II SAB/Po 39/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Asesor WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi E. D. na przewlekłość Wojewody w przedmiocie świadczenia wychowawczego I. Zobowiązuje Wojewodę do załatwienia wniosku skarżącej z dnia [...] sierpnia 2018 r. w przedmiocie świadczenia wychowawczego, w terminie 14 dni od daty zwrotu akt organowi wraz z prawomocnym orzeczeniem, II. Stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłości, III. Stwierdza, że przewlekłość organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Skarga E. D. dotyczy przewlekłości Wojewody (zwanego dalej "Wojewodą") w przedmiocie załatwienia wniosku skarżącej o przyznanie świadczenia wychowawczego. Wniesienie skargi poprzedziły następujące okoliczności, które zostały udokumentowane w aktach sprawy. Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2018 r., złożonym tego samego dnia, E. D. wystąpiła do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w [...] (podległemu Prezydentowi Miasta [...]) o ustalenie na jej rzecz prawa do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko (k. 30-51 akt administracyjnych). W jednym z formularzy ujawniła, że ojciec dziecka – T. D. – mieszka i pracuje za granicą, w [...] (k. 44-46 akt administracyjnych). Zawiadomieniem z dnia [...] sierpnia 2018 r., [...] Prezydent Miasta [...], działając na podstawie art. 65 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej "K.p.a.") oraz art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2407 ze zm., dalej "u.p.p.w.d."), poinformował wnioskodawczynię o przekazaniu złożonego wniosku Wojewodzie (k. 52 akt administracyjnych). Dokumentacja sprawy wpłynęła do [...] Urzędu Wojewódzkiego [...] sierpnia 2018 r. (odnotowano tą datę na datowniku na kopercie k. 29 akt administracyjnych, datownik zapewnie omyłkowo przyłożono z oznaczeniem "wysłano dnia" – uw. Sądu). Dnia [...] maja 2019 r. E. D. złożyła za pośrednictwem Wojewody ponaglenie (k. 81-87 akt administracyjnych). Przypomniała, że wniosek złożyła [...] sierpnia 2018 r., a do momentu wystąpienia z ponagleniem minęło 8 miesięcy. W obszernych motywach prawnych E. D. wyjaśniła między innymi, że zmiana stanu prawnego, to jest przekazanie od [...] stycznia 2018 r. spraw związanych z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego wojewodom, miało być – wedle założeń projektu nowelizacji– remedium na niewydolność jednostek organizacyjnych samorządu województwa. Tymczasem jej sprawa nie jest nadal załatwiona, a jej nie poinformowano nawet o przedłużeniu terminu jej zakończenia. Dnia [...] maja 2019 r. sporządzono, a realnie wysłano [...] maja 2019 r., wniosek o ustalenie właściwości skierowany do firmy A (Wielkiej Brytanii). Wniosek został skierowany do organu zagranicznego na podstawie art. 1 lit. i, art. 11, 67 i 68 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady WE 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE L 166 z dnia 30 kwietnia 2004 r., s. 1-123, Polskie Wydanie Specjalne, rozdział 5, tom 5, s. 72-116) oraz art. 2 ust. 2, art. 6 ust. 2, art. 11, art. 58, art. 59, 60 ust. 1, 2, 3, i 5, art. 72, 73 i 74 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady WE nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczącego wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE L 284 z dnia 30 października 2009 r., s. 1-42). Tego samego dnia, to jest [...] maja 2019 r., sporządzono także wnioski o udostępnienie danych ze zbioru danych osobowych skierowane do Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (k. 100 akt administracyjnych) oraz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (k. 102 akt sądowych). Dnia [...] maja 2019 r. Wojewoda, przy piśmie z dnia [...] maja 2019 r., [...] (k. 103 akt administracyjnych), przekazał ponaglenie E. D. Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w [...] (Sąd wyjaśnia w tym miejscu dla jasności, że wyjątkowo w niniejszej sprawie nie minister, a Kolegium występuje w charakterze organu wyższego stopnia nad terenowym organem administracji rządowej; wynika to z przepisu przejściowego: art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin, Dz. U. z 2017 r., poz. 1428 ze zm.). Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2019 r., [...] Kolegium uznało, że Wojewoda nie dopuścił się bezczynności z uwagi na wystąpienie do instytucji brytyjskiej właściwej do wypłaty świadczenia. Postanowienia szczegółowo nie uzasadniono (k. 108 akt administracyjnych). W piśmie z dnia [...] września 2019 r. E. D. wywiodła kolejne ponaglenie (k. 109-116 akt administracyjnych). Ponaglenie to przekazano Kolegium [...] września 2019 r. (k. 117 akt administracyjnych). Dnia [...] września 2019 r. Wojewoda sporządził i [...] września 2019 r. wysłał kolejny wniosek o ustalenie właściwości stosownie do rozporządzeń 883/2004 oraz 987/2009 (k. 118-122 akt administracyjnych). Postanowieniem z dnia [...] września 2019 r., [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po raz kolejny uznało, że Wojewoda nie dopuścił się bezczynności. Tym razem także uzasadniono to faktem, że organ właściwy oczekuje na odpowiedź brytyjskiej instytucji właściwej (k. 135 akt administracyjnych). Dnia [...] grudnia 2019 r. Wojewoda sporządził i [...] stycznia 2020 r. wysłał kolejny wniosek o ustalenie właściwości stosownie do rozporządzeń 883/2004 oraz 987/2009 (k. 138-142 akt administracyjnych). Dnia [...] lutego 2020 r. wpłynęła do [...] Urzędu Wojewódzkiego odpowiedź Firmy A (k. 144-149 akt administracyjnych). Pismem z dnia [...] marca 2020 r., [...] (k. 155 akt administracyjnych) Wojewoda określił, za jakie okresy niezbędne okazało się przekazanie żądania przyznania pomocy instytucji brytyjskiej. Wezwaniem z tego samego dnia (k. 156 akt administracyjnych) Wojewoda zwrócił się do E. D. o oświadczenie o wysokości dochodu uzyskanego z tytułu wykonywania za październik 2018 r. i z tytułu pobierania stypendium za czerwiec 2019 r. Pismem z dnia [...] marca 2020 r., [...] (k. 153 akt administracyjnych) poinformowano E. D. o przyznaniu świadczenia wychowawczego za okres od [...] lipca 2019 r. do [...] września 2019 r. (Załatwienie sprawy w ten sposób i w formie zawiadomienia umożliwione zostało nowelizacją ustawy znoszącą kryterium dochodowe dla pierwszego dziecka – uw. Sądu). Pismem z dnia [...] marca 2020 r. E. D. wniosła skargę na przewlekłość w załatwieniu wniosku z dnia [...] sierpnia 2018 r. (skarga objęła także zarzuty przewlekłości organu z wniosków z dnia [...] marca 2018 r. oraz [...] lipca 2019 r., jednakże wyłączono je do odrębnego rozpoznania, jako że odnosiły się do przewlekłości organu w innych sprawach – uw. Sądu). Podkreśliła, że minęło 2 lata od pierwszego wniosku, odkąd oczekuje na wydanie decyzji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Przedstawił szczegółowo przebieg postępowania akcentując, że od maja 2019 r. zmuszony był oczekiwać na odpowiedź instytucji brytyjskiej. Sprawa więc nie mogła być załatwiona z przyczyn niezależnych od organu. Wojewoda zaznaczył też, że do instytucji brytyjskiej występował trzykrotnie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zawiera usprawiedliwione podstawy, gdyż Wojewoda prowadził postępowanie dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy, a więc naraził się na zarzut przewlekłości (zob. art. 37 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 265 ze zm., dalej "K.p.a."). Na wstępie Sąd wyjaśnia, że Wojewoda w zupełności ma rację, że od daty wystąpienia do instytucji brytyjskiej stosownie do przepisów rozporządzeń 883/2004 i 987/2009 regulujących zasady koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, to jest od [...] maja 2019 r., zaistniały przyczyny od niego niezależne, które mogły uzasadniać oczekiwanie na odpowiedź z innego państwa członkowskiego. Należy także dodatnio ocenić fakt, że organ nie pozostawał bierny w oczekiwaniu na reakcję strony brytyjskiej, gdyż kolejno dwukrotnie ponawiał wniosek w sprawie ustalenia właściwości (k. 118-122 i k. 138-142 akt administracyjnych). Oceniając działanie Wojewody nie można jednak ograniczać oceny dynamiki postępowania tylko do okresu liczonego od maja 2019 r. Otóż wniosek E. D. z dnia [...] sierpnia 2018 r. przekazano z organu pomocy społecznej w [...] do [...] Urzędu Wojewódzkiego już [...] marca 2018 r. (zob. datownik na k. 29 akt administracyjnych). Jak wynika z akt administracyjnych od tego ostatniego dnia do [...] maja 2019 r., kiedy to sporządzono (aczkolwiek jeszcze nie wysłano), wystąpienie do instytucji brytyjskiej, nie podjęto żadnej czynności w toku postępowania. Wojewoda zatem przez ponad 9 miesięcy zwlekał z prowadzeniem działań nakierowanych na załatwienie sprawy E. D.. Zwłoka taka jest rażąca i nie była niczym usprawiedliwiona. To miedzy innymi z tego powodu skarżąca oczekuje na załatwienie sprawy już blisko dwa lata, a nie tylko przez to, że konieczne było kilkumiesięczne oczekiwanie na odpowiedź Firmy A. Podsumowując, instytucja brytyjska rzeczywiście przez długi okres nie reagowała na skierowane do niej wystąpienie (i ponaglenia), niemniej zanim skierowano do niej zapytanie o właściwość, to w polskim organie przez ponad 9 miesięcy nie prowadzono czynności, przyczyniając się tym samym do drastycznego przedłużenia czasu oczekiwania przez E. D. na załatwienie jej sprawy. W tym miejscu Sąd zaznacza, że zgodnie z art. 12 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. W świetle wyrażonej tu zasady szybkości postępowania należało oczekiwać, że Wojewoda wystąpi do instytucji państwa członkowskiego z wnioskiem o ustalenie właściwości w sprawie świadczeń w rozsądnym terminie, który jest niezbędny na przygotowanie wniosku. Wystąpienie po 9 miesiącach świadczy o nieuzasadnionym zaleganiu sprawy. Niezależnie od polskiej regulacji proceduralnej przypomnieć należy także, że Wojewodę wiążą – powszechnie i wprost obowiązujące na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej – przepisy rozporządzeń 883/2004 i 987/2009. To drugie, w art. 2 ust. 2 stanowi, że "instytucje niezwłocznie dostarczają lub wymieniają między sobą wszystkie dane niezbędne dla ustanowienia i określenia praw i obowiązków osób, do których ma zastosowanie rozporządzenie podstawowe". Jest to regulacja, która akcentuje konieczność sprawnego działania organów krajowych w celu urzeczywistnienia norm rozporządzeń regulujących problematykę koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Wojewoda nie podejmując czynności dotyczących ustalenia właściwości instytucji do wypłaty świadczeń dla E. D. naruszył więc także rozporządzenie unijne (987/2009). Zwłoka Wojewody dodatkowo przedstawia się w negatywnym dla niego świetle, gdy uzmysłowić sobie, że pierwsze działania organu nastąpiły dzień po tym, jak wpłynęło doń ponaglenie E. D.. Przebieg zdarzeń pozwala więc przypuszczać, że sprawa skarżącej zalegała i została niejako "zapomniana" do momentu, gdy skarżąca upomniała się jej załatwienie (wówczas czynności podjęto natychmiast). W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w oparciu o art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "P.p.s.a.") zobowiązał Wojewodę do załatwienia wniosku skarżącej w zakreślonym terminie, o czym orzekł w punkcie I. sentencji wyroku. Stwierdzono zarazem stosownie do art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a., iż organ dopuścił się przewlekłości (punkt II. sentencji wyroku). W punkcie III. sentencji wyroku Sąd na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. stwierdził, że przewlekłość organu miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Ocena ta była uzasadniona okolicznościami, które opisano już wyżej – to jest brakiem jakiegokolwiek uzasadnienia dla zalegania wniosku E. D. przez okres dziewięciu miesięcy zanim w ogóle wystąpiono do instytucji brytyjskiej w celu ustalenia właściwości organu do wypłaty świadczeń. Tak długa zwłoka w czynnościach zaprzeczyła zasadzie szybkości postępowania ujętej w polskiej ustawie (art. 12 § 1 K.p.a.), ale także rażąco naruszyła nakaz niezwłocznego działania w sprawach koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, który zawarty został w rozporządzeniu unijnym (art. 2 ust. 2 rozporządzenia 987/2009). Końcowo Sąd zaznacza, że o ile dostrzega w kontekście akt administracyjnych, że zapewne do załatwienia (w związku z wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2018 r. na okres świadczeniowy 2018/2019) pozostaje kwestia wypłaty przez polski organ świadczenia tylko za okresy ustalonej właściwości polskiego organu i to poza miesiącami od lipca do września 2019 r. (w tej części świadczenia już udzielono poprzez poinformowanie E. D.), to jednak nie zdecydował się precyzować w jakim zakresie wniosek należy rozpoznać, pozostawiając to zagadnienie otwartym. Podkreślić należy, że w niniejszej sprawie przedmiotem oceny Sądu jest jedynie sprawność działania Wojewody w zakresie załatwienia sprawy z wniosku z [...] sierpnia 2018 r. jako takiej. To za jakie okresy świadczenie zostanie w rzeczywistości przyznane E. D. przez polski organ ze względu na regulacje dotyczące koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego należy do merytorycznych elementów sprawy.