II SAB/Po 45/20

Dnia 23 lipca 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Sędzia WSA Izabela Paluszyńska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 23 lipca 2020 roku sprawy ze skargi R. H. na przewlekłość Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Samorządowego Kolegium Odwoławczego do rozpoznania odwołania od decyzji Burmistrza K. W. z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...], II. stwierdza, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze dopuściło się przewlekłości postępowania w rozpoznaniu odwołania od decyzji Burmistrza K. W. z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...], III. stwierdza ze zaistniała przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, IV. oddala wniosek o przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, V. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę [...]- ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Decyzją z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło w całości decyzję Burmistrza K. W. z dnia [...] maja 2018 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie gospodarstwa o budowę obory wolnostanowiskowej dla bydła mlecznego wraz z infrastrukturą niezbędną do prawidłowego funkcjonowania w miejscowości Z. na działce o numerze ewid. [...] obręb geodezyjny: K. , gm. K. W.., wydanej na wniosek R. H. (zwanego dalej: skarżący) i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi I instancji. Na skutek powyższego, decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] Burmistrz ustalił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację opisanego wyżej przedsięwzięcia i jednocześnie: W pkt I. określił: 1. Rodzaj i miejsce realizacji przedsięwzięcia: 2. Warunki wykorzystania terenu w fazie realizacji i eksploatacji, ze szczególnym uwzględnieniem konieczności ochrony cennych wartości przyrodniczych, zasobów naturalnych i zabytków oraz ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich: [...] 3. Wymagania dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia w dokumentacji wymaganej do wydania decyzji wymienionych w art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2018 r. poz. 2081): [...] Odwołanie od powyższej decyzji, pismem z dnia [...] listopada 2019 r. (data wpływu do organu: [...] listopada 2019 r.), wniosła B. M.. Pismem z dnia [...] grudnia 2019 r. Burmistrz przekazał odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wraz z aktami sprawy. W dniu [...] stycznia 2020 r. SKO wydało postanowienie o zawiadomieniu o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy, która miała zostać załatwiona do dnia [...] marca 2020 r. Jednocześnie poinformowano o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wyjaśniono, że zwłoka w załatwieniu sprawy wynikła z nadmiernej ilości spraw złożonych do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w stosunku do możliwości orzeczniczych. Pouczono, że stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia. Dnia [...] stycznia 2020 r. skarżący nadał za pośrednictwem poczty ponaglenie na przewlekłe prowadzenie postępowania, "a w konsekwencji bezczynność organu" (SKO). Skarżący zarzucił prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Wniósł on ponaglenie na niezałatwianie sprawy w terminie określonym w art 35 Kpa lub w przepisach szczególnych tj. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie załatwienia sprawy odwołania od decyzji Burmistrza [...]. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Skarżący domagał się uwzględnienie ponaglenia na przewlekłość i bezczynność organu i zobowiązania organu do wydania aktu administracyjnego w terminie 14 dni, a także stwierdzenia, że przewlekłość i bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; zarządzenia wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych przewlekłości i bezczynności, a w razie potrzeby także podjęcia środków zapobiegających przewlekłości i bezczynności w przyszłości. Zdaniem skarżącego mając na uwadze fakt, że Kolegium badało sprawę na skutek pierwszego odwołania oraz fakt, że skarżąca nie podniosła żadnych nowych argumentów w kolejny odwołaniu, wydaje się, iż postępowanie w sprawie prowadzone jest pozornie. Zwłoka organu jest, jego zdaniem, świadoma i celowa. Skarżący podkreślił, że o bezczynności w rozpoznaniu danej sprawy można mówić wówczas, gdy organ administracyjny nie załatwia sprawy administracyjnej lub określonej kwestii wpadkowej