II SAB/Po 65/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Sędzia WSA Danuta Rzyminiak – Owczarczak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 lipca 2017 r. sprawy ze skargi J. K. na bezczynność Dyrektora Instytucji Kultury w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. umarza postępowanie w przedmiocie zobowiązania organu do załatwienia sprawy, II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, III. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, IV. oddala wniosek o wymierzenie organowi grzywny.

Pismem z dnia 18 października 2016 r. J. K. wniósł skargę na bezczynność Dyrektora [...] A. J. w zakresie nie udostępnia informacji publicznej. Skarżący wniósł o uznanie, iż doszło do rażącego naruszenia prawa oraz o zobowiązanie organu do udostępnienia wnioskowanych informacji. W uzasadnieniu wskazał, iż w dniu 16 września 2016 r. złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej i do dnia złożenia skargi nie otrzymał wnioskowanych informacji. W odpowiedzi na skargę z dnia 9 marca 2017 r. Dyrektor [...] oświadczył, iż nie otrzymał żadnego wniosku o udzielenie informacji publicznej. Wskazał, iż podczas rozmowy ze skarżącym odbytej w dniu 15 września 2016 roku udzielił wyczerpującej odpowiedzi na wszystkie zadane mu pytania. Dodatkowo wyjaśnił, że J. K. składał wnioski o udzielenie informacji publicznej pismami z dnia 23 sierpnia 2016 r. 07 września 2016r. i 23 września 2016 r. bezpośrednio do Urzędu Marszałkowskiego [...], na które Urząd Marszałkowski pismami z dnia 6, 19 i 26.09.2016 r. przekazał skarżącemu wnioskowane dokumenty, t. j.: - uchwalę nr [...] Zarządu Województwa W. z dnia [...] 2016r. w sprawie powołania A. J. na stanowisko dyrektora instytucji kultury pod nazwą: [...]; - fiszę projektową [...] w ramach naboru projektów do Kontraktu Terytorialnego dla Województwa W. z dnia [...] 2016 r. - Program Operacyjny Infrastruktura i Środowisko 2014 - 2020. VIII oś priorytetowa : Ochrona dziedzictwa kulturowego i rozwój zasobów kultury Programu Operacyjnego infrastruktura i Środowisko [...]; - załączniki nr [...] do Umowy nr [...] z dnia [...] 2016 r. o utworzeniu instytucji kultury [...], tj.: - Biznes Plan Instytucji Kultury [...], - spis nieruchomości, - spis ruchomości, - wykaz stanowisk przejmowanych pracowników. W piśmie procesowym z dnia 27 marca 2016 r. J. K. wyjaśnił, iż: 1. w dniu 16 września 2016 r. wysłał eimailem wniosek o udostępnienie informacji publicznej na adres widniejący w rejestrze REGON - [...]; 2. w dniu 18 października 2016 r. złożył w biurze [...] skargę na bezczynność do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego; 3. Dyrektor [...] zgubił jego wniosek, a otrzymując skargę na bezczynność nie poprosił o przysłanie duplikatu; 4. Dyrektor [...] nie przekazał skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w terminie przewidzianym ustawą o dostępie do informacji publicznej. Zareagował dopiero na Uchwałę Zarządu Województwa W., z [...] 2017 r.; 5. Wnioskowanej informacji wciąż nie otrzymał. Skarżący wniósł o orzeczenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązanie organu do niezwłocznego udostępnienia wnioskowanych informacji oraz wymierzenie Dyrektorowi [...] panu A. J. grzywny za nieprzekazanie skargi z 18 października 2016 do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w terminie Do ww. pisma skarżący załączył wydruk wniosku z dnia 16 września 2016 r. wysłanego na adres [...] oraz potwierdzenie dostarczonego e-maila na serwer adresata i prawidłowego przyjęcia e-maila przez ten serwer, wystawione przez S. K. z Działu Obsługi Klienta firmy [...] dostawcy poczty internetowej Pismem z dnia 30 maja 2017r. Dyrektorowi [...] podtrzymał swoje twierdzenie, iż nie otrzymał wniosku o udzielenie informacji na dowód czego przedłożył oświadczenie pracowników Parowozowni W. obsługujących adres [...] Dodatkowo Dyrektor [...] wyjaśnił, iż po otrzymaniu wniosku skarżącego z dnia 16 września 2016 r. przekazanego przez Sąd wraz z pismem procesowym skarżącego udzielił mu żądanej informacji. Do pisma Dyrektor [...] załączył kopię pisma przewodniego, którym udzielono skarżącemu żądnej informacji – zaświadczenia nadania NIP oraz potwierdzenia założenia rachunku bankowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2016 r., poz. 1066 - dalej w skrócie: "P.