II SAB/Po 66/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska- Tylewicz po rozpoznaniu w dniu 9 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. Ł. na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie wykonania uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w sprawie Wieloletniego Planu Rozwoju i Modernizacji Urządzeń Wodociągowych i Urządzeń Kanalizacyjnych na lata 20182020 na terenie Gminy [...] p o s t a n a w i a odrzucić skargę /-/ A. Kiersnowska - Tylewicz

J. Ł. (dalej jako strona lub skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie wykonania uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w sprawie Wieloletniego Planu Rozwoju i Modernizacji Urządzeń Wodociągowych i Urządzeń Kanalizacyjnych na lata 2018-2020 na terenie Gminy [...]. Jako podstawę skargi wskazał art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 poz. 713, dalej u.s.g. ). W ocenie skarżącego Wójt, mimo obowiązku określonego w art. 30 ust. 1 u.s.g. nie wykonuje postanowień uchwały- w zakresie rozbudowy sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej w gminie. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o jej odrzucenie lub ewentualnie oddalenie. Argumentując podstawę do odrzucenia skargi wskazał, że skarga jest przedwczesna. Wójt Gminy wydał [...] kwietnia 2020 r. postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie braku realizacji zapisów Wieloletniego Planu Rozwoju i Modernizacji przez [...] sp. z o.o. z/s w [...] Na ww. postanowienie skarżący wniósł zażalenie, które (na dzień wniesienia odpowiedzi na skargę) nie zostało jeszcze rozpoznane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]. Wobec tego zdaniem organu skarżący nie wyczerpał jeszcze drogi administracyjnej i skargę wniósł przedwcześnie. Odnosząc się do oddalenia skargi organ wskazał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż adresatem roszczeń skarżącego powinna być ewentualnie spółka [...]. Skarżący domaga się od spółki rozbudowy sieci wodociągowej i kanalizacyjnej do swoich działek. Spółka nie wydała mu wnioskowanych warunków technicznych, ponieważ bezpośrednio w obrębie działek skarżącego brak jest urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych, do których można byłoby się przyłączyć. Zdaniem organu ww. kwestie stanowią przedmiot uzgodnień skarżącego ze spółką. Zadaniem Wójta jako organu wykonawczego było terminowe przesłanie uchwały do organu nadzoru w celu kontroli oraz [...] sp. z o.o. w celu jej realizacji. Obowiązkom tym Wójt sprostał. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje. Skarga podlega odrzuceniu. Na wstępie należy wyjaśnić, że merytoryczne rozpoznanie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu sądowoadministracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot, oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co prowadzi do jej odrzucenia. Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 –dalej jako: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 oraz z 2018 r. poz. 149 i 650), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r. poz. 800, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2018 r. poz. 508, 650, 723, 1000 i 1039), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a p.p.s.a) i w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach art. 3 § 3 p.p.s.a). Z powyższego wywieść należy, iż bezczynność organu następuje, gdy organ zobowiązany do podjęcia określonych czynności, wynikających z przepisów prawa, nie wykonuje ich w terminie przez te przepisy określonym. Innymi słowy bezczynność oznacza stan, w którym organ, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do wydania aktu administracyjnego lub podjęcia innej czynności, pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie rozstrzygnięcia przez organ administracji publicznej określonej sprawy administracyjnej. Bezczynność organu powiązana być musi z kompetencją do wydania w danej sprawie decyzji, postanowienia, czy też innych aktów bądź czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Skarżący w skardze wskazał, że domaga się wykonania przez Wójta Gminy uchwały Rady Gminy [...] z [...] listopada 2017 r. nr [...] r. w sprawie Wieloletniego Planu Rozwoju i Modernizacji Urządzeń Wodociągowych i Urządzeń Kanalizacyjnych na lata 2018-2020 na terenie Gminy [...] (k. 13). Z treści skargi wynika, że dotyczy bezczynności Wójta jako organu gminy na podstawie art. 101a ustawy o samorządzie gminnym. Błędne było stanowisko organu wskazane w odpowiedzi na skargę, iż wniesiona