braku podpisu. Ustawodawca nie zdefiniował podpisu, natomiast w judykaturze przyjmuje się, iż podpisem jest znak odręczny określonej osoby, noszący indywidualne i powtarzalne cechy, pozwalające odróżnić go od innych oraz umożliwiające identyfikację osoby podpisującego oraz zbadanie autentyczności podpisu. Nie oznacza to jednak, że musi być czytelny, czyli łatwy do odczytania. Złożenie nieczytelnego podpisu na spornym załączniku nie oznacza, że brak formalny nie został uzupełniony (zob. wyrok NSA z 6 grudnia 2023 r., sygn. akt II OSK 666/23, CBOSA). Nota bene, ustanowiony rozporządzeniem MSWiA wzór formularza załącznika nr 1 do wniosku nie wskazuje na to, by podpis pod nim składany miał być czytelny, bądź by miał zawierać pełne imię i nazwisko. Zawiera on wyłącznie wskazanie: "Data i podpis podmiotu powierzającego pracę cudzoziemcowi (imię i nazwisko)", a dalej: "(podpis – imię i nazwisko)". Abstrahując w tym miejscu od tego, czy tak poczynione zastrzeżenia na urzędowym formularzu pisma mogą być w ogóle odczytywane jako: "inne wymagania ustalone w przepisach prawa", o których stanowi art. 64 § 2 K.p.a., z zastrzeżeń tych nie wynika, by składany podpis miał być czytelny, jak chce tego Wojewoda, lub by miał on zawierać pełne imię i nazwisko. Intepretując ujęty tam wymóg nie można nie zwrócić uwagi na funkcje podpisu. Otóż wymóg złożenia podpisu na podaniu lub załączniku ma dwa podstawowe cele. Po pierwsze, pełni funkcję identyfikującą osobę, która złożyła podpis. Organ musi bowiem mieć możliwość ustalenia, kto podpisał podanie. Identyfikacja ta następuje przez wskazanie imienia i nazwiska. Dla spełnienia tego wymogu nie ma znaczenia, czy wskazanie imienia oraz nazwiska nastąpiło własnoręcznie, czy też maszynowo lub w inny sposób. Po drugie, wymóg własnoręcznego podpisu pełni funkcję weryfikacyjną w razie powstania wątpliwości co do autentyczności podpisu. Wymóg ten pozwala ocenić przez biegłego z zakresu badania pisma ręcznego, powołanemu np. w postępowaniu karnym, czy dany podpis został rzeczywiście złożony przez daną osobę. Dla wypełnienia tej funkcji podpis nie musi być czytelny, a tym bardziej nie musi obejmować pełnego imienia i nazwiska. Kluczowe jest natomiast, by podpis taki był podpisem zwykle używanym przez daną osobę w obrocie (por. wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SAB/Wa 7/19, niepubl.). W orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, że zasadniczo podpis powinien obejmować co najmniej nazwisko. Nie jest jednak konieczne, by było to nazwisko w pełnym brzmieniu, gdyż dopuszczalne jest jego skrócenie, nie musi ono być także w pełni czytelne. Podpis nieczytelny powinien jednak być złożony w formie zwykle używanej przez daną osobę (por. np. wyrok NSA z 24 sierpnia 2016 r., sygn. akt II FSK 2145/14, CBOSA). W ocenie Sądu podpis złożony pod przesłanym w odpowiedzi na wezwanie z 2 grudnia 2025 r. załącznikiem nr 1 do wniosku spełnia minimalne wymogi do zakwalifikowania go jako podpis. Podpis ten spełnia powyżej wskazane funkcje, to jest pozwala na zidentyfikowanie osoby, która go złożyła, jak i umożliwia weryfikację jego autentyczności, w razie powstania w tym względzie wątpliwości. Zauważyć przede wszystkim trzeba, co umknęło Wojewodzie, iż nie był to pierwszy załącznik nr 1, jaki został przez skarżącego złożony do sprawy. Poprzedni - złożony jeszcze według wzoru określonego rozporządzeniem MSWiA z 2019 r. - wprawdzie nie był wypełniony w całości, co przyczyniło się do wezwania z 2 grudnia 2025 r., jednak zawarty był pod nim podpis, który nie wzbudził żadnych zastrzeżeń organu. Pod wówczas złożonym podpisem odręcznie podano imię i nazwisko osoby go składającej, a także przyłożono pieczątkę spółki, którą osoba ta ma reprezentować. Tymczasem podpis pod załącznikiem nr 1 do wniosku przesłanym w odpowiedzi na wezwanie z 2 grudnia 2025 r. jest dostatecznie zbliżony do podpisu złożonego na tym uprzednio przedstawionym załączniku, by stwierdzić, że jest to podpis zwykle używany przez tę samą osobę. Wszystkie te okoliczności powodują, iż wszelkie funkcje tego podpisu są zachowane, a Wojewoda bezzasadnie uznał, że ten brak formalny nie został skutecznie uzupełniony. Na koniec tej części uwag zauważyć jeszcze trzeba, że nie jest uzasadnione odwoływanie się przez Wojewodę do regulacji art. 100d ustawy o pomocy. Wyjaśnić trzeba, że 15 kwietnia 2022 r. weszła w życie regulacja