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez m.in. kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontroli sądu administracyjnego podlega m.in. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowanie organów administracji w przypadkach, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 powołanej ustawy. Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest bezczynność Dyrektora Instytucji Kultury "[...]" w udzieleniu informacji publicznej. Kwestia udostępnienia informacji publicznej została uregulowana w ustawie z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm. – dalej w skrócie: "u.d.i.p.") Zgodnie z tą ustawą adresatami obowiązku udostępniania informacji publicznej są organy władzy publicznej oraz także inne wskazane w ustawie podmioty jak m.in. podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego – art. 4 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p. Jak wynika z Rejestru instytucji kultury Województwa Wielkopolskiego [...]" stanowi instytucję kultury, której organizatorem jest samorząd Województwa Wielkopolskiego. Tym samym uznać należy, iż dyrektor tej instytucji będącej jednostką samorządu Województwa Wielkopolskiego jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej. W rozpatrywanej sprawie wiosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczył udostępnienia zaświadczenia o nadaniu numeru NIP ww. instytucji kultury oraz o założeniu rachunku bankowego. W art. 1 ust. 1 u.d.ip. ustawodawca określił, iż każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Natomiast w art. 6 ustawy zawarto katalog informacji publicznych podlegających udostępnieniu. I tak udostępnieniu podlega informacja publiczna dotycząca m.in. organizacji podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b), o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 (art. 6 ust. 1pkt 3 u.d.i.p.), danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p.). Mając powyższe na względzie Sąd uznał, iż wnioskowane informacje stanowią informację publiczną, bowiem niewątpliwe dotyczą kwestii funkcjonowania i organizacji jednoski samorządu terytorialnego jaka jest instytucji kultury "[...]" i obejmują dokument urzędowy jakim jest zaświadczenie. Zauważyć nadto należy, iż kwestia ta nie byłą sporna pomiędzy stronami niniejszego postępowania. W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, iż w dacie wniesienia skargi Dyrektor "[...]" nie udzielił żądanej informacji publicznej, kwestią sporną pozostaje jednak czy wniosek skarżącego z dnia 16 października 2016 r. o udzielenie ww. informacji został doręczony adresatowi. Postępowanie w przedmiocie udzielenia informacji publicznej jest postępowaniem odformalizowanym, a ustawa o dostępie do informacji publicznej nie wskazuje jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku (poza utrwaleniem go w formie pisemnej). Ugruntowane orzecznictwo sądowoadministracyjne nakazuje zaś za wniosek pisemny uznawać również przesłanie zapytania pocztą elektroniczną (e-mail) - i to nawet, gdy do jego autoryzacji nie zostanie użyty podpis elektroniczny (zob. np. wyrok NSA z dnia 16 marca 2009 r., I OSK 1277/08 – dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wyjaśnić też należy, że do obowiązków organu administracji publicznej oraz innych podmiotów zobligowanych do udzielenia informacji publicznej należy taka konfiguracja poczty elektronicznej, w tym filtrów antyspamowych, oraz takie zorganizowanie obsługi technicznej oficjalnej poczty elektronicznej - aby zapewnić bezproblemowy i niezwłoczny odbiór przesyłanych na ten adres podań, wobec prawnej dopuszczalności ich wnoszenia także drogą elektroniczną (zob. postanowienie NSA z dnia 10 września 2015 