II SAB/Po 8/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 marca 2021 r. sprawy ze skargi K. J. na bezczynność Dyrektora Szkoły w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Dyrektora Szkoły w [...] do załatwienia żądań 1-4 wniosku K. J. datowanego na [...] października 2020 r. ; II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w zakresie załatwienia punktów 1-4 wniosku, o którym mowa powyżej; III. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. zasądza od organu na rzecz skarżącego K. J. kwotę [...](słownie: [...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Skarga K. J. dotyczy bezczynności Dyrektor Szkoły (zwanej dalej "Dyrektor Liceum") w zakresie udostępnienia skarżącemu informacji publicznej. Złożenie skargi poprzedziły następujące okoliczności. Wnioskiem z dnia [...] października 2020 r. K. J. zwrócił się do Dyrektor Liceum o udostępnienie informacji w następującym zakresie: 1) czy uczniowie Liceum są zobowiązani do ponoszenia opłat lub składek na wypłaty dla ochroniarza lub innych pracowników, 2) jaka jest wysokość tej opłaty i częstotliwość jej pobierania, 3) czym podyktowane jest jej pobieranie (na przykład statutem szkoły, zarządzeniem Dyrektora, regulaminem Rady Rodziców, i tym podobne) 4) jaki jest zakres obowiązków ochroniarza, 5) jaki jest stan bieżącego urlopu wypoczynkowego Dyrektora na dzień załatwiania niniejszego pisma (k. 5 akt administracyjnych). Powyższy wniosek wpłynął do organu [...] 2020 r., co potwierdza Urzędowe Poświadczenie Przedłożenia [...] (k. 6 akt administracyjnych). Z akt administracyjnych wynika, że [...] października 2020 r. skierowano do K. J. odpowiedź w drodze ePUAP (k. 7-9 akt administracyjnych). W aktach nie ma co prawda potwierdzenia odbioru tej odpowiedzi przez skarżącego, niemniej w kolejnej korespondencji przyznał on, że wpłynęła do niego [...] października 2020 r. (zob. k. 12 akt administracyjnych). W powyższej odpowiedzi Dyrektor Liceum wyjaśniła w odniesieniu do pytania 5 – że wykorzystano [...] dni urlopu za 2020 r. Co do pytań 1-4 zaznaczyła, że nie jest właściwa do udzielenia odpowiedzi. Organem właściwym w tym zakresie jest Rada Rodziców w Liceum. W korespondencji ePUAP, a konkretnie w załączniku do niej z dnia [...] października 2020 r., K. J. zarzucił, że informacje, o których Dyrektor Liceum twierdzi, iż pozostają w dyspozycji Rady Rodziców, powinny być przez organ udostępnione. Skarżący argumentował – obszernie odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych – że informacje z zakresu działalności rady rodziców w placówkach oświatowych, to w istocie informacje o działalności placówki. Sama rada rodziców nie ma samodzielności, która pozwala wyodrębnić zakres jej działań z jednostki macierzystej. Oznacza to, że informacje przez nią wytwarzane i gromadzone obowiązany jest udostępnić dyrektor szkoły (k. 12-13 akt administracyjnych). W piśmie z dnia [...] listopada 2020 r. będącym załącznikiem do korespondencji ePUAP Dyrektor Liceum wyjaśniła, że w reakcji na poprzednie pismo K. J., zdecydowała się przedłożyć zapytanie Radzie Rodziców i oczekuje na odpowiedź (k. 14-15 akt administracyjnych). Przy kolejnej korespondencji ePUAP z dnia [...] listopada 2020 r. Dyrektor Liceum udzieliła skarżącemu informacji na pytania od 1-4 jego wniosku o udzielenie informacji publicznej. Wskazała, że dane pozyskała od Rady Rodziców (k. 16-18 akt administracyjnych). P. z dnia 12 i [...] listopada 2020 r., jak wynika z późniejszych wyjaśnień K. J. (zobacz s. 2 pisma procesowego z dnia [...] lutego 2021 r. – k. 35 verte akt sądowych), nie dotarły do skarżącego. W aktach nie utrwalono Urzędowych Potwierdzeń Odbioru, a z kolei w odpowiedzi na wezwanie Sądu Dyrektor Liceum wyjaśniła, że nie może ich wygenerować i nie potrafi wyjaśnić dlaczego (k. 62 i 65 akt administracyjnych). W międzyczasie, to jest [...] listopada 2020 r., K. J. złożył skargę na bezczynność Dyrektor Liceum w zakresie załatwienia punktów 1-4 jego wniosku z dnia [...] października 2020 r. Zarzucił organowi naruszenie art. 61 ust. 1 i 4 Konstytucji RP (Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia [...] kwietnia 1997 r., Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm. – uw. Sądu) oraz art. 10 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia [...] września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 z późn. zm., dalej "u.d.i.p.") poprzez nie udostępnienie żądanej informacji w ustawowym terminie. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia jego żądania z dnia [...] października 2020 r. w zakresie punktów 1-4, a także wystąpił o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Liceum wniosła o jej oddalenie. Wskazała, że [...] listopada 2020 r. poinformowała K. J., że wystąpiła do Rady Rodziców o przedstawienie odpowiedzi na pytania skarżącego, a [...] listopada 2020 r. wysłała mu żądaną informację. Zdaniem organu skarga nie powinna być uznana za zasadną w sytuacji, gdy w dacie jej złożenia wnioskodawca był już poinformowany o tym jak sprawa będzie załatwiona (zawiadomiono go o wystąpieniu Dyrektora Liceum do Rady Rodziców). Do stanowiska organu K. J. obszernie ustosunkował się w piśmie procesowym z dnia [...] lutego 2021 r. Przypominając, że odpowiedzialny za udostępnienie informacji będących w posiadaniu Rady Rodziców jest Dyrektor Liceum, wskazał, iż przedstawienie mu informacji datowanej na [...] listopada 2021 r. nie nastąpiło w prawidłowym trybie. Organ powinien mu bowiem wysłać informację publiczną przez ePUAP w trybie potwierdzanym Urzędowym Poświadczeniem Doręczenia, co nie nastąpiło. W piśmie z dnia [...] lutego 2021 r. Dyrektor Liceum odpowiedziała na zarzuty K. J.. Zaznaczyła, że nie potrafi ocenić, czy korespondencja z dnia [...] listopada 2020 r. do niego dotarła i co ewentualnie było powodem jej nie doręczenia. Jednocześnie Dyrektor Liceum zaznaczyła, że w związku z powyższym podjęła jeszcze jedną próbę doręczenia skarżącemu pisma z dnia [...] listopada 2020 r. (k. 53 akt sądowych). Zarządzeniem z dnia [...] lutego 2021 r. Sąd polecił wezwać organ do nadesłania Urzędowych Poświadczeń Doręczenia pism z dnia 23 października oraz 12 i [...] listopada (k. 60-64 akt sądowych) W odpowiedzi Dyrektor Liceum wyjaśniła, że nie może wygenerować poświadczeń odbioru wskazanej korespondencji przez K. J.. Zaznaczyła, że przesyłki znajdują się w jej profilu w korespondencji "wysłanej" systemu ePUAP. Zasugerowała, że brak doręczenia może być powodowany przyczynami technicznymi. Jednocześnie Dyrektor nadesłała kopię pisma z ePUAP wysłanego [...] lutego 2021 r. do K. J., przy którym ponownie udostępniono skarżącemu informacje publiczną zawartą w piśmie z dnia [...] listopada 2020 r. (k. 65-68 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Postępowanie podlegało umorzeniu w części dotyczącej zobowiązania Dyrektor Liceum do załatwienia wniosku K. J. o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] października 2020 r., co jednak nie zmienia faktu, że zachodziła podstawa do stwierdzenia po stronie organu bezczynności. Sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej "P.p.s.a."); stanowi o tym art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie skarżący domagała się udostępnienia informacji w trybie u.d.i.p. Ustawa ta stanowiąc generalną zasadę udostępniania informacji publicznej, reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. Stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. tylko informacja publiczna w rozumieniu tej ustawy podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w niniejszej ustawie. W art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., jako zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej, wskazano między innymi podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym. Ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje różne sposoby udostępniania informacji publicznych. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej, zgodnie z art. 10 u.d.i.p., na wniosek. Złożenie wniosku do podmiotu zobowiązanego przesądza o tym, iż w odniesieniu do tego właśnie konkretnego podmiotu należy ustalić, czy jest on zobowiązany, w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, do udzielenia wnioskowanej informacji publicznej oraz czy podjął stosowne czynności, których brak jest jednoznaczny z bezczynnością. Udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. oraz następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). W razie uwzględnienia skargi bezczynność, sąd na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a.: 1. zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2. zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W myśl art. 149 § 1a P.