II SAB/Po 81/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jan Szuma Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi M. F. na przewlekłość i bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. w przedmiocie sprawdzenia legalizacji budynku mieszkalnego I. umorzyć postępowanie w zakresie zobowiązania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. do załatwienia prowadzonej przez ten organ sprawy [...], II. stwierdzić, że organ dopuścił się bezczynności w zakresie załatwienia sprawy wskazanej w pkt I, III. stwierdzić, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, IV. oddalić skargę w pozostałym zakresie, V. zasądzić od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. na rzecz strony skarżącej kwotę 340 zł (trzysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Pismem z dnia 7 lutego 2022 r., nadanym w dniu 10 lutego 2022 r., M. F. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. (dalej powoływany także jako "PINB w T. ") oraz przewlekłe prowadzenie przez ten organ postępowania w sprawie sprawdzenia zgodności z prawem budynku mieszkalnego stanowiącego własność J. K., zlokalizowanego w B. , ul. [...], która to sprawa toczy się pod numerem [...] Skarżący wniósł o stwierdzenie, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa, wyznaczenie organowi ostatecznego terminu do załatwienia sprawy, wymierzenie organowi grzywny z uwagi na naruszenie przepisów prawa i przyznanie na rzecz skarżącego od organu sumę pieniężną (wysokość do uznania sądu) z tytułu niezałatwienia sprawy w terminach określonych przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego jako odszkodowanie za przewlekłość lub bezczynność organu w prowadzeniu sprawy skarżącego. W odpowiedzi na skargę PINB w T. wniósł o jej oddalenie. Organ poinformował, że w dniu 31 stycznia 2022 r. wydał decyzję nr [...] umarzającą w całości postępowanie administracyjne w sprawie "sprawdzenia zalegalizowania budynku mieszkalnego stanowiącego własność J. K., zlokalizowanego w B., ul. [...]", wszczętego na żądanie strony w dniu [...] listopada 2018 r. z powodu jego bezprzedmiotowości. Decyzję z dnia 31 stycznia 2022 r. pełnomocnik M. F. adw. T. J. otrzymał w dniu 10 lutego 2022 r. W tym samym dniu inny pełnomocnik M. F. - K. F. (jak wskazuje w oświadczeniu z dnia 8 lutego 2022 r. - dziadek skarżącego) nadał skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w Urzędzie Pocztowym T. (dowód: koperta ze stemplem z dnia 10.02.2022 r. numer przesyłki poczty polskiej [...]). Jednocześnie organ podkreślił, że w toku prowadzonego postępowania wydał poprzednio dwie decyzje, tj. w dniu 19 lipca 2019 r. i w dniu 20 maja 2021 r., zatem nie pozostawał w stanie bezczynności czy przewlekłości przez cały okres od wszczęcia postępowania administracyjnego. Podkreślił, że strona wnosząca wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego dopiero w odwołaniu z dnia 22 czerwca 2021 r. przedłożyła kolejną decyzję, z której to wynika, że sprawa została już rozstrzygnięta przez ówczesny organ nadzoru budowlanego. Zatem wystąpiła do organu o rozstrzygnięcie w sprawie, która już została rozstrzygnięta, mając tego świadomość. Organ przyznał także, że w sprawie doszło do nieznacznego uchybienia w zakresie zawiadomienia stron postępowania administracyjnego o zwłoce w załatwieniu sprawy przed wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania w całości w dniu 31 stycznia 2022 r. Nieznaczne przekroczenie terminu do wydania decyzji nie wynikało z celowego działania tutejszego organu nadzoru budowlanego. Podniesiono, że powszechną wiedzą jest, iż organy nadzoru budowlanego stopnia powiatowego to bardzo małe jednostki administracji publicznej, realizujące szeroki wachlarz spraw związanych z przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego. Pomimo świadomości organu o terminach załatwiania spraw w zakresie prowadzonych postępowań administracyjnych wpadkowo mogą zdarzyć się okresy, kiedy organy stopnia powiatowego zobowiązane są w pierwszej kolejności do reagowania w sprawach zapewnienia bezpieczeństwa i prawidłowego wykonywania robót budowlanych jak również bezpieczeństwa użytkowania już istniejących obiektów budowlanych. Za każdym razem organ dokłada jednak starań, aby wszystkie sprawy załatwiane