r., I OSK 1968/15; postanowienie NSA z dnia 3 listopada 2015 r., I OSK 1940/15 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl) Skutki trudności, błędów czy nieprawidłowości w zakresie kształtowania i obsługiwania przez tego typu podmioty oficjalnych systemów służących do komunikacji z tymi organami (np. poczty elektronicznej, systemu ePUAP) nie mogą być przerzucane na korzystających z tych systemów (zob. postanowienie NSA z dnia 5 listopada 2015 r., I OZ 1414/15; por. też: wyrok NSA z dnia 16 lutego 2016 r., I OSK 2186/14). Tym samym ryzyko nieodebrania przez podmiot zobowiązany na wysłanego do niego przy użyciu poczty elektronicznej wniosku, skierowanego na oficjalnie podany adres poczty elektronicznej , obciążało ten podmiot, a nie skarżącego (postanowienie NSA z dnia 18 listopada 2015 r., I OSK 2897/15). Z orzecznictwa tego wynika w istocie domniemanie, że jeżeli wiadomość została prawidłowo nadana na oficjalny adres poczty elektronicznej podmiotu zobowiązanego, to znaczy, że dotarła ona do adresata. Odmienne zapatrywanie sprawiałoby bowiem, że w praktyce prawo do wnioskowania o informację publiczną za pomocą poczty elektronicznej (e-mail) byłoby iluzoryczne, a jego skuteczność zależna byłaby od arbitralnej woli podmiotu zobowiązanego. Godziłoby to w regulacje konstytucyjne, wymagające zapewnienia sprawności działania władz publicznych (preambuła Konstytucji), jak też dostępność informacji publicznej - art. 61 ust. 1 Konstytucji. Wskazać jednak należy, że dla zastosowania opisanego wyżej domniemania kluczowe jest ustalenie, czy wniosek został w ogóle wysłany drogą elektroniczną. Dopiero potwierdzenie tego faktu pozwala przenieść ciężar dowodu, że wniosek nie został doręczony, na organ administracji (podmiot zobowiązany do udzielania informacji publicznej), na którego adres poczty elektronicznej skierowany został wniosek. W przywołanym wyżej orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmowano, że wydruk z poczty elektronicznej nadawcy stanowi dostateczny dowód, że wiadomość zawierająca wniosek została wysłana (zob. wyrok NSA z dnia 16 września 2016 r., I OSK 1924/16). Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy zauważyć należy, iż J. K. przedłożył do akt sprawy wydruk korespondencji prowadzonej przez niego z administratorem poczty elektronicznej, z której nadano przedmiotowy wniosek. Z pisma opatrzonego datą 24 marca 2017 r., podpisanego przez pracownika administratora poczty elektronicznej wynika, iż e-mail zawierający wniosek został prawidłowo nadany przez wnioskodawcę na adres e-mail "[...]" i został poprawnie przyjęty przez serwer odbiorcy. W oparciu o powyższe Sąd uznał, iż skarżący wykazał, że jego wniosek został prawidłowo wysłany drogą elektroniczną na adres elektroniczny adresata. Zauważyć też należy, iż Dyrektor "[...]" nie podważył, wykazanych przez skarżącego okoliczności poprawności nadania i doręczenia na serwer odbiorcy wniosku. Podtrzymał jedynie stanowisko, iż wniosek nie mu doręczony, przedkładając oświadczenia dwóch pracowników obsługujących korespondencję e-mailową o nieotrzymaniu wniosku. Podmiot zobowiązany nie podważył jednak prawidłowości i skuteczności nadania wniosku za pośrednictwem poczty elektronicznej. W tej sytuacji Sąd uznał, iż skutki nieodebrania prawidłowo przesłanego i doręczonego na serwer poczty adresata wniosku, obciążają "[...]". Jak wskazano wyżej trudności techniczne związane z odebraniem przez adresata wniosku z 16 września 2016 r. nie mogą obciążać osoby prawidłowo występującej o udostępnienie informacji publicznej. Zatem domniemywać należy, iż wniosek dotarł do adresata. Powyższe skutkuje uznaniem, iż w dniu wniesienia skargi Dyrektor "[...]" pozostawał w bezczynności w zakresie udostępnienia wnioskowanej informacji. Organ nie udzielił wnioskowanej informacji, jak też nie podjął czynności, o których mowa w ar 13 ust. 2, art. 14 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Nie wydano również decyzji o umorzeniu postępowania lub