II SAB/Po 8/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Sędzia WSA Edyta Podrazik po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 marca 2023 r. sprawy ze skargi Fundacja [...] z siedzibą w K. na bezczynność Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w G. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. umarza postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w G. do załatwienia wniosku skarżącej Fundacji [...] z siedzibą w K. z dnia 30 maja 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej; II. stwierdza, że organ był bezczynny w rozpoznaniu ww. wniosku; III. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. zasądza od Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w G. na rzecz strony skarżącej kwotę 597,- (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Fundacja [...] w K. (dalej jako skarżąca, strona lub Fundacja) pismem z dnia 2 stycznia 2023 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w G. w zakresie rozpatrzenia wniosku z dnia 30 maja 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej, co zdaniem Skarżącej stanowi naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz.U. z 2022 r. poz. 902, dalej "u.d.i.p."). Fundacja wniosła o zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku z dnia 30 maja 2021 roku o udostępnienie informacji publicznej oraz o zasądzenie na jej rzecz od organu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazano, że Skarżąca jest fundacją, której jednym z głównych celów statutowych jest pomoc przedsiębiorcom oraz osobom ubiegającym się o taki status. W tym celu skarżąca m.in. buduje bazę danych mającą służyć analizie dotychczasowych rozwiązań związanych z pomocą tymże podmiotom. Jeden z projektów skarżącego obejmuje m.in. badanie wpływu epidemii Covid-19 na trudności związane z zakładaniem działalności gospodarczej. Skarżąca wyjaśniła, że wnioskiem z dnia 30 maja 2021 r., sporządzonym w formie wiadomości email wniosła o udzielenie jej informacji: 1. Ile było prowadzonych naborów na wnioski o udzielenie dotacji na rozpoczęcie działalności gospodarczej w latach 2019 – 2020, z podziałem na poszczególne kwartały, a także: 2. Ile w każdym z tych kwartałów (każdym kwartale 2019 i 2020 roku) było do wykorzystania środków finansowych dla potencjalnych składających wnioski o udzielenie dotacji na rozpoczęcie działalności gospodarczej. Wniosek został złożony drogą elektroniczną na adresy: [...]@praca.gov.pl oraz pup[...]@[...].praca.gov.pl. Skarżąca podniosła, że powyższy adres e-mail został wskazany zarówno na stronie internetowej, jak i w Biuletynie Informacji Publicznej organu. Wskazano, że Skarżąca nie została powiadomiona w ustawowo określonym terminie o powodach opóźnienia, terminie w jakim organ udostępni informacje, jak również o ewentualnych kosztach związanych ze sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku. Wiadomość e-mail należy traktować jako wniosek pisemny, a nieodebranie czy też nieodczytanie przez organ wysłanego do niego przy użyciu poczty elektronicznej wniosku, nie może obciążać wnioskodawcy. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Powiatowego Urzędu Pracy w G. (dalej: Dyrektor PUP) wniósł o umorzenie postępowania i wyjaśnił, że w dniu 12 stycznia 2023r. do Powiatowego Urzędu Pracy w G. wpłynęła skarga Fundacji [...] na bezczynność Dyrektora PUP w G. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej. Organ, po otrzymaniu skargi uznał, że informacja objęta wnioskiem stanowi informację publiczną i niezwłocznie udzielił odpowiedzi w zawnioskowanej formie i treści, co nastąpiło wiadomością e-mail z dnia 18 stycznia 2023 r. Dyrektor PUP wyjaśnił, że treść wniosku skarżącej nie była mu wcześniej znana. Po dokonaniu przeglądu zasobów poczty mailowej nie stwierdzono istnienia takiego wniosku. Najbardziej prawdopodobną przyczyną braku odpowiedzi na wniosek były problemy techniczne dotyczące skrzynki mailowej [...]@praca.gov.pl. Usterki te zostały usunięte w listopadzie 2021r. Objawiały się "zapychaniem" skrzynki, skutkującej niedostarczeniem maila, bez komunikatu dla nadawcy o nieskutecznym jego dostarczeniu, a także w zachowywaniu wiadomości w użytkowanym przez Urząd programie kancelaryjno-pocztowym przez zaledwie 3 doby i automatycznym ich usuwaniu. Po uzyskaniu informacji od klientów o błędach systemu, wprowadzone zostały zmiany mające na celu uniknięcie takich sytuacji. W związku z powyższym brak odpowiedzi na wniosek nie jest wynikiem złej woli pracowników Urzędu. Spowodowany został istniejącą wówczas usterką techniczną prowadzącą do utraty wniosku w systemie biurowo-kancelaryjnym. Dyrektor PUP wyjaśnił, że aktualnie nie ma możliwości zweryfikowania, czy faktycznie mail zawierający przedmiotowy wniosek dotarł do niego. Dyrektor PUP podkreślił, że brak odpowiedzi na wniosek nie został zawiniony przez organ, a usterka została w możliwie najkrótszym terminie wyeliminowana. Po raz pierwszy organ powziął informację o wniosku z treści skargi. Organ ponadto wyjaśnił, że w tamtym czasie Powiatowy Urząd Pracy w G. realizował dodatkowe zadania wynikające z ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tj. Dz.U. z 