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W niniejszej sprawie adresatem wniosku skarżący uczynił Dyrektor Liceum domagając się informacji na temat ponoszonych przez uczniów Liceum opłat lub składek na wypłaty dla ochroniarza lub innych pracowników, a także na temat obowiązków ochroniarza. Sąd pomija w tym miejscu punkt 5 wniosku z dnia [...] października 2020 r., który dotyczył urlopu Dyrektora, jako, że na ten punkt udzielono odpowiedzi, a skarżący nie objął go skargą na bezczynność. W świetle powołanego art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. nie powinno budzić wątpliwości, że adresat wniosku jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Żądana informacja stanowiła zaś informację publiczną z art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p. Zatem Dyrektor Komisji powinien był załatwić wniosek w trybie przewidzianym w u.d.i.p. Uzupełniając powyższe dodać należałoby, że w początkowej fazie postępowania przez Dyrektorem Liceum ujawniła się kontrowersja, czy jest on odpowiedzialny za udostępnianie informacji będących w dyspozycji Rady Rodziców funkcjonującej w Liceum. Kwestia przestała być jednak sporna miedzy stronami, zwłaszcza, że po wyjaśnieniach K. J. z dnia [...] października 2020 r. (k. 12-13 akt administracyjnych), popartych obszernie orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego (stanowisko tam wyrażone Sąd w tym składzie podziela), Dyrektor Liceum zdecydowała się żądane informacje będące w posiadaniu Rady Rodziców udostępnić, niejako w ten sposób uznając swój obowiązek w tym zakresie. Wracając do przebiegu postępowania na etapie wniosku o udzielenie informacji publicznej wskazać należy, że bezspornym jest w sprawie jest, że żądanie K. J. wpłynęło do Dyrektor Liceum drogą elektroniczną przez platformę ePUAP w dniu [...] października 2020 r. r. i w 14-dniowym terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. żądanej informacji nie udzielono. Udzielono odpowiedzi tylko na wniosek w zakresie punktu 5 (kwestia dotycząca urlopu Dyrektor Liceum). Na punkty 1-4 Dyrektor Liceum nie odpowiedziała wskazując na właściwość Rady Rodziców w tym zakresie. Po reakcji K. J. i jego wyjaśnieniach, [...] listopada 2020 r. Dyrektor Liceum poinformowała, że żądaną informację udostępni po pozyskaniu jej od Rady Rodziców, a [...] listopada 2020 r. skierowała do skarżącego przesyłkę ePUAP z załącznikiem, w którego treści zamieszczono żądaną informację. Jak już zostało opisane w części sprawozdawczej niniejszego uzasadnienia, w aktach administracyjnych zabrakło Urzędowych Poświadczeń Doręczenia pism z dnia 12 i [...] listopada 2020 r. skierowanych do K. J., a adresat zakwestionował fakt ich doręczenia. Z kolei na wezwanie Sądu Dyrektor Liceum nie była w stanie przedstawić Urzędowych Poświadczeń Doręczenia. Dopiero przy piśmie z dnia [...] marca 2021 r. przesłała Urzędowe Poświadczenie Doręczenia udzielonej informacji publicznej, którą – jak podkreśliła – ponowiła [...] lutego 2021 r. W ocenie Sądu w okolicznościach sprawy Dyrektor Liceum dopuściła się bezczynności. Nie ulega wątpliwości, że [...] października 2020 r. nie udzielono skarżącemu informacji na pytania 1-4 jego wniosku z dnia [...] października 2020 r. Już zaznaczono powyżej, Dyrektor Liceum nie mogła się zasłaniać brakiem swojej właściwości, jako że jako reprezentant placówki jest odpowiedzialna także za udostępnianie informacji pozostających w dyspozycji Rady Rodziców. Zdaniem Sądu poczynione ustalenia nakazują przyjmować niekorzystne dla Dyrektor Liceum założenie, że pozostawała ona w stanie bezczynności aż do [...] lutego 2021 r. W odpowiedzi na wezwanie Sądu potrafiła wykazać, że dopiero w tej dacie skutecznie doręczyła informację publiczną K. J.. W tym miejscu Sąd zaznacza, że ma świadomość, iż zapewne Dyrektor Liceum dokonywała prób doręczenia korespondencji ePUAP z dnia 12 i [...] listopada 2020 r., zwłaszcza tej drugiej, zawierającej żądaną informację publiczną. Niestety organ obciąża to, że realizacji swoich zadań nie może należycie udokumentować. K. J. ma rację wskazując, że stosownie między innymi do art. 3 pkt 20 lit. c ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (tekst jednolity Dz. U. 2020 r., poz. 346 z późn. zm.) w zw. z § 14 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 września 2011 r. w sprawie sporządzania i doręczania dokumentów elektronicznych oraz udostępniania formularzy, wzorów i kopii dokumentów elektronicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 180) w odniesieniu do dokumentu doręczanego przez podmiot publiczny należy zadbać o to, aby udostępnić adresatowi poświadczenie doręczenia w celu umożliwienia jego podpisania (co jest zarazem dowodem odbioru korespondencji urzędowej). Z okoliczności sprawy, z prawdopodobieństwem graniczącym z pewnością, można przyjąć, że Dyrektor Liceum zapewnie przez omyłkę lub brak należytych szkoleń, wysyłała do K. J. korespondencję w trybie bez Urzędowego Poświadczenia Doręczenia, a konkretnie w trybie takim jaki stosowany jest w korespondencji kierowanej do innych podmiotów posiadających elektroniczną skrzynkę podawczą (wówczas, jeżeli odbiorcą jest rzeczywiście podmiot publiczny, wystawiane jest automatycznie Urzędowe Poświadczenie Przedłożenia). Nieprawidłowe nadanie korespondencji ePUAP z dnia 12 i [...] listopada 2020 r. spowodowało, że nie da się ustalić, czy korespondencja ta rzeczywiście dotarła do K. J. i czy mógł ją on odczytać. Trzeba też dodać, że nawet jeżeli adresata mógł odczytać wskazaną tu korespondencję, to i tak nie ma to znaczenia, gdyż organ odpowiedzialny za jej doręczenie nie jest w stanie wykazać, że dochował trybu doręczenia zgodnego z prawem (w zakresie w jakim dotyczy to wysyłki elektronicznej kierowanej do osób prywatnych). Podsumowując, nie ulegało wątpliwości Sądu, że Dyrektor Liceum dopuściła się bezczynności w zakresie udostępnienia jej informacji publicznej. Sąd nie zobowiązał jednak organu do załatwienia wniosku, gdyż – jak już wyjaśniono – przed datą wydania wyroku w niniejszej sprawie, to jest [...] lutego 2021 r. żądana informacja publiczna została K. J. w należytym trybie udostępniona (co potwierdzono Urzędowy Poświadczeniem Doręczenia). Tym samym Dyrektor Liceum pozostawał w bezczynności w czasie wniesienia skargi, która następnie ustała po doręczeniu mu skargi i przed wydaniem niniejszego orzeczenia. Ostatecznie organ prawidłowo, choć z opóźnieniem, załatwił wniosek skarżącego, udzielając mu wnioskowanej informacji. W tej sytuacji postępowanie w zakresie zobowiązania Dyrektora Liceum do załatwienia sprawy jako bezprzedmiotowe podlegało umorzeniu w oparciu o art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Podjęcie przez organ stosownego działania po wniesieniu skargi na bezczynność nie zwalnia jednak Sądu z obowiązku jej rozpoznania na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność organu zaistniała i czy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). W ocenie Sądu, bezczynność w niniejszej sprawie z całą pewnością wystąpiła, jednak nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w punkcie II i III wyroku. W sprawie tej nie zachodzi przypadek oczywistego lekceważenia wniosku skarżącego i braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, oznaczającego wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Jak wynika z wyjaśnień organu przyczyną nie udzielenia żądanej informacji w terminie były związane z obsługą platformy ePUAP. Co więcej, jest faktem niepodważalnym, że Dyrektor Liceum podejmowała próby doręczenia informacji publicznej K. J., jednak – zapewne z powodu stosowania trybu Urzędowego Poświadczenia Przedłożenia (jak do jednostki publicznej) zamiast trybu Urzędowego Poświadczenia Doręczenia (czyli jak do podmiotu spoza administracji publicznej) – obecnie nie jest w stanie wykazać i udokumentować faktu doręczenia istotnej z perspektywy sprawy korespondencji. Sąd wziął także pod uwagę, że Dyrektor Liceum niezwłocznie po otrzymaniu pisma procesowego skarżącego z zarzutem, iż nie otrzymał od przesyłki z [...] listopada 2020 r., ponownie – tym razem prawidłowo – udostępniła stronie żądaną informację. Na koszty postępowania zasądzone w punkcie IV skargi złożyła się kwota wpisu od skargi w kwocie [...]zł, którą zasądzono na podstawie art. 200 P.p.s.a.