o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej – art. 16 ust. 1 u.d.i.p. W tej sytuacji Sąd w pkt II sentencji wyroku stwierdził, iż organ dopuścił się bezczynność – art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Niemniej z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że w dniu 23 maja 2017 r. Dyrektor "[...]" udzielił wnioskodawcy żądnej informacji publicznej – przesłał zgodnie z wnioskiem zaświadczenie nadania NIP oraz potwierdzenie założenia rachunku bankowego. Tym samym należy uznać, że w powyższym zakresie wniosek z dnia 16 września 2016 r. został merytorycznie załatwiony. Ustała zatem w tej mierze bezczynność podmiotu zobowiązanego, a i tym samym niniejsze postępowanie sądowoadministracyjne stało się bezprzedmiotowe w zakresie zobowiązania Dyrektor "[...]" do podjęcia określonych działań. W tej sytuacji Sąd umorzył postępowanie sądowe w powyższym zakresie na mocy art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. – pkt I sentencji wyroku. Stwierdzona bezczynność nie miała jednak miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Niewątpliwe przekroczenie ustawowego terminu, wynikającego z art. 13 ust.1 u.d.i.p., było znaczne, lecz w ocenie Sądu nie wiązało się z lekceważącym stosunkiem do przepisów prawa, a co najwyżej z niedostateczna znajomością w zakresie obowiązków spoczywających na instytucji kultury jako jednostki organizacyjnej samorządu terytorialnego w zakresie udostępniania informacji publicznych i nieodpowiednią organizacją odbioru korespondencji przesyłanej za pośrednictwem poczty elektronicznej. Podkreślić należy, iż podmiot zobowiązany po złożeniu skargi ostatecznie udzielił wnioskowanych informacji zgodnie z żądaniem wnioskodawcy. Z tych też przyczyn Sąd orzekł jak w pkt III sentencji wyroku. Sąd oddalił ponadto wiosek skarżącego o wymierzenie Dyrektorowi Instytucji Kultury "[...]" grzywny z tytułu naruszenia terminu do przekazania skargi z 18 października 2016 do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. zgodnie z art. 54 § 2 P.p.s.a. organ, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi, zobowiązany jest do jej przekazania sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Art. 55 § 1 P.p.s.a. stanowi z kolei, iż w razie nie zastosowania się do powyższego obowiązku, Sąd może na wniosek skarżącego orzec o wymierzeniu organowi grzywny. Przy czym, w przypadku skarg dotyczących udostępnienia informacji publicznej termin ten, stosownie do art. 21 u.d.i.p. wynosi 15 dni. Grzywna, o jakiej mowa w art. 55 § 1 P.p.s.a. ma charakter mieszany tj. dyscyplinująco – restrykcyjny i co do zasady wyłączną, materialnoprawną przesłanką wymierzenia grzywny jest niewypełnienie obowiązków określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, iż podmiot zobowiązany naruszył terminy o których mowa w art. 21 u.d.i.p., a skargę wraz z odpowiedzią na skargą przesłał do sądu z niemal pięciomiesięcznym opóźnieniem dopiero w skutek interwencji skarżącego złożonej do Zarządu Województwa W.. Sąd miał jednak na uwadze, iż wniosek o ukaranie organu grzywną został złożony już po realizacji ciążącego na podmiocie zobowiązanym obowiązku przesłania skargi i odpowiedzi na skargę, a więc odpadła przesłanka wymierzenia grzywny w celu zdyscyplinowania Dyrektora Instytucji Kultury "[...]" do dokonania tej czynności. Ponadto Sąd odstępując od wymierzenia grzywny w celach represyjno-prewncyjnych miał na względzie całokształt przedmiotowej sprawy, a w szczególności charakter i funkcje Instytucji Kultury "[...]", od której co prawda należy oczekiwać realizacji ciążących na niej obowiązków wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej, jednak z uwagi na cel i charakter tego rodzaj instytucji kultur, nieznajomość lub uchybienie tym obowiązkom nie może być traktować tak rygorystycznie jak nieznajomość lub uchylanie się od obowiązków przez np. organy administracji publicznej. Z tych też przyczyn Sąd orzekł jak w punkcie IV sentencji wyroku. Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 P.p.s.a.