2021r. poz. 2095), co wiązało się z koniecznością rozpatrzenia dodatkowo (obok wynikających z ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy i innych) kilkunastu tysięcy wniosków o pomoc w ramach tzw. tarczy antykryzysowej, z czego znacząca większość przesyłana była pocztą elektroniczną. Kończąc Dyrektor PUP w G. wniósł o umorzenie postępowania i odstąpienie od zasądzenia od organu zwrotu kosztów postępowania w całości podnosząc, że wniosek skarżącej Fundacji został rozpoznany i udzielono żądanych informacji, stąd żądanie zawarte w skardze stało się bezprzedmiotowe. Pismem procesowym z dnia 7 lutego 2023 r. pełnomocnik skarżącej Fundacji zmodyfikował żądania skargi wnosząc o umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku z dnia 30 września 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej oraz stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności. Podtrzymał wniosek o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego. Odnosząc się do stanowiska organu zawartego w odpowiedzi na skargę pełnomocnik Fundacji odwołując się do orzecznictwa podniósł, że ryzyko nieodebrania przez organ wysłanego do niego przy użyciu poczty elektronicznej listu, skierowanego na oficjalnie podany adres poczty elektronicznej organu, obciążało ten organ, a nie skarżącego. Z orzecznictwa tego wynika w istocie domniemanie, że jeżeli wiadomość została prawidłowo nadana na oficjalny adres poczty elektronicznej organu, to znaczy, że dotarła ona do adresata. Nie ulega zatem wątpliwości, że skarżony organ otrzymał wiadomość elektroniczną z wnioskiem o dostęp do informacji publicznej. Pełnomocnik przedstawił schemat działania poczty elektronicznej podając, że w momencie, gdy klikamy "wyślij wiadomość" program pocztowy łączy się z serwerem pocztowym naszego dostawcy usług i wysyła do niego wiadomość zawierającą adres docelowy, treść, załączniki itp. W kolejnym kroku, serwer nadawcy kontaktuje się z serwerem pocztowym, na którym znajduje się konto pocztowe adresata wiadomości i przesyła przesyłkę do tegoż serwera. W przypadku, w którym niemożliwe będzie doręczenie wiadomości e-mail (np. z uwagi na błędny adres docelowy, przepełnioną skrzynkę odbiorczą adresata), serwer pocztowy adresata odpowie wtedy serwerowi nadawcy błędem, co spowoduje, że wysyłana jest do nadawcy zwrotni wiadomość e-mail z informacja, że wiadomość nie została doręczona odbiorcy. Dlatego też, w przypadku braku otrzymania informacji zwrotnej o niedoręczeniu wiadomości, należy uznać, że wysłana wiadomość e-mail została doręczona skutecznie na serwer pocztowy adresata. Skarżąca wobec tego nie miała i nadal nie ma żadnych podstaw do uznania, że wniosek nie został doręczony na adres e-mail organu.To do obowiązków organu administracji publicznej należy taka konfiguracja, poczty elektronicznej, w tym filtrów antyspamowych, oraz takie zorganizowanie obsługi technicznej poczty elektronicznej organu - aby zapewnić bezproblemowy i niezwłoczny odbiór przesyłanych na ten adres podań (postanowienia NSA z dnia 10 września 2015 r. I OSK 1968/15; z dnia 3 listopada 2015 r. I OSK 1940/15, CBOSA). Jednocześnie zaznacza się, że skutki błędów czy nieprawidłowości w zakresie kształtowania i obsługiwania przez organy administracji publicznej oficjalnych systemów służących do komunikacji z tymi organami (np. poczty elektronicznej, systemu ePUAP) nie mogą być przerzucane na korzystających z tych systemów (postanowienie NSA z dnia 5 listopada 2015 . I OZ 1414/15; wyrok NSA z dnia 16 lutego 2016 r. I OSK 2186/14). W przypadku wniosku Fundacji dopiero wniesienie skargi spowodowało podjęcie odpowiednich działań ze strony organu. Udzielenie przez organ wnioskowanej odpowiedzi po wpłynięciu skargi (i na jej skutek) stanowi w istocie jej uwzględnienie w myśl art. 54 § 3 p.p.s.a. Z tych też względów skarżący podtrzymuje również żądanie dotyczące zwrotu kosztów postępowania, przy czym koszty zastępstwa według norm przepisanych w sprawach takich jak przedmiotowa nie są wygórowane i nie pokrywają rynkowych stawek związanych z prowadzeniem sprawy ze skargi na bezczynność organu. Nadto, jak podnosi się w orzecznictwie "Istotna jest również funkcja prewencyjna, mająca na celu zapobieganie, aby w przyszłości organ administracji nie dopuszczał do powstania stanu bezczynności w jakimkolwiek postępowaniu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 12 września 2022 roku, II SAB/Bk 70/22). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga okazała się zasadna. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259, dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) sądowa kontrola administracji publicznej dokonywana jest na podstawie kryterium legalności. Obejmuje m.in. orzekanie przez sądy administracyjne w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego. Skarga na bezczynność, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., ma na celu ochronę prawa strony przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie lub podjęcia czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie nie jest zatem działanie (akt lub czynność) organu, lecz jego ewentualny brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym terminie. Sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. W razie uwzględnienia skargi na bezczynność, sąd na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a.: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W okolicznościach niniejszej sprawy skarżąca Fundacja wnioskiem z dnia 30 maja 2021 roku wniosła do PUP w G. o udzielenie informacji co do ilości prowadzonych naborów na wnioski o udzielenie dotacji na rozpoczęcie działalności gospodarczej w latach 2019 i 2020 z podziałem na kwartały oraz jaka była pula środków finansowych do wykorzystania przez wnioskodawców. Powyższy wniosek dotyczył niewątpliwie informacji publicznej. Nie budzi również wątpliwości, że Dyrektor Powiatowego Urzędu Pracy w G. jest organem władzy publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p, przez co jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej. Ocenić natomiast należało, czy Dyrektor PUPy w G. pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącej Fundacji z dnia 30 maja 2021 r. Ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje, że informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.). Przy tym udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Ustawodawca wskazał, że odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). W niniejszej sprawie zasadniczą okolicznością jest to, że do dnia otrzymania skargi Fundacji, Dyrektor PUP w G. nie udzielił stronie wnioskowanej informacji publicznej. Organ przyznał, że w dniu 18 stycznia 2023 r. udostępniono stronie skarżącej wnioskowaną informację (k. [...]-[...] akt sądowych), zatem doszło do tego dopiero na skutek wniesienia przedmiotowej skargi. Okoliczność ta jest w sprawie bezsporna. Ustalenie powyższe ma natomiast kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Oznacza bowiem, że udostępnienie informacji publicznej nastąpiło po upływie czternastodniowego przewidzianego przez ustawodawcę terminu (art. 13 u.d.i.p.). Ustalenie powyższe uprawnia do przyjęcia, że na dzień wniesienia skargi i jej wpływu do organu (12 stycznia 2023 r.) organ pozostawał w bezczynności. Stan ten ustał po udostępnieniu stronie informacji publicznej, co nastąpiło w dniu 18 stycznia 2023 r. Wobec tego Sąd orzekł w pkt II wyroku, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku Fundacji (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Skoro jednak organ przed rozpoznaniem skargi załatwił wniosek skarżącej Fundacji w przewidzianej przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej formie, postępowanie sądowe dotyczące zobowiązania organu do rozpatrzenia wniosku (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.) podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe, stosownie do art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (pkt I wyroku). Jednocześnie Sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził, że zaistniała w sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt III wyroku). Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu tego przepisu, będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, www.nsa.gov.pl). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak też w sytuacji ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ terminów załatwienia sprawy. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Zauważyć bowiem należy, że nieudostępnienie w terminie wnioskowanej informacji nie można oceniać jako przejaw złej woli organu, czy też próby bezprawnego uchylenia się od wypełnienia ustawowego obowiązku udzielenia informacji publicznej. Z wyjaśnień organu wynika, że opóźnienie w załatwieniu wniosku było spowodowane problemami technicznymi z funkcjonowaniem (obsługą) skrzynki poczty elektronicznej organu. Organ wskazał, że nie otrzymał wniosku, lecz jednocześnie przyznał, że nie jest w stanie tego zweryfikować z uwagi na automatyczne usuwanie poczty ze skrzynki elektronicznej po upływie 3 dni. Ponadto, w okresie złożenia wniosku organ otrzymywał ponadprzeciętną ilość wiadomości e-mail z uwagi na realizację dodatkowych zadań związanych z pandemią Covid-19 i wnioskami w ramach tarczy antykryzysowej. Organ podkreślił, że niezwłocznie po otrzymaniu skargi udostępnił skarżącej wnioskowaną informację. Powyższe okoliczności świadczą, zdaniem Sądu, iż nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa, o czym orzeczono w pkt III wyroku. O zwrocie kosztów Sąd postanowił w punkcie IV wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną kwotę 580 zł złożyło się wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej w osobie adwokata (480 zł) ustalone z uwzględnieniem treści § 14 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 ze zm.) oraz uiszczony przez stronę skarżącą wpis od skargi (100 zł). Sąd nie znalazł podstaw do zastosowania w sprawie art. 206 p.p.s.a. mając na uwadze, że dopiero wywiedzenie skargi przez Skarżącą doprowadziło do udzielenia informacji publicznej, o którą wnosiła. Również treść niniejszego wyroku potwierdza zasadność skargi, co w świetle art. 205 §1 i 2 p.p.s.a. nie pozwala na przerzucenie kosztów jej wywiedzenia na stronę skarżącą. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a.