II SAB/Po 33/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jakub Zieliński po rozpoznaniu w dniu 2 lipca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi W. K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza Gminy [...] w przedmiocie odpadów. postanawia odrzucić skargę.

W dniu [...] marca 2020 r. (dzień pocztowego nadania pisma opatrzonego datą "[...].03.2020" – k. 18) W. K. (dalej również: skarżący; zainteresowany) wniósł skargę na "opieszałość w podejmowaniu czynności administracyjnych, prowadzonych przez pracowników Gminy O. [...], w sprawie nielegalnego wysypiska odpadów we wsi Z. Skarżący wystąpił do Sądu o "ocenę postępowania pracowników Gminy O., którzy wykazali się opieszałością w podejmowaniu czynności związanych z przygotowaniem i wydaniem decyzji dotyczącej usunięcia odpadów z działki [...] w Z.", zarzucając, że "opieszałością w swoich działaniach spowodowali oni zwłokę w wyegzekwowaniu od dzierżawcy i posiadacza działki nr [...] obręb Z. obowiązku usunięcia odpadów składowanych w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym" i "do tej pory Gmina O. nie wyegzekwowała tego obowiązku". Zainteresowany wyraził zdziwienie, że "tak prosta sprawa może toczyć się od [...].10.2017. do dnia dzisiejszego". Argumentował, że według wydruku z "BIP O. [...] kolejna decyzja o usunięciu odpadów z działki [...] obręb Z. ma status – nieostateczna". Dodał, że wprawdzie podczas rozmowy telefonicznej z pracownikiem Gminy "otrzymał zapewnienie, że decyzja o usunięciu odpadów jest ostateczna (nie wpłynęło odwołanie), ale pracownicy Gminy nie podali tego faktu do wiadomości publicznej, nie uzupełnili i nie zmienili wpisu w BIP O.". W piśmie z dnia [...] maja 2020 r. (k. 31 i nast.), stanowiącym uzupełnienie skargi, zainteresowany, domagając się od tutejszego Sądu "rozpatrzenia jego skargi na bezczynność Burmistrza", podkreślił, że skarga "dotyczy całokształtu działań Burmistrza i jego pracowników w sprawie nielegalnego składowania odpadów w Z. , a w szczególności okresu pomiędzy [...] października 2017 a [...] stycznia 2018 r.". Odnosząc się m.in. do stanowiska Rady Miejskiej w Osiecznej wyrażonego w uchwale nr XXXVI/314/2018 z dnia 26 czerwca 2018 r., skarżący zauważył, że Rada uznała jego skargę na Burmistrza Gminy [...] (dalej również: Burmistrz; organ) za nieuzasadnianą, lecz oceniała działania Burmistrza począwszy od [...] stycznia 2018 r., a pomijała milczeniem istnienie pisma Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w [...] (dalej: DOUG w [...]) z dnia [...] września 2017 r. znak [...] informującego o nielegalnym składowaniu odpadów na terenie działki nr [...]. Zainteresowany argumentował, że pomiędzy [...] października 2017 r. [data wpływu do Urzędu Gminy O. pisma DOUG w [...] – k. 44] a [...] stycznia 2018 r. [data wpływu do organu pisma skarżącego z dnia [...] stycznia 2018 r. – k. 33] "nic w sprawie nielegalnego składowiska nie zrobiono". Ponadto dodał, że "pismem świadczącym o bezczynności Burmistrza jest pismo z [...] grudnia 2019 r. (data wpływu do urzędu: [...] grudnia 2019 r.)". W odpowiedzi na skargę (k. 19) Burmistrz Gminy [...] wniósł o jej odrzucenie bądź oddalenie, podnosząc, że skarżący nie był stroną wszczętego z urzędu w dniu [...] lutego 2018 r. postępowania administracyjnego w przedmiocie usunięcia odpadów. W tym względzie Burmistrz wyjaśnił, że "skarga [...] dotyczy rzekomej bezczynności Burmistrza Gminy [...] w zakresie wydania decyzji nakładającej na (...) M. K. (...) [posiadacza działki nr [...], obręb Z.] obowiązku usunięcia zgromadzonych na działce nr [...] odpadów". Burmistrz dodał, że decyzja administracyjna znak [...] z dnia [...] lutego 2020 r. posiada walor ostateczności, bowiem od decyzji tej nie wniesiono odwołania. Ponadto stwierdził, że skarga została wniesiona po zakończeniu postępowania administracyjnego przez tutejszy organ. W tym względzie organ wyjaśnił również, że w związku z brakiem odwołania się przez strony postępowania od decyzji oraz terminem doręczenia stornom decyzji w dniu [...] lutego 2020 r. – "decyzja ta jest już decyzja ostateczną", o czym informację zamieszczono