II SAB/Po 58/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Danuta Rzyminiak – Owczarczak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Edyta Podrazik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 29 września 2023 r. w sprawie ze skargi R. K. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy; II. stwierdza, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze dopuściło się bezczynności oraz, że bezczynność ta nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wójt Gminy [...] decyzją z dnia 30 września 2022 r., nr [...], działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2021 roku, poz. 735, aktualnie tj. Dz.U. z 2023 r. poz. 775 - dalej k.p.a.) w zw. z art. 17 ust. 1 i 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 615., dalej u.ś.r. ) oraz art. 66 ust. 1 pkt 28, ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004r o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U z 2019 r. poz. 1373) odmówił R. K. (dalej jako strona lub skarżący) przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem S. K.. Od powyższej decyzji pismem z dnia 6 października 2022 r. odwołanie złożył R. K., reprezentowany przez adwokata. Odwołanie wpłynęło do organu I instancji w dniu 18 października 2022 r., który pismem z 21 października 2022 r. przekazał odwołanie z aktami sprawy do organu odwoławczego. Do Samorządowego Kolegium Odwoławczego odwołanie wpłynęło 27 października 2022 r.(k. [...] akt II instancji). Pismem z 3 lutego 2023 r. R. K., reprezentowany przez adwokata, wniósł ponaglenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej powoływane również jako Kolegium lub SKO), wnosząc o wyznaczenie terminu załatwienia sprawy, wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, podjęcie środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości, stwierdzenie, że bezczynność organu w sprawie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Uzasadniając ponaglenie wskazano, że 23 sierpnia 2022r. złożony został w Ośrodku Pomocy Społecznej w Z. z/s w Ł. wniosek o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego R. K.. Decyzja w sprawie (odmowna) została wydana 30 września 2022 r. Wniesiono od niej odwołanie, które zostało przekazane do Kolegium przez organ I instancji 21 października 2022r. Kolegium od momentu otrzymania odwołania, mimo upływu 3 miesięcy nie podjęło żadnych działań w sprawie, nie został wyznaczony nawet przybliżony termin załatwienia sprawy, zatem niewątpliwie organ pozostaje w stanie bezczynności. Dodatkowo skarżący wskazał, iż SKO [...] nie wywiązało się z obowiązku nałożonego na nie przez art. 36 k.p.a., tj. organ nie poinformował strony postępowania i jej pełnomocnika o niezałatwieniu sprawy w terminie, ani nie wyznaczył on nowego terminu załatwienia sprawy. Następnie pismem z dnia 29 marca 2023 r. (nadane w tym samym dniu, wpływ do Kolegium 31 marca 2023 r.) R. K. wniósł skargę na bezczynność SKO [...] żądając: 1. Wyznaczenia organowi terminu na wydanie decyzji w sprawie; 2. Stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności; 3. Stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. Zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Uzasadniając skargę wskazano, że organ II instancji od momentu złożenia odwołania nie wykonał żadnych czynności mających na celu załatwienie sprawy, czym dopuścił się naruszenia terminów określonych art. 35, jak również nie dochował obowiązków nałożonych na niego przez art. 36 k.p.a., tj. nie poinformował strony o niezałatwieniu sprawy w terminie ani nie wyznaczył choćby przybliżonego terminu załatwienia sprawy. Dnia 03 lutego 2023 r. złożone zostało ponaglenie na bezczynność SKO [...], które jednak nie zostało przez organ rozpatrzone w 7-dniowym terminie od jego otrzymania, czym organ dopuścił się naruszenia art. 37 § 5 i 6 k p.a. W związku z powyższym wyczerpana została droga administracyjna, a zatem spełniona jest przesłanka wniesienia skargi na bezczynność, tj. art. 53 § 2b p.p.s.a. Zwrócono uwagę, że organ II instancji pomimo pisemnego ponaglenia oraz wielokrotnych prób kontaktu telefonicznego nie podjął żadnych czynności w sprawie, naruszając przy tym nie tylko szczególne przepisy dotyczące terminów rozpatrywania spraw administracyjnych, ale również jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego określoną w art. 12 k.p.a. tj. zasadę szybkości i prostoty postępowania. Sprawa na dzień złożenia skargi rozpatrywana jest przez Kolegium przez ponad 6 miesięcy. W odpowiedzi na skargę SKO [...] wniosło o jej oddalenie i wskazało, że niezwłocznie po wniesieniu skargi i przed jej rozpatrzeniem przez WSA w Poznaniu, decyzja w przedmiotowej sprawie została wydana przez SKO, tj. 26 kwietnia 2023 r. nr [...], na mocy której uchylono decyzję Wójta Gminy Z. i przyznano skarżącemu wnioskowane świadczenie począwszy od 1 sierpnia 2022 r. Kolegium wskazało, że przyczyną zwłoki w rozpatrzeniu przedmiotowego odwołania były braki kadrowe. Otóż od października 2022 r. rozpatrywane były przez SKO odwołania w sprawie dodatków węglowych. Charakter tych spraw wymagał ich rozpatrywania niezwłocznie po ich wpływie, ponieważ dodatki węglowe dotyczyły minionego okresu grzewczego. Sprawy te napłynęły do SKO w dużych ilościach i sparaliżowały pracę organu, ponieważ w ślad za obowiązkiem rozpatrywania przez SKO odmów przyznania dodatków węglowych, ustawodawca nie przewidział ani zwiększenia zasobów kadrowych ani finansowych. W konsekwencji ww. polityka nie mogła się odbyć bez uszczerbku wobec innych spraw należących do kompetencji Kolegium, w tym spraw dotyczących świadczeń pielęgnacyjnych. W związku z powyższym zwłoka w rozpatrzeniu odwołania pana R. K. nie była zawiniona przez SKO i wynikała z okoliczności obiektywnych. W świetle powyższego Kolegium wskazało, że przedmiotowa bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ decyzja w sprawie odwołania pana R. K. została wydana niezwłocznie po wniesieniu przedmiotowej skargi a przed jej rozpatrzeniem przez Sąd. Ponadto, przedmiotowa bezczynność wynikała z ww. przyczyn obiektywnych, które uniemożliwiły dopełnienie ustawowego terminu określonego do rozpatrzenia odwołania R. K.