w ustawowo wyznaczonym czasie lub w innym niezbędnym okresie wyznaczonym do załatwienia danej sprawy. Czas oczekiwania przez stronę na załatwienie sprawy powinien być przy tym rozsądny i dający się usprawiedliwić zachowaniem organu. Niezależnie bowiem od treści art. 35 KPA zakreślającego okres 1 miesiąca na prowadzenie sprawy w postępowaniu odwoławczym, zawsze organ administracyjny może przedłużyć okres prowadzenia takiego postępowania. Przedłużanie jednak prowadzonego postępowania musi mieć charakter wyjątkowy i szczególny i być w należyty sposób uzasadnione. Przedłużanie postępowania ponad zakreślony maksymalnie (i to ustawowo) limit czasu zawsze winno, według skarżącego, być oceniane z uwagi na prawidłowość podejmowania czynności dowodowych bądź skomplikowany charakter ustalania stanu faktycznego sprawy. Skarżący wywodził dalej, że zgodnie z art. 36 § 1 i § 2 Kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Na tle powyższych rozważań skarżący podkreślił, że nie otrzymał żadnej informacji ani zawiadomienia w sprawie. Kolejno skarżący wywodził, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny.. Końcowo skarżący wywodził, że rozbudowa gospodarstwa o oborę wolnostanowiskową dla bydła mlecznego wraz z infrastrukturą niezbędną do prawidłowego funkcjonowania w miejscowości jest przedsięwzięciem, planowanym od wielu miesięcy. W związku z inwestycją, sporządzony został biznesplan, zakładający określoną dochodowość oraz termin zakończenia budowy. Każda przewlekłość w prowadzeniu postępowania, a w konsekwencji bezczynność organu powodują określoną stratę finansową inwestora. Pismem z dnia [...] lutego 2020 r., nadanym w urzędzie pocztowym dnia [...] lutego 2020 r., R. H. podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, przedstawione w ponagleniu oraz odniósł się do postanowienia o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy. Skarżący argumentował, że okoliczność podnoszona przez SKO - nadmiernej ilości spraw w stosunku do możliwości orzeczniczych – nie należy do okoliczności usprawiedliwiających bezczynność, albowiem administracja publiczna winna działać w sposób sprawny, tak ażeby wzbudzać zaufanie społeczeństwa do podejmowanych działań. Wskazywanie przez SKO, że ze względu na dużą liczbę rozpoznawanych spraw odwołanie nie może zostać rozpoznane w terminie nie prowadzi do stwierdzenia, że zwłoka nastąpiła z przyczyn niezależnych od organu. Wręcz przeciwnie, zdaniem skarżącego, dowodzi naruszenia zasady rozpoznawania spraw administracyjnych. Są to przyczyny pozostające wewnątrz aparatu administracyjnego jako całości i związane przede wszystkim z władczym wykonywaniem zwierzchniej władzy Państwa. Zabezpieczenie należytej obsady kadrowej zapewniającej terminowe załatwienie spraw administracyjnych należy do obowiązków organu. W ocenie skarżącego, rzeczą organu jest taka organizacja pracy, aby sprawy były rozpoznawane w terminach prawem przewidzianych, a o niemożliwości dochowania terminu strony winny być zawiadamiane jak najszybciej. Korzystanie z instytucji przedłużenia terminu powinno mieć miejsce wyjątkowo, zgodnie z intencją ustawodawcy. W dniu [...] lutego 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało decyzję nr [...], uchylającą decyzję Burmistrza z dnia [...] listopada 2019 r. Z akt sprawy nie wynika czy i kiedy decyzja ta została doręczona skarżącemu. W dniu [...] maja 2020 r. Kolegium zwróciło się natomiast do Burmistrza o podanie wydania decyzji do publicznej wiadomości. W dniu [...] kwietnia 2020 r. Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na przewlekłość w prowadzeniu postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w sprawie odwołania B. M. od decyzji Burmistrza z dnia [...] listopada 2019 r; wnosząc o: 1. zobowiązanie Organu do wydania w terminie 14 dni decyzji w sprawie odwołania B. M. od decyzji Burmistrza; 2. stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej w wysokości [...] zł oraz 4. zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Skarżący opisał stan faktyczny w sprawie oraz podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. W jego ocenie organ prowadził sprawę w sposób przewlekły podejmując czynności procesowe z przekroczeniem maksymalnych terminów, o jakich stanowi art. 35 § 1 i 3 Kpa. Wskazane przez Organ przyczyny przedłużenia terminu rozpoznania sprawy, dotyczące niewystarczającej (w ocenie organu) obsady personalnej w stosunku do ilości