skarga jest przedwczesna- skarżący jasno określił, że skarży bezczynność Wójta w wykonaniu ww. uchwały, a kwestia rozpoznania zażalenia przez SKO na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania jest sprawą zupełnie odrębną. Zgodnie z art. 101a ust. 1 i 2 u.s.g. przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. W przypadkach, o których mowa w ust. 1, sąd administracyjny może nakazać organowi nadzoru wykonanie niezbędnych czynności na rzecz skarżącego, na koszt i ryzyko gminy. Wniesienie skargi na bezczynność organu gminy do sądu administracyjnego w trybie i na zasadach określonych w art. 101a ustawy o samorządzie gminnym może dotyczyć wyłącznie niewykonywania czynności nakazanych prawem. Nie jest natomiast dopuszczalne oparcie skargi na bezczynność na podstawie art. 101a w zw. z art. 101 wspomnianej ustawy, gdy organ gminy nie wykonuje czynności wynikających z przepisu określającego możliwość, a nie obowiązek wszczęcia z urzędu i przeprowadzenia postępowania administracyjnego. W komentowanym przepisie jest mowa o czynnościach nakazanych prawem, co oznacza konieczność wskazania unormowania, z którego wynika obowiązek odpowiedniego zachowania organu gminy, a nie jedynie możliwość takiego zachowania. W konsekwencji podstawą uwzględnienia skargi na niewykonywanie czynności jest wyłącznie niewykonywanie takich czynności, do których organ jest zobowiązany na podstawie obowiązujących przepisów prawa (w tym też prawa miejscowego). Zatem sformułowanie "czynności nakazane prawem" zawiera w sobie element obligatoryjności tej czynności. Z obligatoryjnością czynności mamy do czynienia tylko w przypadku, gdy jest ona nakazana co do zakresu i co do czasu jej wykonania, a nakaz jej wykonania musi wynikać wprost z treści przepisu prawa powszechnie obowiązującego (post. NSA z 7.7.2016 r., I OSK 1559/16, CBOSA). Równocześnie skarżący jest zobowiązany do wykazania związku przyczynowego między bezczynnością organów w wykonywaniu tych czynności a naruszeniem interesu prawnego czy uprawnienia skarżącego (por. post. NSA z: 14.12.2016 r., I OSK 2546/16 i 6.10.2011 r., II OSK 1501/11, CBOSA). Tym samym, stosowanie art. 101a u.s.g. sprowadza się przede wszystkim do sprawdzenia, czy istnieje prawem nakazany obowiązek wykonania czynności, a następnie czy istnieje stan bezczynności właściwego organu w tym zakresie i czy ten stan bezczynności narusza interes prawny lub uprawnienie skarżącego. Przy czym zauważyć trzeba, że w odniesieniu do nakazanych prawem czynności, powinien być wskazany termin wykonania czynności albo okoliczność (przesłanka), z którą wiąże się obowiązek jej wykonania. W przeciwnym razie trudno byłoby przyjąć zaistnienie stanu bezczynności. W orzecznictwie podnosi się także, iż nie każdej czynności nakazanej prawem organowi gminy odpowiada interes prawny (prawo podmiotowe, uprawnienie) mieszkańca gminy lub innej osoby. W związku z tym, w sferze czynności nakazanych prawem odróżnia się zadania organów gminy, które są wyłącznie obowiązkami tych organów oraz zadania (obowiązki) organów gminy, którym odpowiadają określone interesy prawne lub uprawnienia, polegające na możliwości uskutecznienia działań przez organ gminy. Skargę z art. 101 a ust. 1 u.s.g. może zatem wnieść osoba, której z mocy przepisu prawa przysługuje uprawnienie do żądania określonego działania organu gminy, odpowiadającego obowiązkowi tego organu (wyrok NSA z 27 sierpnia 1996r., sygn. akt II SA/Wr 280/96). Skarżący wskazywał, że obowiązek wykonania czynności przez Wójta wynika z art. 30 u.s.g. bowiem zgodnie z ust. 1 tego przepisu Wójt wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa. Art. 30 u.s.g. ma charakter blankietowy, wynikają z niego kompetencje Wójta jako organu gminy. Nie można jednak upatrywać czynności nakazanej prawem w sformułowaniu "wójt wykonuje uchwały rady gminy" ani przekładać tego na obowiązek doprowadzenia do rozbudowy kanalizacji w określonej w planie formie (do czego de facto dąży skarżący). Skarga z art. 101a u.s.g. nie może być traktowana jako środek wymuszania na organach gminy realizacji określonych działań, które zdaniem skarżącego, są nakazane obowiązującym porządkiem prawnym (tak też: wyrok WSA w Łodzi z 7 maja 2010r., sygn. akt II SA/Łd 272/10, wyrok NSA z 24 sierpnia 2011r., sygn. akt I OSK 1423/10, CBOSA). Powyższe okoliczności przesądzają zatem, że przedmiotowa skarga jest niedopuszczalna. W tej sytuacji skarga podlegała odrzuceniu stosownie do art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a. /-/ A. Kiersnowska - Tylewicz