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje; Skarga zasługuje na uwzględnienie, przy czym w części postępowanie sądowoadministracyjne należało umorzyć jako bezprzedmiotowe. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634), dalej: P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 P.p.s.a., to jest mających za przedmiot w szczególności decyzje administracyjne, postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, a także inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu (art. 53 § 2b p.p.s.a.). Z akt sprawy wynika, iż Skarżący wyczerpał wymóg ustawowy warunkujący wniesienie przedmiotowej skargi, wnosząc ponaglenie. Dalej należy wskazać, że pojęcie bezczynności organu do czasu nowelizacji k.p.a., która weszła w życie 1 czerwca 2017 r., nie było zdefiniowane ustawowo. Pojęcie to w orzecznictwie sądowym ograniczone zostało przede wszystkim do niewydania w terminie decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z 5 lipca 2012 r., II OSK 1031/12). Zgodnie z obecnym brzmieniem art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. bezczynność organu ma miejsce, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Stosownie do art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.). Natomiast zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a., załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Powyższe oznacza, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ ten, pomimo istniejącego obowiązku nie załatwia w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie sprawy, co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności (por. wyrok NSA z 17 grudnia 2013 r., I OSK 2114/13). Bezczynność ma miejsce zarówno wtedy, gdy w określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, jak i również, gdy prowadził postępowanie, ale mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności czy bezczynność została spowodowana okolicznościami zawinionymi przez organ. Okoliczności jakie spowodowały zwłokę organu oraz jego działania bądź zaniechania w toku rozpoznania sprawy mają natomiast znaczenie przy ocenie, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. W myśl art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Mając na uwadze powyższe nie ulega wątpliwości, że na dzień wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności, bowiem od dnia wpływu odwołania do siedziby Kolegium (27 października 2022 r.) do dnia wniesienia skargi 29 marca 2023 r.) nie podejmowano żadnych czynności procesowych, jak również nie wydano decyzji. Bezczynność ta ustała w dniu 26 kwietnia 2023 r., tj. z chwilą wydania decyzji. Na podstawie akt sprawy można przy tym stwierdzić, że w postępowaniu odwoławczym nie zastosowano art. 36 § 1 i 2 k.p.a., co mogłoby uwolnić Kolegium od zarzutu bezczynności. Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 P.p.s.a.). W sytuacji, gdy – tak jak w rozpoznawanej sprawie – zarzucany stan bezczynności ustał po dniu wniesienia skargi, ale przed jej rozpoznaniem i rozstrzygnięciem przez Sąd, postępowanie sądowoadministracyjne w części obejmującej zobowiązanie do dokonania czynności (tu: wydania decyzji w trybie odwoławczym), o jakim mowa w art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. (por. uchwała NSA z 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08 – dostępna na stronie : http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie zwalnia to jednak Sądu od podjęcia pozostałych rozstrzygnięć właściwych dla tego typu skargi – przewidzianych w art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a P.p.s.a. oraz (ewentualnie) w art. 149 § 2 P.p.s.a. – tj. orzeczenia w kwestii dopuszczenia się przez organ bezczynności oraz oceny jej charakteru (rażącego/nierażącego), a także (ewentualnie) w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny. Stosownie zatem do art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Sąd stwierdził, że organ dopuścił się zarzucanej bezczynności (pkt II sentencji wyroku). Jak wyżej wykazano, przekroczony został termin załatwienia przez SKO [...] odwołania od decyzji organu I instancji. Sąd po analizie okoliczności faktycznych sprawy uznał, że bezczynność nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt II sentencji wyroku). Oceniając tę kwestię Sąd wziął pod uwagę, że kwalifikacja naruszenia prawa jako "naruszenie rażące" musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako "zwykłe" naruszenie. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, a zachodzi w razie oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach w danej sprawie ma być też oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Zdaniem Sądu, organowi w tym zakresie nie można stawiać aż tak daleko idących zarzutów, zwłaszcza że organ obiektywnie mógł mieć zwiększony wpływ spraw wymagających niezwłocznego rozpatrzenia – odwołań od decyzji w sprawach dodatków węglowych, co przekłada się również na zwiększony wpływ skarg na decyzje wydane w tym przedmiocie do tut. Sądu. W opinii Sądu w przedmiotowej sprawie okres bezczynności organu nie był podyktowany celowym działaniem, uporczywym zaniechaniem organu ani lekceważeniem prawa. W konsekwencji Sąd uznał, iż nie zachodzą podstawy do przyjęcia, że brak rozpoznania sprawy w terminach określonych w k.p.a. stanowił rażące naruszenie prawa. W konsekwencji Sąd nie uznał również za zasadne wymierzenie organowi grzywny. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł w pkt III wyroku na podstawie art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800), zasądzając na rzecz skarżącego koszty postępowania na które składają się koszty zastępstwa procesowego w wysokości 480 zł. Na podstawie art. 119 pkt 4 P.p.s.a. sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym. Stosownie do art. 120 P.p.s.a. wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym.