II SAB/Po 62/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz Sędzia WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 lipca 2021 r. sprawy ze skargi S. K. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie legalności budowy I. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do wydania stosownego aktu w postępowaniu prowadzonym pod znakiem [...] w terminie miesiąca od dnia otrzymania odpisu wyroku ze stwierdzeniem prawomocności i aktami administracyjnymi; II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w postępowaniu wskazanym w punkcie I.; III. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. w pozostałym zakresie skargę oddala. V. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz S. K. kwotę [...](słownie: [...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Przedmiotem skargi jest bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (zwanego dalej "Inspektorem Powiatowym") w zakresie załatwienia sprawy dotyczącej legalności budynku gospodarczo-garażowego wybudowanego na działce [...] przy ul. [...] w C. , gmina N. M. nad W., w powiecie [...]. Do złożenia skargi doszło w następujących okolicznościach udokumentowanych w aktach sprawy. Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2020 r. S. K. i M. K., zamieszkali przy ul. [...] w C. (działka 243), wystąpili o przeprowadzenie kontroli budynku gospodarczo-garażowego położonego na działce [...] przy ul. [...], co do zgodności inwestycji z pozwoleniem na budowę. Dnia [...] kwietnia 2020 r. przygotowano zawiadomienie o kontroli [...], które skierowano do stron postępowania. Krąg stron określono natomiast na podstawie dokonanej w dniu [...] kwietnia 2020 r. weryfikacji danych o nieruchomościach. Wydruki z informacji z rejestru gruntów włączono do akt. Wskazują one, że S. K. i M. K. są właścicielami działki [...] przy ul. [...] w C. , gdzie mieszkają, natomiast właścicielami sąsiedniej działki [...] przy ul. [...] są M. M. i D. M.. Kontrolę nieruchomości stanowiącej działkę 244 przeprowadzono [...] maja 2020 r. W jej trakcie ustalono, że znajdujący się na niej budynek gospodarczo-garażowy wykonano na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] kwietnia 1998 r., [...] Oględziny wykazały odstępstwa od projektu, które szczegółowo opisano w załączniku do protokołu kontroli. Pismem z dnia [...] maja 2020 r. Inspektor Powiatowy zawiadomił strony o wszczęciu postępowania [...] w sprawie legalności i prawidłowości pobudowania budynku gospodarczo-garażowego na działce [...] Postanowieniem z dnia [...] lipca 2020 r., [...] nałożono na M. M. i D. M. obowiązek dostarczenia w terminie do [...] sierpnia 2020 r. oceny technicznej prawidłowości robót wykonanych przy budowie budynku gospodarczo-garażowego objętego postępowaniem. Przy piśmie z dnia [...] sierpnia 2020 r. M. M. i D. M. przedłożyli ocenę techniczną budynku gospodarczo-garażowego sporządzoną przez rzeczoznawcę budowlanego. Pismem z dnia [...] października 2020 r. Inspektor Powiatowy – powołując się na art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm. dalej "K.p.a.") – zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym oraz wypowiedzenia się w sprawie. Dnia [...] grudnia 2020 r. do sprawy [...] jako pełnomocnik S. K. zgłosił się J. K.. Dnia [...] stycznia 2021 r. Inspektor Powiatowy zwrócił się do wyżej wymienionej o wskazanie pełnomocnika, którego wybiera do działania w sprawie [...], z uwagi na fakt, że wcześniej umocowany został też radca prawny P. P. (art. 40 § 2 K.p.a.). Dnia [...] lutego 2021 r. utrwalono w aktach odręczne oświadczenie S. K., że we wszystkich prowadzonych postępowaniach, w tym także w postępowaniu [...], umocowuje pełnomocnika w osobie J. K.. Dnia [...] lutego 2021 r. wpłynęło do Inspektora Powiatowego ponaglenie, w którym S. K., reprezentowana przez J. K., zarzuciła organowi bezczynność w zakresie załatwienia sprawy dotyczącej budynku gospodarczo-garażowego na działce [...] Przekazując ponaglenie do W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej "Inspektorem Wojewódzkim"), w piśmie przewodnim z dnia [...] marca 2021 r. Inspektor Powiatowy wyjaśnił, że [...] sierpnia 2020 r. S. K. wniosła o wszczęcie i przeprowadzenie postępowania w sprawie legalności i użytkowania wszystkich obiektów na działce [...] Na [...] września 2020 r. wyznaczono termin kontroli i w tym terminie obiekty skontrolowano. Pismem z dnia [...] października 2020 r., [...] Inspektor Powiatowy powiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie legalności pozostałych obiektów na działce [...] Decyzją z dnia [...] listopada 2020 r., [...] umorzono jako bezprzedmiotowe postępowanie w stosunku do budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wiaty oraz wiaty-kojca dla psa. Wracając do sprawy [...] – dotyczącej budynku gospodarczo-garażowego na działce [...] – Inspektor Powiatowy wskazał, że zgodnie z ekspertyzą techniczną w odniesieniu do tego obiektu zaszła konieczność wykonania murka ogniowego w granicy z działką [...]. Obowiązku tego nie można jednak wykonać, gdyż w budynku graniczącym zrealizowano w granicy ocieplenie. W odniesieniu do tej ostatniej kwestii wszczęto w dniu [...] lutego 2021 r. odrębne postępowanie w sprawie wykonania ocieplenia nadbudowanej ściany budynku mieszkalnego na działce [...] Postanowieniem z dnia [...] marca 2021 r., [...] Inspektor Wojewódzki uznał ponaglenie S. K. na bezczynność za uzasadnione, stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, wyznaczył organowi termin załatwienia sprawy do [...] kwietnia 2021 r. oraz zarządził między innymi wyjaśnienie przyczyn i ustanie osób winnych bezczynności. Organ drugiej instancji wskazał, że w sprawie [...] dnia [...] października 2020 r. zawiadomiono strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i o możliwości wypowiedzenia się. Na dalszym etapie postępowania nie informowano jednak stron o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy. Inspektor Wojewódzki dostrzegł końcowo, że wszczęto odrębne postępowanie w sprawie docieplenia na budynku przyległym, stąd (w domyśle – z uwagi na związek przedmiotowy pomiędzy sprawami) uznał, że bezczynność organu w sprawie [...] nie miała misja z rażącym naruszeniem prawa. Równolegle, gdyż [...] marca 2021 r. S. K. wystąpiła ze skargą na bezczynność Inspektora Powiatowego w zakresie sprawy [...] Wniosła o zobowiązanie organu do jej załatwienia (art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej "P.p.s.a."), stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności (art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a.) oraz, że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Zażądała nadto zasądzenia od Inspektora Powiatowego na swoją rzecz sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a. oraz zasądzenia od organu kosztów postępowania. W tym miejscu należy dodać, że z uzasadnienia skargi wynika, iż intencją S. K. było także, aby Sąd wymierzył organowi grzywnę z tytułu bezczynności. W motywach skargi S. K. przypomniała, że budynek gospodarczo garażowy był kontrolowany już w 2018 r., a to oznacza, że od tamtego roku postępowanie administracyjne należy uznać za wszczęte. Poza tym nadmieniła, że jej pełnomocnik [...] grudnia 2020 r. poinformował organ, do kogo należy w sprawie kierować korespondencję, a mimo to