prowadzonych spraw, nie mogą być postrzegane jako "przyczyny niezależne od organu" w rozumieniu art. 35 § 5 Kpa. Przepis ten dotyczy bowiem obiektywnych zdarzeń zewnętrznych i niezależnych od organu. Jako przykłady takich zdarzeń w doktrynie i orzecznictwie podaje się działania sił przyrody oraz działania innych organów, które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Zdaniem skrzącego uzasadnione jest twierdzenie, że postępowanie prowadzone jest przez organ w sposób przewlekły, jak również, że przewlekłość ta ma charakter rażący. Skarżący wywodził, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. Skarżący wywodził, że w orzecznictwie podkreśla się, że zarówno bezczynność organu, jak i przewlekłość postępowania będzie miała charakter rażący, gdy odpowiednio brak działania lub poważne opóźnienia w podejmowanych przez organ czynnościach oczywiście pozbawione są jakiegokolwiek racjonalnego usprawiedliwienia. Taka sytuacja, według skarżącego, zaistniała w kontrolowanej sprawie. Wniosek skarżącego o przyznanie mu sumy pieniężnej w wysokości [...] zł jest, w jego ocenie, uzasadniony. Skarżący wskazał, że realizacja przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie gospodarstwa o oborę wolnostanowiskową dla bydła mlecznego wraz z infrastrukturą niezbędną do prawidłowego funkcjonowania jest bardzo kosztowna. Skarżący szacuje cenę usługi budowlanej na ok. [...] zł. Zważywszy, że wzrost ceny usług budowlanych od lutego do marca 2020 r. wyniósł około 0,5%, to tylko za ten okres i z tego tytułu szkoda skarżącego spowodowana przewlekłym prowadzeniem sprawy przez organ wyniosła, według wyliczeń skarżącego, [...] zł. W odpowiedzi na skargę organ nie zgodził się z zarzutami i wniósł o jej oddalenie. W ocenie organu nie każda bezczynność organu ma charakter rażącego naruszenia prawa, zaś rozpatrzenie odwołania miało miejsce przed wniesieniem skargi. Opóźnienie zaś w działaniu organu nie wynikało ze złej woli, lecz obiektywnych okoliczności, które dodatkowo utrudniła sytuacja epidemiologiczna. Okres rozpatrzenia sprawy, w ocenie SKO, nie był znaczny. Całkowicie nieuzasadnione uznał organ żądanie sumy pieniężnej przez skarżącego z tytułu ewentualnej przewlekłości prowadzenia postępowania z uwagi na wzrost cen usług budowlanych. Podkreślono, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie wywołuje bowiem żadnych skutków w zakresie prawa własności i nie upoważnia skarżącego do rozpoczęcia jakichkolwiek robót budowlanych związanych z realizacją przedsięwzięcia. Konieczne są także inne decyzje m.in. decyzja o warunkach zabudowy, następnie decyzja o pozwoleniu na budowę, które wymagają przeprowadzenia odrębnych procedur, których wynik nie jest przesądzony. Organ podkreślił, że w niniejszej sprawie z uwagi na braki w Raporcie konieczne stało się przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) oraz regulacji przewidzianej w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, zwanej dalej: Ppsa), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości bada, czy działania podejmowane przez organ administracji publicznej są zgodne z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sąd administracyjny obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach wskazanych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a Ppsa. Zatem skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania jest dopuszczalna tylko w sprawach, w których są wydawane decyzje i postanowienia (pkt 1 - 3); w sprawach, w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 4) oraz w sprawach, w których są wydawane pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach (pkt 4a). W myśl art. 119 pkt 4 Ppsa sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, a wobec spełnienia tegoż warunku, przedmiotowa sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym we wskazanym trybie. Zgodnie z art. 149 § 1 Ppsa sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a Ppsa). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 Ppsa). Wskazać należy, że warunkiem dopuszczalności skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ jest uprzednie wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 Ppsa). Dopiero po wyczerpaniu trybu przewidzianego w art. 37 Kodeksu postępowania administracyjnego (zwanego dalej: Kpa) strona może wnieść skutecznie skargę. W rozpoznawanej sprawie skarżący wniósł ponaglenie pismem z dnia [...] stycznia 2020 r., a zatem skarga była dopuszczalna. Dalej wskazać trzeba, iż organy administracji zobowiązane są do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, wskazanych w kodeksie postępowania administracyjnego, a w szczególności powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 Kpa). Realizacji tej zasady służy m.in. przepis art. 35 § 1 Kpa, zgodnie z którym organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś, co najistotniejsze z punktu widzenia kontrolowanego postępowania, w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 Kpa). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 Kpa, organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 Kpa). Ustawową definicję pojęcia przewlekłości postępowania wprowadziła do Kodeksu postępowania administracyjnego ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), określając ten stan jako prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Zauważyć przy tym należy, że w przywołanej wyżej ustawie, dokonano wyraźnego rozdzielenia pojęcia "bezczynności" organu od "przewlekłego prowadzenia postępowania" przez organ, ustanawiając oddzielne definicje legalne tych pojęć. Bezczynność zdefiniowano jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 Kpa lub w przepisach szczególnych. Bezczynność stwierdzana jest zatem na podstawie kryterium sprawdzalnego, jakim jest termin załatwienia sprawy, przewlekłość zaś według kryterium ocennego. W postępowaniu dotyczącym przewlekłości ocenić należy, czy organ administracji publicznej prowadzi postępowanie w czasie niezbędnym do załatwienia sprawy. Ze względu na obowiązujące w postępowaniu administracyjnym terminy załatwiania spraw administracyjnych (kodeksowe i określone w przepisach szczególnych) przewlekłości postępowania nie należy utożsamiać z niezałatwieniem sprawy w terminie, to bowiem wyczerpuje znamiona bezczynności (vide: A. Wróbel, Komentarz do art. 37 Kpa, baza Lex, stan prawny: 1 marca 2018). Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje wówczas, gdy będzie można mu skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzenia czynności pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość ma miejsce, gdy postępowanie trwało dłużej niż to jest konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. O przewlekłości postępowania przed organem administracji można zatem mówić, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice, przy uwzględnieniu terminowości i prawidłowości czynności podjętych przez organ, a także stopnia zawiłości sprawy i postawy samej strony. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, iż odwołanie od decyzji Burmistrza wpłynęło do Samorządowego Kolegium Odwoławczego dnia [...] grudnia 2019 r. (k. 7 akt administracyjnych). Od tego dnia organ II instancji, zgodnie z art. 35 § 3 Kpa, miał miesiąc na załatwienie sprawy, tj. winien rozpatrzyć odwołanie do dnia [...] stycznia 2020 r. Tymczasem Kolegium tego nie uczyniło, natomiast pismem z dnia [...] stycznia 2020 r. organ powiadomił skarżącego o niezałatwieniu sprawy w terminie, argumentując, iż zwłoka w załatwieniu sprawy wynikła z nadmiernej ilości spraw złożonych do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w stosunku do możliwości orzeczniczych. Jednocześnie organ wskazał na nowy termin załatwienia sprawy, tj. dzień [...] marca 2020 r. Decyzję, na skutek rozpatrzenia odwołania wydano natomiast dnia [...] lutego 2020 r. Na tle powyższego należy zatem stwierdzić, że od dnia wpływu odwołania do SKO do dnia wydania decyzji II instancji upłynęło 80 dni. W tym miejscu wskazać należy, że orzecznictwo sądowe jest zgodne co do tego, że braki kadrowe oraz duży wpływ spraw do organu, wymagających ich załatwienia w drodze decyzji administracyjnej, nie uzasadniają opieszałego działania organu władzy publicznej Okoliczności te wiążą się z niedokowaniem przez organ należytej staranności w zabezpieczeniu dostatecznej obsady kadrowej, zapewniającej terminowe załatwianie spraw administracyjnych i odpowiedniego zorganizowania postępowania administracyjnej, obejmującego również egzekwowanie od pracowników obowiązków w takim okresie, aby wydanie decyzji kończącej postępowanie prowadzone przez organ nastąpiło w rozsądnym terminie (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lipca 2019 r. sygn. akt II OSK 1233/19; z 17 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 2542/16; z 21 kwietnia 2017 r. sygn. akt II OSK 521/16; 1 sierpnia 2017 