w BIP Gminy O. w dniu [...] marca 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga podlega odrzuceniu z przyczyn procesowych, bez badania jej podstaw merytorycznych, gdyż jest niedopuszczalna. W związku z tym strona skarżąca nie została wezwana do uiszczenia wpisu sądowego od skargi, stosownie do brzmienia art. 222 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz.2325, z późn. zm. – dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Wniesienie skargi przez nieuprawniony podmiot stanowi przyczynę jej odrzucenia, jeżeli skarga pochodzi od podmiotu, który a limine nie może być skarżącym. O interesie prawnym w rozumieniu przepisu art. 50 § 1 p.p.s.a. można mówić, gdy ma on oparcie w przepisach prawa materialnego bądź procesowego lub ustrojowego. Podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi na podstawie wymienionego przepisu może być zatem nie tylko ten, kto wykaże związek pomiędzy swoją sytuacją prawną i normą prawa materialnego, ale również prawa procesowego lub ustrojowego. Co do zasady, stwierdzenie braku legitymacji skarżącego powoduje oddalenie skargi w wyroku, jednak odrzucenie jej na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. jest dopuszczalne wtedy, gdy brak legitymacji procesowej jest ewidentny, a więc w razie złożenia skargi przez podmiot, co do którego z miejsca wiadomo, że nie może mieć legitymacji skargowej w danej sprawie (por. postanowienia NSA z dnia 17 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 1083/10 i 22 czerwca 2012 r. sygn. akt II GSK 965/12 – dostępne w Internecie pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przypomnieć też należy, że z samego art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256, z późn. zm. – dalej: k.p.a.) nie można wywodzić interesu prawnego strony. Interes prawny musi bowiem wynikać co do zasady z określonej regulacji zawartej w innych przepisach, w szczególności w przepisach materialnoprawnych (patrz: wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 3480/18, dostępny jw.). W niniejszej sprawie skarga na przewlekłe prowadzenia postępowania administracyjnego (przewlekłość organu) została wniesiona przed podmiot sygnalizujący Burmistrzowi Gminy [...] w piśmie z dnia [...] stycznia 2018 r. (data wpływu do organu: [...] stycznia 2018 r.) nieprawidłowości w zakresie gromadzenia odpadów na działce nr [...], obręb Z.. Dodać należy, że pomimo posłużenia się przez zainteresowanego w piśmie procesowym z dnia [...] maja 2020 r. uzupełniającym skargę, a także przez organ w odpowiedzi na skargę sformułowaniem "skarga na bezczynność", z kontekstu skargi i jej uzupełnienia wynika wyraźnie, że intencją zainteresowanego – wskazującego na "opieszałość w podejmowaniu czynności administracyjnych, prowadzonych przez pracowników Gminy O. [...], w sprawie nielegalnego wysypiska odpadów we wsi Z. Gmina O." – jest zaskarżenie stanu przewlekłości (przewlekłego prowadzenia postępowania). Jak wynika z całokształtu akt sprawy (akt sądowych i akt administracyjnych), W. K. nie ma praw rzeczowych do przedmiotowego gruntu ani do działek sąsiadujących z terenem, na którym były gromadzone odpady, ani też nie wykazał wywiedzenia interesu prawnego z innych okoliczności faktycznych i prawnych. Konsekwentnie też – nie był stroną wszczętego przez Burmistrza z urzędu w dniu [...] lutego 2018 r. postępowania w przedmiocie usunięcia odpadów z terenu działki nr [...]. Aktywność zainteresowanego w przedmiotowej sprawie polegała na podjęciu działań sygnalizacyjnych w ramach skargi powszechnej (art. 227, art. 228 i art. 229 pkt 3 k.p.a.), a także na skorzystaniu z uprawnień w ramach dostępu do informacji publicznej oraz dostępu do informacji o środowisku. Przy tym, w skierowanym do Burmistrza piśmie z dnia [...] grudnia 2019 r. (k. 72) skarżący sam przyznał, że "nie posiada[...] co prawda przymiotu strony w tym postępowaniu", jednakże prosi o "udzielenie informacji jako informacji publicznej lub informacji o środowisku" w jaki sposób organ załatwił sprawę w przedmiocie usunięcia odpadów z działki nr [...]