sprawy nie zakończono. W odpowiedzi na skargę Inspektor Powiatowy wniósł o jej oddalenie. W obszernym uzasadnieniu akcentował, że wedle oceny technicznej złożonej w postępowaniu [...] dotyczącym budynku gospodarczo-garażowego na działce [...] doprowadzenie tego budynku do stanu zgodnego z prawem wymaga zrealizowania murka ogniowego w granicy działki. To jednak – jak się okazało – jest niemożliwe z uwagi na istniejące ocieplenie budynku mieszkalnego na przyległej działce [...] S. K. i M. K.. W odniesieniu do budynku na działce [...] ustalono, że zatwierdzony projekt nie przewidywał ocieplenia w granicy z działką. To wszystko spowodowało, że Inspektor Powiatowy zmuszony był wszcząć kolejne postępowanie dotyczące ocieplenia nadbudowanej ściany budynku mieszkalnego jednorodzinnego, położonego w C. przy ul. [...], na działce [...] W postępowaniu tym przyjęto, że ocieplenie narusza przepisy techniczno-budowlane dotyczące oddzielenia przeciwpożarowego, stąd decyzją z dnia [...] marca 2021 r., [...] nakazano S. K. i M. K. doprowadzenie ich obiektu do stanu zgodnego z prawem przez rozebranie warstwy styropianu nadbudowanej ściany budynku od strony działki [...] Termin wykonania tej decyzji ustalono do [...] czerwca 2021 r. Wskazując na powyższe, w rozważaniach zawartych w odpowiedzi na skargę, Inspektor Powiatowy wyraził przekonanie, że zrealizowanie niezbędnych prac przy budynku gospodarczo-garażowym na działce [...] (potrzeba realizacji murka ogniowego) warunkowane jest usunięciem ocieplenia z budynku na działce [...] przyległego do tej samej granicy. Odnosząc się do tezy skarżącej, że postępowanie toczy się od 2018 r. Inspektor Powiatowy wyjaśnił, że postępowanie w sprawie budynku gospodarczo-garażowego na działce [...] wszczęto [...] maja 2020 r. Rok 2018 nie jest natomiast datą wszczęcia postępowania. Budynek ten wówczas kontrolowano, ale postępowanie nie zostało wszczęte. Do daty rozpoczęcia posiedzenia w niniejszej sprawie Inspektor Powiatowy nie powiadomił Sądu o jakichkolwiek dalszych czynnościach w sprawie [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zawiera usprawiedliwione podstawy. W ocenie Sądu zachodziła konieczność zobowiązania Inspektora Powiatowego do załatwienia sprawy [...], gdyż dopuścił się on bezczynności. Niemniej już na wstępie należy uwypuklić, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Stan bezczynności powstał bowiem wyłącznie z powodu proceduralnie niewłaściwego zachowania organu, który – uznawszy, że wydanie decyzji w sprawie zależy do zaistnienia określonego stanu w innej sprawie – wstrzymał się z jakimikolwiek czynnościami, mimo, że sprawa formalnie pozostawała w toku. Przechodząc do bardziej szczegółowej oceny argumentów skargi po pierwsze Sąd zaznacza, iż nie jest tak, iż postępowanie w sprawie budynku gospodarczo-garażowego na działce [...] toczy się od 2018 r. Organ dał wiarę Inspektorowi Powiatowemu, że w 2018 r. odbyła się tylko kontrola tego budynku, jednakże postępowania nie prowadzono. Okoliczność tą potwierdza pośrednio też fakt, że sama skarżąca S. K. (wraz z M. K.) w kwietniu 2020 r. zwróciła się do organu nadzoru budowlanego przeprowadzenie kontroli budynku gospodarczo garażowego na działce [...] Z treści wystąpienia wynika, że była to nowa inicjatywa, nie nawiązująca do jakichkolwiek wcześniejszych kontroli i postępowań. Pismo S. K. i M. K. skutkowało przeprowadzeniem kontroli budynku na podstawie art. 81-84a ustawy z dnia [...] lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 – uw. Sądu, dalej "P.b."), a przyjęte ustalenia spowodowały, że w dniu [...] maja 2020 r. wszczęto z urzędu postępowanie [...] W ocenie Sądu badanie terminowości postępowania w sprawie budynku gospodarczo-garażowego na działce [...] należy więc oprzeć na założeniu, że postępowanie to formalnie rozpoczęło się jako wszczęte z urzędu [...] maja 2020 r. i jest to jedyne toczące się obecnie postępowanie w odniesieniu do tego obiektu. Odnosząc się do drugiej kwestii, czyli terminowości działania organu w sprawie [...], to Sąd stwierdził, że Inspektor Powiatowy dopuścił się bezczynności. Jak zaznaczono, postępowanie wszczęto w dniu [...] maja 2020 r. Następnie dnia [...] sierpnia 2020 r. właściciele działki [...] M. M. i D. M., uprzednio do tego zobowiązani, przedłożyli ocenę techniczną kontrolowanego budynku-gospodarczo garażowego. Ponad miesiąc później – pismem z dnia [...] października 2020 r. (wysłanym [...] października 2020 r.) Inspektor Powiatowy powiadomił strony o zebraniu materiału dowodowego na podstawie art. 10 § 1 K.p.a. Postępowania nie kontynuowano, gdyż organ uznał – co wyjaśniono retrospektywnie w odpowiedzi na skargę – że wydanie decyzji w sprawie [...] okazało się być warunkowane doprowadzeniem budynku S. K. i M. K. do stanu zgodnego z prawem przez rozebranie warstwy styropianu nadbudowanej ściany od strony działki [...] W tym zakresie wszczęto i prowadzono odrębne postępowanie, a decyzję wydano [...] marca 2021 r., ([...]). Zdaniem Sądu Inspektor Powiatowy postąpił nieprawidłowo wstrzymując postępowanie, gdyż w ten sposób naraził się na zarzut bezczynności. W tym miejscu wskazać należy, że jurysdykcyjne postępowanie administracyjne jest sformalizowanym ciągiem powiązanych i następujących po sobie kolejno czynności. Powinno ono – jeżeli zostało wszczęte – możliwie szybko zmierzać do rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej. Przerwa w postępowaniu – to jest czas kiedy postępowanie w ogóle się nie toczy (Sąd dla jasności zaznacza, że nie należy mylić tego stanu z sytuacją, gdy realizowane są czasochłonne czynności, jak choćby przeprowadzane dowody czy uzyskiwane opinie, uzgodnienia, gdyż wówczas postępowanie formalnie toczy się) – nie powinna mieć miejsca, a jeżeli musi nastąpić, to powinna znaleźć stosowny wyraz formalny. Innymi słowy, postępowanie raz wszczęte, musi się zakończyć terminowo stosownym do okoliczności rozstrzygnięciem, a "wstrzymane" może być tylko wtedy, gdy zachodzą ku temu przesłanki, na przykład przesłanki zawieszenia postępowania (choćby wynik postępowania zależy od rozstrzygnięcia /wyniku/ innego toczącego się postępowania). Procedura administracyjna wyklucza natomiast stan, w którym organ administracji przez wiele miesięcy powstrzymuje się z wydaniem rozstrzygnięcia, choć sprawa pozostaje w toku, a postępowanie nie jest zawieszone. Aby przenieść powyższe rozważania na realia niniejszej sprawy Sąd zastrzega na wstępie, iż w postępowaniu ze skargi na bezczynność nie może ukierunkowywać organu, jeżeli chodzi o merytoryczną stronę jego działań. Z tego też powodu hipotetycznych rozwiązań, które w postępowaniu w sprawie [...] mogą nastąpić, nie należy traktować jako wiążących wskazań. Żeby jednak należycie wyjaśnić intencje wyroku Sąd tylko instrukcyjnie wskazuje, że jeżeli organ stanowczo, tak jak to zdaje się wynikać z odpowiedzi na skargę, twierdzi o istnieniu zależności pomiędzy postępowaniem [...] JŁ a wynikami odrębnego postępowania dotyczącego rozbiórki ocieplenia nadbudowanej ściany budynku na działce [...] – to sam niejako sugeruje, że zachodzi sytuacja nakazująca rozważenie przesłanek zawieszenia postępowania [...] Do wyłącznej rozwagi organu należy jednak ocena, czy jest to rozwiązanie właściwe. Dopowiedzieć też trzeba, że można dopatrzeć się równoważnych