były w terminach określonych w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Jednocześnie organ zaznaczył, że procedowanie w sprawach, gdzie zdarzenia wystąpiły ponad 40 lat temu jest zawsze utrudnione. Pomimo dokładania wszelkich wysiłków ze strony organu celem poszukiwania dokumentacji, działania te nie przyniosły pożądanych skutków. Problemy te wynikały zapewne ze zmiany organów, które wydawały pozwolenia na budowę na przestrzeni lat oraz tego, że dokumentacja budowlana nie stanowiła materiałów archiwalnych. Z uwagi na wydanie kolejnej decyzji, doręczonej w tym samym dniu, w którym została nadana skarga, PINB w T. wniósł o odstąpienie od wymierzenia grzywny z uwagi na ewentualne stwierdzone naruszenie prawa. Ewentualne nałożenie jakiejkolwiek grzywny nie przyczyni się do polepszenia szybkości załatwianych spraw. Podniesiono również, że organ dysponuje jedynie skromnymi środkami publicznymi na bieżącą działalność. Jednocześnie organ wniósł o oddalenie wniosku o przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej. z tych samych powodów przedstawionych powyżej. W tym zakresie podkreślono, że M. F. nie poniósł żadnej szkody z tytułu niezałatwienia sprawy w terminie. Zabudowa na działce należącej do sąsiada, której dotyczy postępowanie, istnieje od ponad 40 lat, a sprawa została już załatwiona 18 kwietnia 1979 r. W ocenie organu strona wnosząca wniosek o wszczęcie postępowania nie przedstawiła żadnego uzasadnienia co do przyznania jej sumy pieniężnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej "P.p.s.a.") sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z kolei art. 149 § 1a P.p.s.a. stanowi, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie do art. 149 § 2 P.p.s.a. Sąd w przypadku bezczynności lub przewlekłości organu może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Na wstępie wskazać należy, że pismem z dnia 11 lipca 2017 r. skarżący M. F. zainicjował postępowanie administracyjne w sprawie "sprawdzenia zalegalizowania budynku mieszkalnego stanowiącego własność J. K., zlokalizowanego w B., ul. [...]". Na potwierdzenie swoich argumentów do pisma załączył posiadane przez siebie dokumenty z lat 70. XX w. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 26 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SAB/Po [...], uwzględnił skargę M. F. z dnia 23 grudnia 2020 r. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez ww. organ nadzoru budowlanego. Sąd uznał, że organ dopuścił się bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania, które miały miejsce z rażącym naruszeniem przepisów prawa, a także wymierzył organowi grzywnę oraz zasądził koszty postępowania na rzecz skarżącego. Wyrok Sądu wpłynął do siedziby PINB w T. w dniu 27 października 2021 r. Decyzją z dnia 23 września 2021 r. nr [...] Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej powoływany jako WWINB) uchylił decyzję PINB w T. o umorzeniu postępowania z dnia 20 maja 2021 r. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Przed przystąpieniem do merytorycznej oceny skargi podkreślić również należy, że M. F. wyczerpał, stosownie do art. 52 § 1 P.p.s.a., przysługujące mu środki zaskarżenia na etapie administracyjnym. Skarżący przed wniesieniem skargi złożył w dniu 26 listopada 2021 r. ponaglenie (k. [...] akt administracyjnych), o którym mowa w art. 37 § 1 K.p.a. Drugą kwestią, na którą należy zwrócić uwagę, to kwestia okresu, za jaki Sąd oceniał zarzuty bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania przez PINB w T. . Sąd uznał, że badaniem należy objąć okres po przekazaniu PINB w T. decyzji kasacyjnej WWINB z dnia 23 września 2021 r. nr [...] Okres przed wydaniem tej decyzji, w tym okres, przed wydaniem decyzji organu pierwszej instancji - umarzającej postępowanie z dnia 20 maja 2021 r. znak [...]), to etap postępowania objęty badaniem tut. Sądu w sprawie o sygn. akt II SAB/Po [...]. Za retrospektywnym badaniem sprawności organu na wcześniejszym etapie postępowania zakończonym decyzją ostateczną nie przemawia też uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2020 r., II OPS 5/19, ONSAiWSA 2020/6/79. Podsumowując, Sąd w niniejszej sprawie - wywołanej skargą na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez PINB w T. , weryfikował terminowość i sprawność działania organu od daty po przekazaniu mu decyzji kasacyjnej WWINB z dnia 23 września 2021 r., [...] wraz ze zwrotnym przekazaniem akt sprawy (to ostatnie nastąpiło 27 października 2021 r. – zob. k. [...] akt administracyjnych – teczka niebieska). Przechodząc do badania skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania należy zaznaczyć, że 31 stycznia 2022 r. PINB w T. wydał decyzję w sprawie [...] o umorzeniu w całości postępowania w sprawie, której dotyczyła skarga. Decyzja ta została doręczona profesjonalnemu pełnomocnikowi skarżącego w dniu 10 lutego 2022 r. (dowód - nieoznaczona karta w ww. teczce akt admin. – następna po k. nr [...] a przed k. nr [...]). Skarga wniesiona została przez drugiego pełnomocnika skarżącego (dziadka skarżącego - K. F.) w tym samym dniu (k. nr [...] akt sąd.), co uprawniało do przyjęcia, że w dacie wniesienia skargi stan bezczynności nadal istniał, choć z powyższego wynika, że zarówno doręczenie decyzji PINB, jak i wniesienie skargi nastąpiły w tym samym dniu. Zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Sformułowanie "w każdym czasie", którym posłużył się ustawodawca w art. 53 § 2b p.p.s.a., musi być postrzegane w aspekcie trwającego w dacie składania skargi i naruszającego czas załatwienia sprawy stanu postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 17 listopada 2020 r., II OSK 973/19). Jednocześnie wskazać należy, że w świetle ww. uchwały NSA z 22 czerwca 2020 r., sygn. II OPS 5/19, wniesienie skargi na bezczynność dopiero po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania, poprzez wydanie decyzji ostatecznej, stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z ww. przypadkiem. W konsekwencji powyższego uznać należało, że wobec zakończenia postępowania przed rozpoznaniem przedmiotowej skargi przez Sąd, postępowanie sądowoadministracyjne stało się bezprzedmiotowe w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy. W tej części podlegało ono więc umorzeniu w oparciu o art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. (punkt I. sentencji wyroku). Zgodnie z poglądem wypracowanym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanie przez organ decyzji nie stanowi przeszkody do merytorycznego załatwienia przez sąd administracyjny skargi na bezczynność/przewlekłe prowadzenie sprawy. Uwzględnienie skargi w takim przypadku polega na rozstrzygnięciu, czy bezczynność/przewlekłość w prowadzeniu postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa i ewentualnym wymierzeniu grzywny bądź zasądzeniu sumy pieniężnej stosownie do art. 149 § 2 P.p.s.a. W ocenie Sądu w realiach niniejszej sprawy można stwierdzić, że PINB w T. dopuścił się bezczynności w sprawie [...] na etapie po doręczeniu temu organowi decyzji kasacyjnej WWINB z dnia 23 września 2021 r. wraz z aktami sprawy oraz z informacją, że od decyzji tej nie został wniesiony sprzeciw. Jak już wyżej wskazano, sprawa [...] została przekazana PINB do ponownego rozpatrzenia wraz z aktami administracyjnymi 27 października 2021 r. Prowadząc postępowanie w kolejnych trzech miesiącach PINB w T. w ogóle nie powiadamiał stron o nowym terminie załatwienia sprawy w trybie art. 36 § 1 K.p.a., a w dacie wniesienia ponaglenia organ ten pozostawał w bezczynności. Co znamienne, w uzasadnieniu decyzji z dnia 31 stycznia 2022 r. PINB stanął na stanowisku, że akta sprawy oraz przedłożona przez skarżącego decyzja Głównego Architekta Województwa K. z dnia 18 kwietnia 1979 r. pozwalają na podjęcie końcowego rozstrzygnięcia, a jako, że dokumentacja ta jest znana stronom postępowania, a nowej nie zgromadzono, uzasadnione było odstąpienie od zastosowania art. 10 §1 K.p.a. Biorąc pod uwagę kodeksową definicję bezczynności ("nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1" – art. art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a.) należy przyjąć, iż organ może się uchylić od zarzutu nieterminowego działania następującego po upływie terminu ustawowego, jeżeli powiadamia strony o zwłoce i wyznacza kolejny termin (terminy) zakończenia postępowania. Gdy tego nie czyni, formalnie zarzut bezczynności aktualizuje się. Jak zaznaczono, Inspektor Powiatowy otrzymał akta administracyjne 27 października 2021 r. W aktach sprawy bark jakiegokolwiek dokumentu wskazującego na aktywność organu w okresie do 2 grudnia 2021 r., kiedy to do siedziby PINB w T. wpłynęło ponaglenie, jak i w okresie późniejszym, zakończonym wydaniem w dniu 31 stycznia 2022 r. decyzji oraz jej doręczeniem stronom postępowania. W ocenie Sądu zarzut bezczynności, jako stan który formalnie wystąpił, jest zatem w sprawie uzasadniony. Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził, że PINB w T. dopuścił się bezczynności w sprawie [...] (punkt II. sentencji wyroku). W opinii Sądu nie była to jednak rażąca bezczynność. Sąd uwzględnił, że stan bezczynności nie trwał szczególnie długo. Nadto, w jego przyczynach Sąd nie dopatrzył się znamion złej woli organu, mając na uwadze znaczny wpływ spraw do Urzędu oraz związane z ich załatwianiem problemy kadrowo-organizacyjne. Nie mogą one całkowicie usprawiedliwiać organu, jednak są okolicznością po części usprawiedliwiającą. Mając na uwadze powyższe należało stwierdzić, że bezczynność organu w sprawie nie miała charakteru rażącego, o czym orzeczono w punkcie III. sentencji wyroku. Sąd oddalił skargę w zakresie stwierdzenia przewlekłości postępowania oraz w zakresie wymierzenia organowi grzywny oraz przyznania skarżącemu sumy pieniężnej (punkt IV. sentencji wyroku). Sąd nie podzielił zarzutu skargi w zakresie przewlekłości postępowania organu powiatowego. PINB w T. wydał decyzję w dniu 31 stycznia 2022 r., zatem po upływie trzech miesięcy od daty otrzymania ostatecznej decyzji WWINB z dnia 23 września 2021 r. wraz z aktami sprawy. Przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Pojęcie to obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. W realiach niniejszej sprawy o ile nie budzi wątpliwości, że doszło do bezczynności, ponieważ nie wydano rozstrzygnięcia terminowo, bez zbędnej zwłoki, to nie wystąpiła przewlekłość postępowania. Ponadto, w rozważanym przypadku zakończenie postępowania i wydanie decyzji z obiektywnie nieznacznym przekroczeniem terminu nie spowodowało po stronie M. F. uszczerbku w jego prawach. Postępowanie [...] miało na celu weryfikację i uregulowanie legalności sąsiedniej nieruchomości, tak więc jego zakończenie, choć oczywiście mające znaczenie dla skarżącego, nie utrudniało mu codziennego zawodowego lub osobistego funkcjonowania. W każdym razie na takie okoliczności w skardze się nie powołano. Jak wskazano wyżej, w ocenie Sądu nie można zarzucić organowi celowego i rażącego przedłużania czasu prowadzonego postępowania. Zaistniałe w niniejszej sprawie okoliczności świadczą o tym, że opieszałość organu w rozpatrzeniu sprawy wynikała z okoliczności go usprawiedliwiających. Ponadto, z uwagi na wydanie decyzji, funkcja dyscyplinująca straciła na znaczeniu. W ocenie Sądu, przyznanie żądanej w skardze sumy pieniężnej powinno wiązać się nie tylko ze znacznym uszczerbkiem po stronie skarżącej dotkniętej bezczynnością organu lub skutkami przewlekłego postępowania, ale przede wszystkim powinno być wiązane z drastycznym naruszeniem przez organ ciążących na nim obowiązków związanych z terminowością prowadzonego postępowania. W niniejszej sprawie strona skarżąca tego uszczerbku nie wykazała. Nie można też organowi zarzucić znaczącego przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Wobec tego w opisanym zakresie skargę oddalono, na podstawie art. 151 P.p.s.a. o czym orzeczono w pkt IV wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. i art. 206 P.p.s.a. (punkt VI. sentencji wyroku). Na zasądzone koszty złożyło się wynagrodzenie radcy prawnego w wysokości 240 zł ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (tekst jednolity Dz. U. poz. 1800) oraz w oparciu o przepis art. 206 P.p.s.a., pozwalającym na miarkowanie wysokości wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika skarżącego. W tym przypadku profesjonalny pełnomocnik skarżącego zgłosił się do sprawy na etapie, gdy skarga już w sądzie była i nie złożył do akt żadnego pisma procesowego odnoszącego się do meritum sprawy. Sąd zasadził również od organu na rzecz skarżącego zwrot należnej opłaty skarbowej od złożonego pełnomocnictwa (17 zł) oraz zwrot uiszczonego wpisu sądowego w wysokości 100 zł. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło zgodnie z art. 119 pkt 4 i art. 120 P.p.s.a.