II SAB/Po 70/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz Asesor WSA Paweł Daniel (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 września 2023 r. sprawy ze skargi J. Ł. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] w przedmiocie warunków zabudowy postanawia 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącemu kwotę 100,- (sto) zł. tytułem uiszczonego wpisu od skargi.

Wniesioną w dniu 12 maja 2023 r. (data wpływu do organu) skargą J. Ł. (zwany dalej: "inwestorem" lub "skarżącym"), reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika, zaskarżył bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego (zwane dalej: "SKO", "Kolegium" lub "organ II instancji"). Skarżący zarzucił Kolegium, że w sprawie rozpoznania odwołania od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] (zwanego dalej "Burmistrzem" lub "organem I instancji") z dnia 17 listopada 2022 r., nr [...], organ II instancji pozostaje bezczynny. W odpowiedzi na skargę Kolegium wiosło o jej oddalenie wyjaśniając, że decyzją z dnia 27 kwietnia 2023 r. rozpoznał odwołanie i utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia 17 listopada 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 dalej "p.p.s.a.") sąd odrzuca skargę jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Jak stanowi przepis art. 58 § 3 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę postanowieniem. Odrzucenie skargi może nastąpić na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę (w tym także skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania wskazaną w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.) można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 22 czerwca 2022 r., sygn. akt II OPS 5/19, Baza NSA, wyjaśnił, że wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W niniejszej sprawie bezsporne jest to, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze zakończył postępowanie odwoławcze wydając, w dniu 27 kwietnia 2023 r. decyzje utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia 17 listopada 2022 r. To oznacza, że postępowanie zakończyło się, a bezczynność, o ile istniała (Sąd odrzucając skargę nie może dokonać merytorycznej oceny podnoszonych zarzutów), ustała z momentem wydania tej decyzji przestał istnieć. Wniesienie skargi na bezczynność prowadzenie postępowania nie może zostać poddane sądowej kontroli z uwagi na zacytowaną uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego. W tym miejscu zauważyć należy, że decyzja z dnia 27 kwietnia 2023 r. została doręczona w dniu 29 maja 2023 r., a więc po wniesieniu skargi na bezczynność. Doszło więc do powstania sytuacji, w której skarga została wniesiona po wydaniu decyzji (w dniu 27 kwietnia 2023 r.), a przed jej doręczeniem. Należy jednak wskazać za orzecznictwem oraz doktryną, że to nie doręczenie rozstrzygnięcia stronie postępowania decyduje o fakcie jego zaistnienia, tylko moment jego faktycznego wydania, tj. podpisanie. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że datą wydania decyzji jest data jej podpisania przez osobę upoważnioną do jej wydania, przy czym w razie wątpliwości datą podpisania jest data umieszczona na decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 2051/09; także postanowienie Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego z dnia 07 listopada 2022 r., sygn. akt II SAB/Po 159/22, dostępne w CBOSA). Dzień wydania decyzji jest miarodajny dla oceny podstawy prawnej i podstawy faktycznej decyzji. Data wydania decyzji nie będzie równoważna z tą, od której organ i strony będą związani decyzją. Doręczenie lub ogłoszenie decyzji stanowi jej wprowadzenie do obrotu. Tak więc dla oceny, czy w dacie wniesienia skargi na bezczynność organ załatwił sprawę, ma znaczenie data wydania decyzji, a nie data jej doręczenia stronie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 1967/21, dostępny w CBOSA). Podobne stanowisko zajmuje doktryna podnosząc, że przyjęcie poglądu, zgodnie z którym wydanie decyzji następuje dopiero z chwilą jej doręczenia, prowadziłoby do skutków niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia racjonalności prawa. W przypadku wielości stron każda z nich mogłaby przecież otrzymać taką decyzję w innej dacie, podczas gdy kontrola prawidłowości decyzji przez sąd administracyjny odbywa się według kryterium jej zgodności z prawem materialnym i formalnym obowiązującym właśnie w dacie wydania. W konsekwencji mogłoby to prowadzić do wniosku, że wobec jednej strony, która otrzymała decyzję w określonym stanie prawnym, jest ona legalna, a wobec innej strony, która otrzymała ją po zmianie tego stanu prawnego, ta sama decyzja narusza prawo" (W. Sawczyn, Administracyjne postępowanie ogólne [w:] Postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne z kazusami, Warszawa 2017, s. 130). Należy w pełni zaakceptować ten pogląd i poprzeć go następującym stwierdzeniem. Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, chyba że ziszczą się przesłanki z art. 54 § 2 p.p.s.a. Sąd w składzie orzekającym podkreśla zwrot "akta sprawy". Tylko na ich podstawie dokonuje się oceny tego, czy decyzja/postanowienie jest zgodne z prawem obowiązującym w dniu jego wydania – tak materialnym jak i formalnym. W momencie wydania decyzji/postanowienia staje się ono elementem obrotu prawnego. Mając powyższe na względzie wskazać należy, że niezależnie od momentu doręczenia skarżącemu wydanej przez Wojewodę decyzji, bezczynność Kolegium nie mogła być przedmiotem kontroli, z uwagi na wydanie decyzji przed wniesieniem skargi. Wobec stwierdzonej niedopuszczalności skargi na przewlekłość prowadzenia postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze Sąd odrzucił skargę, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 (pkt I sentencji postanowienia). O zwrocie uiszczonego wpisu Sąd postanowił w oparciu o przepis 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a, zgodnie z którym sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy (pkt II sentencji postanowienia).