racji, które mogą przemawiać za definitywnym zakończeniem w drodze decyzji administracyjnej sprawy [...] doprowadzenia budynku gospodarczo-garażowego na działce [...] do stanu zgodnego z prawem. Istnienie ocieplenia budynku na działce [...] jest przeszkodą faktyczną dotyczącą aspektu wykonawczego, która nie musi (rozważy to organ) stać na przeszkodzie administracyjnemu skonkretyzowaniu odpowiedniego nakazu w stosunku M. M. i D. M. w zakresie dotyczącym wszakże ich budynku na działce [...] Sąd w tym miejscu jeszcze raz podkreśla, że rozpoznając skargę na bezczynność bada tylko terminowość działania organu. W odniesieniu do postępowania [...] Sąd stwierdził, że w postępowaniu tym Inspektor Powiatowy formalnie dopuścił się bezczynności, gdyż od [...] października 2020 r. faktycznie dalszych czynności w postępowaniu zaniechał. Tymczasem postępowanie w sprawie budynku gospodarczo-garażowego – skoro zostało wszczęte – musi być albo zawieszone, albo merytorycznie bądź w inny sposób zakończone. Sąd zaznacza, że nie określił jaki akt organ powinien podjąć, natomiast przedstawione w poprzednim akapicie rozwiązania przytoczono jako hipotetyczne, do rozwagi organu. Z przedstawionych powodów Sąd w punkcie I. wyroku zobowiązał Inspektora Powiatowego do wydania stosownego aktu w postępowaniu prowadzonym pod znakiem [...] w terminie miesiąca od dnia otrzymania odpisu wyroku ze stwierdzeniem prawomocności i aktami administracyjnymi. Sąd celowo nakazał organowi wydanie "stosownego aktu", gdyż w ten sposób chciał zdyscyplinować go do podjęcia wymaganych czynności, których wymaga dynamika procedury administracyjnej, a zarazem chciał pozostawić organowi swobodę w zakresie ukierunkowania sprawy, to jest, czy postępowanie [...] należałoby zawiesić postanowieniem czy definitywnie zakończyć decyzją. Podstawą prawną punktu I. wyroku jest art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Jednocześnie w punkcie II. wyroku Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a., stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w postępowaniu wskazanym w punkcie I. W punkcie III. wyroku Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Taka ocena wynika z przekonania – opartego o całokształt okoliczności sprawy - że Inspektor Powiatowy dopuszczając się formalnej zwłoki w postępowaniu nie działał otwarcie wbrew prawu i w sprzeczności z przepisami o terminach załatwiania spraw. Wręcz przeciwnie, organ starał się kompleksowo i bezkolizyjnie uregulować zagadnienia związane z relacją budynków na działkach przy ul. [...] i 15 w C. . Organ pozostawał natomiast w mylnym przekonaniu, że toczące się równolegle postępowanie dotyczące docieplenia na budynku S. K. i M. K., a dalej także oczekiwanie na rozebranie tego docieplenia, usprawiedliwiają, czasowe odstąpienie od czynności postępowania [...], mimo, że pozostawało ono formalnie w toku. W punkcie IV. skargę w pozostałym zakresie skargę oddalono. Z przyczyn wskazanych w poprzednim akapicie Sąd nie znalazł bowiem podstaw do nałożenia na Inspektora Powiatowego obowiązku zapłaty sumy pieniężnej na rzecz skarżącej jak i też obowiązku zapłaty grzywny (art. 149 § 2 P.p.s.a.) W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. (punkt V. sentencji wyroku). Na zasądzone koszty złożyło się wynagrodzenie radcy prawnego w wysokości [...] zł ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity Dz. U. 2018 r., poz. 265), należna opłata skarbowa od złożonego pełnomocnictwa ([...] zł, k. 7 akt sądowych) oraz wpis sądowy w wysokości [...] zł (k. 2 akt sądowych). Wyrok wydano w postępowaniu uproszczonym poza rozprawą na podstawie art. 119 pkt 4 i art. 120 P.p.s.a.