ingerująca w bieg terminów załatwiania spraw dotyczących legalizowania pobytu cudzoziemców na terytorium RP, wprowadzona ustawą z 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r. poz. 830). Mocą art. 1 pkt 44 tej ustawy nowelizującej dodano do ustawy o pomocy m.in. art. 100c w brzmieniu: "1. W okresie do 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących: 1) udzielenia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, 2) zmiany: a) zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, b) zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji, 3) cofnięcia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej - w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. 2. Czynności dokonane w okresie, o którym mowa w ust. 1, w postępowaniach w sprawach, o których mowa w ust. 1, są skuteczne. 3. W okresie, o którym mowa w ust. 1: 1) przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się; 2) organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. 4. Zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki.". Następnie cytowana powyżej treść art. 100c ustawy o pomocy została "prolongowana" na kolejny okres w dodanym 28 stycznia 2023 r., z mocą wsteczną od 1 stycznia 2023 r., przepisie art. 100d (zob. art. 1 pkt 32 ustawy z 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2023 r. poz. 185). W swym pierwotnym brzmieniu art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy przewidywał zawieszenie biegu terminów do 24 sierpnia 2023 r. Kolejne nowelizacje przedłużały ten okres. W dniu 27 czerwca 2023 r. został o przedłużony do 4 marca 2024 r. (art. 12 pkt 5 ustawy z 14 kwietnia 2023 r. o zmianie nazw uczelni służb państwowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Policji, ustawy o Straży Granicznej, ustawy o Państwowej Straży Pożarnej oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2023 r., poz. 1088), w dniu 22 lutego 2024 r. do 30 czerwca 2024 r. (art. 1 pkt 1 ustawy z 9 lutego 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych oraz ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych, Dz. U. z 2024 r., poz. 232), w dniu 1 lipca 2024 r. do 30 września 2025 r. (art. 1 pkt 3 ustawy z 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2024 r., poz. 854, dalej: "ustawa nowelizująca z 15 maja 2024 r."), zaś w dniu 30 września 2025 r. doszło do jego przedłużenia do 4 marca 2026 r. (art. 10 pkt 1 ustawy z 12 września 2025 r. o zmianie niektórych ustaw w celu weryfikacji prawa do świadczeń na rzecz rodziny dla cudzoziemców oraz o warunkach pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, Dz. U. z 2025 r., poz. 1301, dalej: "ustawa nowelizująca z 12 września 2025 r."). Obecnie termin obowiązywania omawianych przepisów został przedłużony do 4 marca 2027 r. (zob. art. 17 pkt 50 ustawy z 23 stycznia 2026 r. o wygaszeniu rozwiązań wynikających z ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz o zmianie niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2026 r., poz. 203, dalej: "ustawa o wygaszeniu", który to przepis wszedł w życie 5 marca 2026 r.). Aktualnie, m.in. w wyrokach z 19 maja 2025 r., sygn. akt II OSK 2921/24, II OSK 2498/24, II OSK 2737/24 i 2926/24, w wyroku z 28 maja 2025 r., sygn. akt II OSK 2945/24, w wyroku z 12 czerwca 2025 r., sygn. akt II OSK 3096/24, a także w wyrokach z 26 czerwca 2025 r., sygn. akt II OSK 2234/24 i II OSK 2243/24, Naczelny Sąd Administracyjny zaprezentował stanowisko, w którym dokonał rozproszonej kontroli konstytucyjności ustaw. Zdaniem NSA należało odmówić zastosowania art. 1 pkt 3 ustawy nowelizującej z 15 maja 2024 r. w zakresie, w jakim przedłużono do 30 września 2025 r. obowiązywanie zawieszenia terminu do załatwienia spraw wymienionych w art. 100d ustawy o pomocy - jako niezgodnego z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Z jednej strony NSA podkreśla, że w utrwalonym i jednolitym orzecznictwie przyjmuje się, iż wykładnia art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy nie narusza zasady proporcjonalności i efektywności ze względu na jedynie epizodyczny (czasowy) charakter tych regulacji, których wprowadzenie do ustawy spowodowane było kryzysem migracyjnym, związanym z rozpoczęciem przez Rosję działań zbrojnych na terytorium Ukrainy, a zatem sytuacją nadzwyczajną. Sąd argumentował, że czasowe ograniczenie prawa do sądu (i to tylko w wąskim zakresie, tj. dotyczącym skarg na bezczynność oraz przewlekłość w sprawach zezwoleń na pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej - zob. art. 100c ust. 4 i art. 100d ust. 4) trafnie uznawane jest za uzasadnione sytuacją kryzysową związaną z masowym napływem wysiedleńców z Ukrainy w związku z wojną rozpoczętą w dniu 24 lutego 2022 r. Zarazem z drugiej NSA wskazywał na to, że jednak każdorazowo należy dokonywać wykładni powyższych przepisów właśnie przez pryzmat tych wyjątkowych okoliczności, o ile miały one miejsce w dacie rozstrzygnięcia przez sąd I instancji. NSA zastrzegał bowiem, że konieczne jest, by sformułowane powyżej oceny dotyczące dopuszczalnego, proporcjonalnego ograniczenia prawa do sądu, zostały poczynione z uwzględnieniem nadzwyczajnych okoliczności aktualnych na dzień oceny bezczynności lub przewlekłości. Sygnalizowano zatem wprost, że ewentualna istotna zmiana tych okoliczności może doprowadzić do odmiennej oceny spełnienia przesłanki niezbędności wprowadzenia ograniczeń przewidzianych w art. 100d ustawy o pomocy. Rozwiązania legislacyjne uwarunkowane nadzwyczajnymi okolicznościami mogą bowiem być uznane za proporcjonalne tylko wówczas, gdy trwają te okoliczności. Wymóg niezbędności ograniczeń stanowi, obok przesłanek przydatności i proporcjonalności sensu stricto, nieodzowny element testu proporcjonalności (zob. np. wyrok TK z 22 września 2005 r., sygn. akt Kp 1/05, OTK-A 2005/8/93). Konkluzja ta koresponduje również z ogólną zasadą prawa cessante ratione legis, cessat lex ipsa (gdy ustaje przyczyna, dla której wydano ustawę, traci moc sama ustawa). Zdaniem NSA miała miejsce istotna zmiana okoliczności, gdyż ponad dwuletni okres - od 15 kwietnia 2022 r. do 30 czerwca 2024 r. - należało uznać za wystarczający do zapewnienia przez państwo (administrację rządową) rozwiązań pozwalających na terminową obsługę wniosków pobytowych. Problem bezczynności lub przewlekłości prowadzenia postępowań w określonej kategorii spraw mający swoje źródło w liczbie tych spraw powinien być rozwiązywany przez dostosowanie organizacyjne i kadrowe organów do bieżących potrzeb. Rozwiązanie tej kwestii nie powinno natomiast polegać na wielokrotnym prolongowaniu obowiązywania regulacji ograniczającej przysługujące cudzoziemcom uprawnienia i środki prawne (art. 100d ustawy o pomocy). Tym bardziej, że chodzi w tym przypadku o regulację szczególną, która w swoim założeniu miała mieć jedynie epizodyczny charakter. Wielokrotne przedłużanie obowiązywania przepisów epizodycznych może bowiem prowadzić do sytuacji, w której w dłuższej perspektywie stanowią one nie tylko "szczególne" - dopuszczalne ze względu na wyjątkowe okoliczności, lecz stałe ograniczenie praw, w tym również prawa do sądu. Takie rozwiązanie należy zaś ocenić krytycznie nie tylko przez pryzmat art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, lecz również z punktu widzenia konstytucyjnej zasady pewności prawa wywodzonej z art. 2 Konstytucji RP. W konsekwencji NSA uznał, że nadzwyczajne okoliczności, o których mowa powyżej, nie mogły stanowić podstawy do kolejnego - czwartego z rzędu - przedłużenia obowiązywania art. 100d ustawy o pomocy po dniu 30 czerwca 2024 r. W związku z tym w ramach tzw. rozproszonej kontroli konstytucyjności ustaw odmówił zastosowania art. 1 pkt 3 ustawy nowelizującej z 15 maja 2024 r. w zakresie, w jakim przedłużono do 30 września 2025 r. obowiązywanie zawieszenia terminu do załatwienia spraw wymienionych w art. 100d ustawy o pomocy, jako niezgodnego z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. NSA uznał, że wystąpiła sytuacja oczywistej sprzeczności przepisu ustawy z przepisem rangi konstytucyjnej w odniesieniu do art. 100d ust. 1-4 ustawy o pomocy w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą w zestawieniu z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Rozwiązanie ustawowe zawarte w art. 100d ust. 1-4 ustawy o pomocy w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, w świetle którego cudzoziemiec nie może skorzystać z prawa domagania się (realnej) ochrony sądowej w sytuacji istniejącej opieszałości-bezczynności bądź przewlekłego działania organu jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą prawa do sądu. Trzeba mieć zatem na uwadze, że NSA stwierdził, iż niezgodność art. 100d ustawy o pomocy z konstytucyjną zasadą prawa do sądu zaktualizowała się po dniu 30 czerwca 2024 r. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela zaprezentowany pogląd NSA, bowiem pozwala on na urzeczywistnienie zasad konstytucyjnych w ramach wymiaru sprawiedliwości, w tym prawa do sądu. Prowadzi to do konieczności - w realiach rozpatrywanego przypadku - odmowy zastosowania art. 1 pkt 3 ustawy nowelizującej z 15 maja 2024 r., art. 10 pkt 1 ustawy nowelizującej z 12 września 2025 r., a także art. 17 pkt 50 ustawy o wygaszeniu w zakresie, w jakim przedłużono w nich odpowiednio do 30 września 2025 r., 4 marca 2026 r. i 4 marca 2027 r. obowiązywanie okresu zawieszenia biegu terminu do załatwienia spraw wymienionych w art. 100d ustawy o pomocy, jako niezgodnych z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Zresztą zastosowanie tych regulacji, a w dalszej perspektywie także art. 100d ust. 3 pkt 1 i ust. 4 ustawy o pomocy, zamykałoby skarżącemu drogę do sądu celem zakwestionowania nie bezczynności, w której organ w taki czy inny sposób zwleka z rozstrzygnięciem sprawy, lecz bezczynności, w której organ ten uważa, że rozstrzygnięcie to w ogóle nie powinno nastąpić z uwagi na jej formalne zakończenie - pozostawienie wniosku bez rozpoznania. Wynikającej stąd konstatacji nie może zmienić argumentacja przedstawiona przez Wojewodę w odpowiedzi na skargę. Reasumując uznać trzeba, że Wojewoda bezzasadnie pozostawił wniosek skarżącego bez rozpoznania, czym naruszył art. 64 § 2 K.p.a., a co uzasadnia zobowiązanie tego organu do rozpoznania tego wniosku w terminie 60 dni od otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, a także do stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności, o czym orzeczono na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 P.p.s.a. odpowiednio w pkt I. i pkt II. sentencji wyroku. Sąd uznał zarazem, że stwierdzony stan bezczynności nie miał miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzekł w pkt III. sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. Kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Za rażące naruszenie prawa zostanie bowiem uznane naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy (por. np. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2019 r. sygn. akt II OSK 197/19, CBOSA). Takich cech nie nosi natomiast postępowanie Wojewody. Organ ten wprawdzie błędnie zakwalifikował czynność skarżącego, jako niewypełniającą wezwania do usunięcia braków formalnych wniosku z 2 grudnia 2025 r., pozostawiając wniosek bez rozpoznania, lecz nie postąpił przy tym w sposób oczywiście sprzeczny z obowiązującymi przepisami prawa, a wadliwe działanie organu nie było wyrazem lekceważenia praw strony postępowania, lecz jedynie błędnej wykładni i zastosowania przepisów dotyczących wymogów formalnych jakie winien spełniać wniosek inicjujący postępowanie. Sąd nie doszukał się także uzasadnionych podstaw do tego by uwzględnić wniosek skarżącego o wymierzenie Wojewodzie grzywny, co spowodowało oddalenie skargi w pozostałym zakresie, jak orzeczono w pkt IV. sentencji wyroku. Znajdujący w tym względzie zastosowanie art. 149 § 2 P.p.s.a. ma charakter uznaniowy. Sąd stoi na stanowisku, że brak uznania, iż organ administracji publicznej dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania o charakterze rażącym, nie uzasadnia zastosowania tak drastycznych środków dyscyplinujących. Suma pieniężna czy grzywna, o których mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a., są środkami dyscyplinująco-represyjnymi o charakterze dodatkowym, które powinny być stosowane z rozwagą, a więc w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Odnosić je należy do sytuacji, gdy oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że działania te noszą znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, co stanowi zaprzeczenie zasady demokratycznego państwa prawnego, a jednocześnie nadal pozostaje obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (zob. np. wyrok NSA z 28 lipca 2020 r., sygn. akt II GSK 127/20, CBOSA). O kosztach postępowania postanowiono w pkt V. sentencji na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. zasądzając łączną kwotę 597 zł, na którą składają się: - 480 zł tytułem wynagrodzenia radcy prawnego (por. § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych, tekst jedn. Dz. U. z 2026 r., poz. 118), - 17 zł uiszczone tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, a także - 100 zł tytułem uiszczonego wpisu.