II SAB/Po 71/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Jan Szuma (spr.) Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 15 września 2021 r. sprawy ze skargi W. B. na bezczynność Starosty w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji I. zobowiązuje Starostę do załatwienia wniosku W. B. datowanego na [...] listopada 2020 r. o wstrzymanie wykonania decyzji tego organu (Starosty [...]) z dnia [...] maja 2020 r., [...] ([...]) – w terminie 14 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza, że Starosta dopuścił się bezczynności; III. stwierdza, że bezczynność Starosty nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. oddala skargę w pozostałym zakresie; V. zasądza od Starosty na rzecz skarżącego kwotę [...](słownie: [...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Skarga W. B. dotyczy bezczynności Starosty (zwanego dalej "Starostą") w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] listopada 2020 r. o wstrzymanie wykonania decyzji tegoż Starosty z dnia [...] maja 2020 r., [...], [...] Skargę złożono w następujących okolicznościach. Od lipca 2020 r. toczyło się przed Starostą, wszczęte na wniosek W. B., postępowanie wznowieniowe dotyczące decyzji Starosty z dnia [...] maja 2020 r., [...] ([...]) o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu G. sp. z o.o. z siedzibą w N. pozwolenia na budowę dla dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych w O. przy ul. [...] (k. 12 i 15 akt administracyjnych). Postępowanie wznowieniowe prowadzono pod znakiem [...] Decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r., [...] Starosta odmówił uchylenia decyzji ostatecznej z dnia [...] maja 2020 r., [...] (k. 20 akt administracyjnych). Powyższą decyzję, na skutek odwołania W. B., rozstrzygnięciem z dnia [...] października 2020 r., [...] uchylił Wojewoda W., który jednocześnie sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia Staroście (k. 22 akt administracyjnych). Jak wynika z akt administracyjnych, równolegle toczyło się postępowanie sądowoadministracyjne, w którym uchylono decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] grudnia 2019 r., [...],[...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta O. z dnia [...] listopada 2019 r., [...], [...], wydane w przedmiocie warunków zabudowy dla inwestycji G. sp. z o.o. z siedzibą w N. projektowanej przy ul. [...] w O. (zob. wyrok z dnia [...] lipca 2020 r., II SA/Po [...] (za k. 17 akt administracyjnych). W. B. uznał, że wyrok II SA/Po [...] świadczy o wystąpieniu w sprawie okoliczności opisanych w art. 152 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm. dalej "K.p.a."), to jest zaistniało wysokie prawdopodobieństwo uchylenia decyzji Starosty z dnia [...] maja 2020 r., [...] ([...]) w wyniku wznowienia postępowania (to jest z uwagi na "odpadnięcie" decyzji o warunkach zabudowy będącej podstawą dla pozwolenia na budowę – uw. Sądu). Wobec tego skarżący pismem z dnia [...] listopada 2020 r., które wpłynęło do Starosty, a konkretnie do akt postępowania [...], w dniu [...] listopada 2020 r., zażądał wstrzymania wykonania decyzji z dnia [...] maja 2020 r. (karta akt administracyjnych bez numeracji). Decyzją z dnia [...] listopada 2020 r. Starosta zakończył główne postępowanie wznowieniowe [...] w ten sposób, że uchylił własną decyzję z dnia [...] maja 2020 r., [...] ([...]). (k. 25 akt administracyjnych). Pismem z dnia [...] grudnia 2020 r. W. B. wniósł ponaglenie zarzucając Staroście bezczynność w zakresie rozpoznania jego wniosku z dnia [...] listopada 2020 r. o wstrzymanie wykonania decyzji z dnia [...] maja 2020 r. (karta akt bez numeracji). Pismem z dnia [...] stycznia 2021 r. W. B. wniósł następnie skargę na bezczynność Starosty co do nie rozpoznania jego wniosku z dnia [...] listopada 2020 r. o wstrzymanie wykonania decyzji z dnia [...] maja 2020 r. domagając się jednocześnie zobowiązania organu do załatwienia zawartego w nim żądania (art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej "P.p.s.a."), stwierdzenia, że Starosta dopuścił się bezczynności (art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a.), stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszenie prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.), przyznania na jego rzecz kwoty pieniężnej w wysokości połowy kwoty z art. 154 § 6 P.p.s.a. (art. 149 § 2 P.p.s.a.) oraz zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania w wysokości [...] zł W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, że w postępowaniu wznowieniowym [...] w dniu [...] listopada 2020 r. uchylił w całości ostateczną decyzję z dnia [...] maja 2020 r. i odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia inwestorowi pozwolenia na budowę. W ocenie organu postępowanie to prowadzono bez zbędnej zwłoki. Natomiast co do wstrzymania budowy, to Starosta wyjaśnił, że kwestie te należą do kompetencji organów nadzoru budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga na bezczynność jest zasadna, albowiem Starosta nie rozpoznał procesowo wniosku W. B. złożonego w postępowaniu wznowieniowym [...] w trybie art. 152 § 1 K.p.a. Już na wstępie Sąd pragnie zauważyć, że – jak zdaje się to wynikać z lektury odpowiedzi na skargę – doszło do nieporozumienia pomiędzy W. B. a Starostą. Organ mylnie poczytał intencje skarżącego i nieprawidłowo zakwalifikował żądanie o udzielenie ochrony tymczasowej zawarte w piśmie z dnia [...] listopada 2020 r. Z wyjaśnień zawartych w odpowiedzi na skargę wynika, że w ocenie Starosty W. B. dąży nie tyle do wstrzymania wykonania decyzji z dnia [...] maja 2020 r. o pozwoleniu na budowę udzielonemu G. sp. z o.o. z siedzibą w N. , ale do wstrzymania prowadzonej na jego podstawie budowy przy ul. [...]. Świadczy o tym wywód Starosty, że skarżący powinien się z odpowiednim żądaniem zwrócić do organów nadzoru budowlanego. Gdy jednak uważnie wczytać się w żądanie zawarte we wniosku z dnia [...] listopada 2020 r., to nie ulega wątpliwości, że W. B. chciał skorzystać z procesowego uprawnienia wynikającego z art. 152 § 1 K.p.a. wstrzymania wykonania decyzji objętej postępowaniem wznowieniowym [...], co którego właściwy jest organ prowadzący właśnie postępowanie wznowieniowe. Zgodnie z art. 152 § 1 K.p.a. "organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania". Odnosząc się do powyższego stwierdzić należy, że skoro W. B. złożył wniosek w trybie art. 152 § 1 K.p.a., to oznacza, że wniosek ten powinien być formalnie rozpoznany. Sąd podkreśla w tym miejscu, że nie usprawiedliwia Starosty to, że w dniu [...] listopada 2020 r. wydał decyzję wieńczącą postępowanie wznowieniowe [...] (uchylił w całości ostateczną decyzję z dnia [...] maja 2020 r. i odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia inwestorowi pozwolenia na budowę). W postępowaniu administracyjnym każdy wniosek powinien wywołać adekwatną reakcję organu, a gdy wniosek ma charakter procesowy i stanowi czynność określoną w ustawie, reakcja organu powinna mieć także sprecyzowaną prawną formę. Przenosząc to na realia niniejszej sprawy stwierdzić należy, że Starosta powinien był wydać stosowne postanowienie wpadkowe będące odpowiedzią na wniosek z dnia [...] listopada 2020 r. W niniejszej sprawie wywołanej skargą na bezczynność Sąd nie może przesądzać jakie merytorycznie orzeczenie powinien wydać Starosta, niemniej nie powinno budzić wątpliwości, że wniosek z dnia [...] listopada 2020 r. powinien być załatwiony postanowieniem, przykładowo postanowieniem o wstrzymaniu decyzji z dnia [...] maja 2020 r. albo o odmowie jej wstrzymania. Można w tym miejscu zasygnalizować (przy czym Sąd jeszcze raz zastrzega, że wybór określonego sposobu załatwienia wniosku należy do kompetencji organu), że w doktrynie prezentowany jest także pogląd, iż w sytuacji, gdy organ prowadzący postępowanie wznowieniowe w pierwszej instancji zakończy je, a strona złoży odwołanie, to wówczas rozstrzyganie