. W żadnym razie nie mógł też zostać uznany za stronę pominiętą w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Z dyspozycji art. 26 ust. 2 ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2020 r., poz. 797, z późn. zm.) wynika, że decyzja w przedmiocie nakazania usunięcia odpadów z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania lub magazynowania jest wydawana z urzędu. Postępowanie w tym przedmiocie może zatem zostać wszczęte wyłącznie z urzędu, natomiast nie może być ono w ogóle wszczęte na wniosek. W tym wypadku to przepis prawa materialnego określa z czyjej inicjatywy wszczyna się postępowanie administracyjne w sprawie usunięcia odpadów. Z tych względów – jak trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 listopada 2019 r. sygn. akt II OSK 3182/17 (dostępnym jw.) – "właściwy organ prowadzący postępowanie każdorazowo ustala zakres podmiotowy stron postępowania na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach, w świetle dyspozycji art. 28 k.p.a.". Przykładowo zatem, właściciel sąsiedniej nieruchomości w danym stanie faktycznym i prawnym może być stroną tego postępowania tylko wówczas, jeżeli wykaże swój interes prawny wynikający z odpowiedniej normy prawa materialnego, a nie tylko interes faktyczny (por. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1365/08, dostępny jw.). Z uwagi na brzmienie przepisów art. 26 ust. 1 i 2 ustawy o odpadach, art. 28 k.p.a., i art. 50 § 1 p.p.s.a. oraz niekwestionowane okoliczności sprawy, należało uznać, że w sposób oczywisty skarga na przewlekłość w działaniu Burmistrza w przedmiotowej sprawie, dotyczącej usunięcia odpadów z terenu działki nr [...] z obrębu Z[...], nie pochodzi do strony postępowania, lecz od podmiotu, który nie ma legitymacji skargowej w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. Zainteresowany nie posiada interesu prawnego w zaskarżeniu opieszałości (stanu bezczynności lub przewlekłości) w załatwieniu sprawy administracyjnej w przedmiocie usunięcia odpadów. Nie było przy tym żadnej wątpliwości, że skarga nie dotyczy zwłoki w załatwieniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej (informacji o środowisku). Podejmowanie interwencji w trybie skargi powszechnej, jak i aktywności na gruncie przepisów o dostępie do informacji publicznej i udostępnianiu informacji o środowisku, jak i niezadowolenie z całokształtu postawy Burmistrza (i pracowników urzędu) w sprawie usunięcia odpadów, w tym opieszałości w działaniach jeszcze przed wszczęciem w tej sprawie postępowania z urzędu, tj. pomiędzy [...] października 2017 r. a [...] stycznia 2018 r. oraz w egzekwowaniu ostatecznej decyzji z dnia [...] lutego 2020 r., może być przedmiotem skargi powszechnej, wnoszonej w trybie administracyjnym. Niemniej jednak nie stanowi o legitymacji do wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 i art. 149 § 1 p.p.s.a. Warto również ubocznie zauważyć, że działanie organów administracji związane z wniesieniem skargi powszechnej w rozumieniu art. 227 k.p.a. nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Działania administracji publicznej będące przedmiotem skarg, o których mowa w art. 227 k.p.a., nie podlegają kontroli sądów administracyjnych z uwagi na to, że nie mieszczą się w katalogu czynności i aktów poddanych nadzorowi sądowemu. W konsekwencji niedopuszczalna jest również skarga na bezczynność lub przewlekłość w tym zakresie. Wobec tego, gdyby przedmiotem niniejszej skargi było stanowisko organu właściwego w rozumieniu art. 229 pkt 3 k.p.a. do rozpatrzenia skargi powszechnej (stanowisko Rady Miejskiej w Osiecznej wyrażone w uchwale nr XXXVI/314/2018 z dnia 26 czerwca 2018 r.), względnie bezczynność lub przewlekłość takiego organu albo Burmistrza związana z załatwieniem skargi powszechnej, wniesiona do wojewódzkiego sądu administracyjnego skarga również podlegałaby odrzuceniu – w tym wypadku na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Biorąc pod uwagę wszystko powyższe, Sąd stwierdza, że skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., jako niedopuszczalna z uwagi na oczywisty brak legitymacji skargowej określonej w art. 50 § 1 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.