r. sygn. akt II OSK 2614/16, dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Na organach administracji spoczywa obowiązek takiej organizacji pracy, aby możliwe było załatwianie spraw w rozsądnym terminie (bez zbędnej zwłoki), bez naruszenia prawa strony do sprawnego i szybkiego jej rozpoznania (art. 12 § 1 Kpa). W opisanych okolicznościach Sąd doszedł do przekonania, że istniały zatem przesłanki do stwierdzenia, że organ prowadzący postępowanie (Kolegium mające rozpoznać odwołanie od decyzji Burmistrza) dopuścił się przewlekłości. Wydał on wprawdzie decyzję kończącą postępowanie, ale nie było podstaw do przedłużania terminu załatwienia sprawy. Jednocześnie, w opinii Sądu, nie było podstaw do stwierdzenia, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Argumentacja organu, wskazująca na braki kadrowe, nie może bowiem wprawdzie uzasadniać przedłużania postępowania, które było prowadzone w sposób przewlekły (orzecznictwo w tej mierze jest jednolite i ugruntowane), jednak może wpływać na ocenę stopnia naruszenia przepisów przez organ, które to naruszenie charakteru rażącego nie miało, albowiem ani okres przewlekłości, ani motywacja organu (brak złej woli) nie uzasadniają takiego twierdzenia. Jeśli chodzi o żądanie zasądzenia sumy pieniężnej to wskazać należy, że jej zasądzenie nie jest obligatoryjne, a – w ocenie Sadu - nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych suma pieniężna, w przeciwieństwie do grzywny, jedynie akcesoryjnie pełni funkcję prewencyjno-represyjną względem organu. Przy orzekaniu o przyznaniu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej chodzi przede wszystkim o zrekompensowanie, przynajmniej w pewnej mierze, uszczerbku (krzywdy, straty itd.) jakiego doznał skarżący na skutek bezczynności lub przewlekłego działania organu administracji (wyroki NSA: z dnia 3 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 2954/17; z dnia 19 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1685/17; dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Suma pieniężna, chociaż ma charakter kompensacyjny, to jednak nie pełni funkcji naprawienia szkody. Suma pieniężna określona w art. 149 § 2 Ppsa nie może być traktowana jak odszkodowanie. Temu celowi służy instytucja odpowiedzialności za szkodę przewidziana w art. 4171 § 3 Kodeksu cywilnego (wyroki NSA: z dnia 19 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 490/17; z 14 czerwca 2019 r. sygn. akt II OSK 111/19 oraz z 6 sierpnia 2019 r. sygn. akt II OSK 1802/19, dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Przyznana kwota pieniężna jest zatem swoistym zadośćuczynieniem za bezczynność lub przewlekłe prowadzenia postępowania. Zważywszy, że decyzja środowiskowa nie daje bezpośrednio żadnych uprawnień do podjęcia robót budowalnych, zaś droga do uzyskania stosownych decyzji (pozwolenie na budowę) jest długa to nie sposób zasadnie uznać, że opóźnienia na etapie decyzji środowiskowej powoduje straty materialne skarżącego związanych ze wzrostem cen materiałów budowalnych. Racjonalny inwestor przy tak dużej i kosztownej inwestycji musi uwzględniać okoliczność, że postępowania administracyjne toczące się na skutek jego inicjatywy, zmierzające do uzyskania pozwolenia na budowę będą trwały dłuższy czas i w toku tych postępowań trony będą mogły korzystać z przysługujących im środków zaskarżenia. O ile zatem przewlekłość miała miejsce, to nie miała ona charakteru rażącego, zaś jej skutki nie uzasadniają przyznania sumy pieniężnej. Ubocznie jedynie Sąd końcowo zauważy, że argumentacja skarżącego z ponaglenia i skargi w dużej części dotyczy merytorycznej zawartości decyzji SKO, co pozostaje bez znaczenia dla postępowania w sprawie przewlekłości postępowania, zaś strona może te argumentu podnosić, ale w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu, wszczętym na skutek ewentualnego sprzeciwu. W opisanych okolicznościach, orzeczono, jak w pkt I do IV postępowania. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 Ppsa zasądzając od organu na rzecz skarżącego kwotę [...]zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które oprócz wpisu sądowego od skargi w wysokości [...] zł oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości [...] zł, składa się wynagrodzenie pełnomocnika w osobie adwokata, w wysokości [...] zł ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j.: Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 z późn. zm.).