o wstrzymaniu decyzji z art. 152 § 1 K.p.a. przechodzi do kompetencji organu odwoławczego, bowiem organem administracji publicznej właściwym w sprawie wznowienia (T. Kiełkowski, [w:] Knysiak-Sudyka Hanna (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2019, wyd. el., komentarz do art. 159, punkt 3). Nawet jednak przyjęcie takiego poglądu nie zmienia faktu, że żądanie W. B. z dnia [...] listopada 2020 r. nie mogło być zignorowane (jak miało miejsce niniejszej sprawie), ale powinno być załatwione procesowo, chociażby przez umorzenie postępowania wpadkowego o wstrzymanie. Zostało ono bowiem skutecznie wniesione [...] listopada 2020 r., kiedy postępowanie [...] jeszcze toczyło się przed Starostą i był on organem właściwym w rozumieniu art. 152 § 1 K.p.a. Z przedstawionych powodów Sąd w punkcie I. wyroku zobowiązał Starostę do załatwienia wniosku W. B. datowanego na [...] listopada 2020 r. o wstrzymanie wykonania decyzji tego organu (Starosty) z dnia [...] maja 2020 r., [...] ([...]) – w terminie 14 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Podstawą prawną punktu I. wyroku jest art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Jednocześnie w punkcie II. wyroku Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a., stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w postępowaniu wskazanym w punkcie I. Wystąpienie po stronie Starosty stanu bezczynności nie budzi wątpliwości, gdyż w realiach sprawy organ ten zaniechał wydania jakiegokolwiek orzeczenia w reakcji na wniosek W. B. z dnia [...] listopada 2020 r. W punkcie III. wyroku Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Taka ocena wynika z przekonania – opartego o całokształt okoliczności sprawy – że Starosta dopuszczając się formalnej zwłoki w postępowaniu nie działał otwarcie wbrew prawu i w sprzeczności z przepisami o terminach załatwiania spraw. Organ – przekonany, iż jest to najważniejsze dla W. B. – skoncentrował się na zakończeniu postępowania głównego-wznowieniowego jako takiego (decyzja z dnia [...] listopada 2020 r.). Wniosku o wstrzymanie nie rozpoznał, gdyż, jak wynika z argumentacji odpowiedzi na skargę, uznał, że potrzeba wstrzymania decyzji w trybie art. 152 § 1 K.p.a. zdezaktualizowała się, a W. B. należy wskazać na uprawnienie do wstrzymania robót budowlanych w rozumieniu Prawa budowlanego. Podsumowując więc stwierdzić należy, że organ choć niezasadne odstąpił od rozpoznania formalnego wniosku W. B. z dnia [...] listopada 2020 r., to jego zaniechanie nie nastąpiło w warunkach rażącego naruszenia prawa. W punkcie IV. skargę w pozostałym zakresie oddalono. Z przyczyn wskazanych w poprzednim akapicie Sąd nie znalazł bowiem podstaw do zasądzenia od Starosty na rzecz W. B. obowiązku zapłaty sumy pieniężnej (art. 149 § 2 P.p.s.a.). Ubocznie Sąd wskazuje, że jak mu jest wiadomym z urzędu z innej sprawy zainicjowanej przez W. B. (II SA/Po [...]), na datę wniesienia skargi w niniejszej sprawie, to jest w styczniu 2021 r., w ramach inwestycji przy ul. [...] G. sp. z o.o. z siedzibą w N. nie prowadziła już robót budowlanych (tak wynikało z kontroli przeprowadzonej w dniu [...] grudnia 2020 r. przez pracowników Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w O. W.). Skarżący natomiast nie wskazał, iżby w okresie od listopada 2020 r. do stycznia 2021 r. inwestor, z powodu nie wstrzymania mu decyzji o pozwoleniu na budowę, dopuścił się działań, które realnie spowodowałyby uszczerbek w interesach W. B.. W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. (punkt V. sentencji wyroku). Na zasądzone koszty złożyło się wynagrodzenie radcy prawnego w wysokości [...] zł ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity Dz. U. 2018 r., poz. 265), należna opłata skarbowa od złożonego pełnomocnictwa (17 zł, k. 7 akt sądowych) oraz wpis sądowy w wysokości [...] zł (k. 2 akt sądowych). Wyrok wydano w postępowaniu uproszczonym poza rozprawą na podstawie art. 119 pkt 4 i art. 120 P.p.s.a.